基于數字政府建設思路

廣東省電信規劃設計院有限公司 陳言樑

近年來，我國政務信息化發展在深入推進“互聯網+政務服務”、信息資源整合共享等方面取得了積極進展，政府部門運用創新思維，以大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等信息通信新技術為支撐，不斷探索數據共享和業務協同，在一定程度上實現了政務服務便利化、社會治理精準化、政府決策科學化，提高了政府治理體系和治理能力現代化水平。但仍然存在資金保障不足、數據共享困難、評估機制缺乏等問題，需要運用新理念、新方法來推進政務信息化進一步發展。本文對政務信息化背景下數字政府的建設及發展思路進行研究，以期為數字政府建設提供借鑒。

1 研究背景

信息技術的不斷進步，為開展政務信息化提供了便利。建設無紙化、網絡化、智能化的數字政務系統對于提高政務工作整體水平、提升工作效率有著重大的意義，可以為基層、為群眾提供更為優質的服務[1]。近年來，在我國數字政府建設過程中，各地方政府紛紛發布了數字政府總體規劃，根據各自優勢和地方特色，積極探索數字政府建設新模式，探索適應數字化發展要求的新型政府運行模式，實現了政務服務便利化，提升了服務效率及決策水平。但目前各政府部門信息化建設水平參差不齊，部分區域存在盲目建設、過度建設等情況，在現有體制機制和技術背景下，數字政府在數據共享、業務協同等方面仍存在很多問題，既懂業務又懂技術的政務信息化人才普遍缺乏。為此，厘清數字政務體系構建的根本出發點，統籌規劃，按需建設，完善評估機制，加強數字政府建設的資金及人力資源保障，具有重要意義。

2 數字政府建設存在問題

2.1 數據共享困難

為解決跨部門、跨地區的數據共享問題，各級各地政府部門一直在積極探索，在政務數據共享機制、技術支持、政策法規等方面取得了一定的建設成效。然而，政務數據資源分散在不同的業務系統中，由于管理和運維主體不同，異構和無法互聯的系統直接造成了“數據孤島”。數據共享涉及諸多業務部門，數據共享權責不清的問題普遍存在。數據共享供需方面存在政務數據提供不足、供需不符等問題，垂直結構和條塊結構導致共享不暢。數據共享質量方面存在數據準確性、完整性、及時性、規范性、同步性不足等問題，共享數據質量不高，直接影響政務數據共享成效及應用效果。總體來說，跨層級、跨地區、跨部門、跨系統的政務數據資源共享能力及共享機制未完全建立，政務數據資源匯聚能力，以及標準化數據服務能力存在不足，亟需打通各業務部門間的壁壘，實現各業務部門基礎信息互通共享。

2.2 評估機制缺乏

數字化改革成為政府公共治理和公共服務發展趨勢，信息化投入持續增長。但政府數字化改革是個非常復雜的系統工程，現階段政務信息化建設還存在建設過程不規范、應用成效不明顯等問題。從信息系統的實施情況看，雖然大多數信息系統對政務管理及服務效率的提升起到了重要作用，但同時也看到，由于缺乏對已建信息化項目的評估，無法有效發現信息化建設過程中存在的問題，也不利于指導下一階段信息化建設。因此，在政務信息化項目大舉建設的同時，除了規范項目建設本身，事后的績效評價也尤為重要。政府亟需對信息化項目的經驗教訓進行總結，為未來信息化建設的決策和實施提供參照及依據，保障信息化建設效果。

2.3 資金保障不足

數字政府建設是一個長期過程，需要在信息化基礎設施、軟硬件系統和人力資源等方面持續投入，不斷進行優化完善和運營投入，否則很可能會前功盡棄，而這些都將持續消耗大量資金。經濟發展作為基礎保障條件，財政資源多寡意味著政府在建設電子政務、改進政府服務方面保障資金的多少；總體來說，經濟實力強的地區，政務信息化保障資金充足，其政府數字化水平相對較高，對于經濟發展相對落后的地區，無論是其數字化轉型基礎還是后期發展資源支持，都捉襟見肘，亟需外部資金力量支持。

2.4 信息化人才匱乏

數字政府建設過程中缺乏一批信息化技術骨干力量，適應數字政府建設發展要求的新型技能人才以及技術型、管理型、復合型人才嚴重不足，數字人才需求缺口十分巨大，無論是人才的數量還是質量都有待提升。受區域經濟發展和教育水平限制，各地政府信息化基礎參差不齊，因為人的問題，信息化建設成效也千差萬別，不能很好地實現合理配置資源。然而數字化人才缺乏、數字化水平參差不齊、數字化技術更新迭代迅速、數字化人才建設路徑模糊等問題也讓數字政務信息化人才戰略的落地困難重重。

3 數字政府建設及發展思路

3.1 做好頂層規劃設計

數字政府建設是一項長期的復雜的系統工程，做好頂層規劃設計是推動政府數字化轉型的重要前提條件。只有從全局的角度出發，才能做到統籌兼顧，才能對數字政府整體架構以及各項目相關系統籌進行全面把控。頂層規劃設計從架構體系設計的高度，注重各部門、各系統、各元素之間的耦合性和協同性，從而提升數字政府建設的整體性和系統性。

