秩序主導(dǎo)、內(nèi)部紛爭與美國聯(lián)盟體系轉(zhuǎn)型

文/劉豐

二戰(zhàn)結(jié)束之后，美國通過建立和管理一個(gè)地域分布廣泛、參與數(shù)量眾多的聯(lián)盟體系，為確立和維護(hù)其主導(dǎo)的霸權(quán)秩序提供了有力支持。但是在不同時(shí)期，由于國際安全環(huán)境以及國內(nèi)政治條件的變化，美國與盟友之間的關(guān)系又呈現(xiàn)出很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，近年來表現(xiàn)得尤為明顯。本文試圖從學(xué)理上探討美國聯(lián)盟體系轉(zhuǎn)型、聯(lián)盟內(nèi)部管理與美國霸權(quán)秩序的目標(biāo)之間的關(guān)系。

聯(lián)盟與國際秩序

在傳統(tǒng)意義上，聯(lián)盟是國家之間基于安全承諾而形成的合作形式，其核心是彼此在面對(duì)第三方軍事威脅或進(jìn)攻時(shí)提供安全支持。戰(zhàn)略協