通過頂層規劃設計，實現基礎設施、數據中臺等共建共享，解決數據孤島、數據壁壘等問題，實現數據互通和業務協同。

構建集約共享的數字政府技術架構，讓各級政府機構盡可能地遵循統一的技術架構，方便后續的整合集成及數據共享，減少異構帶來的數據共享問題。在頂層設計中，從架構設計開始就為數字政府建設注入快速適應變化、快速迭代升級的基因和思維方式。各政府部門基于統一的架構和規劃開展信息化項目建設，同時通過相應制度、機制加強各部門間的溝通，避免政務信息化項目重復建設。數字政府總體架構如圖1所示。

3.2 推動政務數據資源融合

政府部門多年來累積了豐富的政務數據、商務數據、社會數據、產業數據，大數據發展基礎好、開發應用潛力大。但政府部門間數據分散、歸集開發不足、共享交換不夠、應用水平不高，數據價值難以被有效挖掘利用，數據壁壘、信息孤島仍然存在，造成政務資源的極大浪費。通過建設政務數據共享交換平臺，明確各部門、各層級數據共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門、各層級政務數據共享交換的義務和權利，有利于推動政務數據匯聚融合、互聯互通，實現數據資源跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務互通共享，推動政務數據跨部門、多層級共享交換，全面支撐人口庫、法人庫、社會信用庫、電子證照庫、空間地理基礎信息庫等基礎數據資源庫、主題數據庫、專題數據庫建設，極大推進大數據綜合應用，促進政府大數據應用和大數據挖掘分析。

建設政務數據共享交換保障體系，制定出臺政務數據共享交換相關制度體系、標準規范、運行管理機制，推動和指導各級政府單位合理、規范進行政務數據共享交換，推動解決當前政務數據資源條塊分割、標準不一、“信息孤島”突出、開發利用水平低等問題，進一步規范政務數據資源編目、采集、共享、應用和安全管理，促進政務數據資源交換流通和深度開發利用。結合國家和行業相關制度文件，編制政務數據共享交換相關制度文件，建立政務數據共享交換制度體系，包括政務信息資源共享管理辦法、公共數據管理辦法、數據分類分級指南、數據安全管理辦法等制度文件。從組織架構、管理制度、操作規范、IT應用技術、績效考核支持等維度對數據目錄、數據模型、數據元標準、數據質量、數據安全等內容進行標準規范定義，編制政務數據共享交換數據標準、技術標準、安全標準等，并配套相關操作指南。制定政務數據共享交換運行管理保障機制和服務，包括運行管理保障組織架構、工作職責、服務內容等，保障政務數據共享交換持續安全、高效、有序、順暢運行，持續開展政務數據共享交換運行管理、數據管理等工作，為各政務數據共享交換業務參與方提供高質量政務數據共享交換服務。

3.3 保障政務數據共享交換安全、可信

數據如同一把雙刃劍，在帶來便利的同時也帶來了很多安全隱患，數據泄露可以對國家安全造成極大的威脅。數據安全和隱私保護是各級政府進行政務數據共享交換不可或缺的一部分，政策、技術、意識缺一不可，需嚴格依照相關規范文件，將安全意識滲透到政府政務數據共享交換體系建設全流程。通過建設數字政府安全運營保障體系，提升電子政務系統的安全保障能力和防護水平，確保信息系統的安全穩定的運行。

安全管理體系方面，建立有效、高效的安全運營管理策略、組織、流程與安全培訓機制等，結合數字政府實際情況，建議從管理、技術兩個方面構建數字政府安全運營管理保障體系。

安全技術方面，基于身份鑒別、訪問控制、內容安全、監控審計、備份與恢復等安全技術手段，從基礎安全和新技術安全兩方面出發逐層進行安全防護，形成多維度、體系化的縱深防御架構。可綜合運用數據沙箱、數據脫敏、安全審計、數據對賬等技術手段搭建安全、可信的政務數據共享交換平臺，來解決政務數據共享交換全生命周期的數據安全問題。（1）確保政務數據共享交換業務憑證全流程留存、日志可追溯，為政府數據安全的全面保障、增強數據安全預警、溯源能力；（2）全面提升共享交換數據的鮮活度，提升數據質量，改善共享交換數據存在更新不及時、不規范、不齊全、數據價值密度低等問題，保障交換數據的高質量、權威性；（3）保護敏感及涉密隱私數據，各級政府敏感及涉密數據在不出域的前提下，實現數據安全可信計算及流通。基于數據沙箱、數據脫敏、安全審計等技術手段，搭建數據交換安全可信流通平臺，按照政務數據分類分級管理辦法，供數方可以對共享數據目錄進行分類分級管理；能夠對敏感、涉密數據進行脫敏或沙箱計算后再進行共享；建立健全政務數據共享交換安全日志體系，對所有交換業務進行日志存證，并能夠對異常交換進行識別、預警。

3.4 完善項目績效評估體系

國內政務信息化項目績效評估工作剛剛起步，尚未建立統一的政務信息化項目績效評價體系，政務信息資源管理也剛剛起步，項目預算缺乏嚴格的約束機制，導致各地的政務信息化項目缺少統一的評估標準和指標體系，評估方法各不相同，多為自發評估行為且流于形式，在全國范圍內很難開展全面的政務信息化項目績效評估工作。

目前政務信息化系統績效評估缺少統一制度，數字政府建設要切實加強對政務信息化系統評估的制度基礎建設，建立對政府財政預算的制約和監督機制，逐步制定和完善政務信息化相關的法律法規，使政務信息化項目績效評估規范化、法制化。政務信息化系統的績效評估需要與政府部門得到的財政撥款、項目支持等直接掛鉤，需要充分發揮評估結果的約束、規范和指導作用，以評估結果為依據，決定基層政府和各部門政務信息化系統的后期資金投入與改進方向。政府部門需要運用科學、規范的評價方法，構建統一的可量化的數字政府信息化建設項目績效評價體系，對信息化項目的協同服務、共建共享、應用效果、安全保密等方面進行綜合評價，促使項目建設流程更規范、建設成效更明顯、成本效益更合理。

3.5 探索新型融資建設模式

為了保證建設成效及后續應用效果，政務信息化建設是長期和持續性的投入，對于經濟發展相對落后的地區，數字政府建設同樣迫在眉睫，但信息化建設靠財政資金遠遠不夠，亟需外部資金和力量支持。

相關部門在制定地區數字政府建設發展規劃時，需要統籌規劃，通過增設專項資金、合理引導社會資本等方式解決數字政府建設過程中由于資金不足導致的轉型能力不足等問題，縮小地區之間的“數字鴻溝”，整體提升我國政府數字治理能力。政府在數字化轉型過程中沉淀下來的數據資產，是一項寶貴的資產，在政策允許的條件下和在可共享的范圍內，以及在保證數據安全的前提下，可與其他政府部門甚至外部企業合作，通過數據交換獲取相關的資金或力量支持，充分挖掘數據潛在價值，解決數字政府建設資金短缺的難題。

數字政府建設需要重構傳統的政務信息化建設模式，提升數字政府建設及運維運營的靈活性，有效降低總體建設成本。例如采用PPP模式引入社會資本參與政務信息化建設，不僅可以直接引入社會資本分擔建設成本，還可以將一次性的投資轉化為長期的服務購買，從而化解政務信息化建設前期的財政負擔，節約建設成本，讓政府敢于進行政務信息化的頂層設計，而不必受制于短期預算進行零散項目建設。

3.6 加強信息化人才培養力度

（1）政務信息化建設離不開堅強有力的人才隊伍。數字政府建設要加大信息化專業人員的培訓培養使用力度，認真開展各項信息化業務培訓，積極引進高端信息化技術人才，造就一支既懂信息技術、又懂政務業務的復合型人才隊伍，組建數字政府信息化專家團隊，為政務信息化可持續發展提供人才支撐和智力支持。

（2）加強信息化人才培養和引進力度。人才隊伍包括兩個方面，即管理層人才和技術層人才。管理層就是單位主管信息化的領導，當前較為緊迫的是要把管理層作為信息化人才隊伍建設的重點。政務信息化建設三分技術、七分管理早已是共識，通過提高管理層的信息化意識，能使信息化更受重視和理解，激發信息化的更多需求。政府部門還應采取積極的措施，把引進人才作為政務信息化發展的戰略決策之一，特別是高層次的人才，通過引進優秀的信息化技術型人才可以讓政府的信息化建設少走彎路，改變過分依賴外部技術力量的現狀，實現“跟隨型”向“自主型”轉變，同時也要激勵高素質人才發揮創新潛質，鼓勵思想創新、管理創新、技術創新，通過創新更好地為政務信息化建設服務。只有通過多方面的人才引進和多層次、多渠道的信息化人才培訓模式，才能解決政府部門信息化建設過程中人才短缺的問題，構建健全的信息化人才層次體系，建立結構合理的信息化人才隊伍，保證政務信息化建設的長期、穩定、高速發展。

4 結語

綜上所述，各區域數字政府建設如火如荼，但建設水平參差不齊，數字政府建設過程中資金短缺、數據共享不足、績效評估機制缺乏等問題不同程度存在，政務信息化建設任重道遠。本文結合頂層規劃、融資模式、績效評估、人才培養提出數字政府建設思路，建議數字政府建設應以頂層規劃設計為最主要導向，整體進行謀篇布局，通過創新融資建設模式，解決信息化建設資金短缺問題，通過制定合理的績效評估機制，對政務信息化建設項目進行全流程監督、考核、評估，有效提升政務信息化建設及應用成效。同時，積極開展政務信息化人才隊伍建設，打造一支復合型政務信息化人才隊伍，做好信息化建設人力資源保障，積極推進政務信息化建設。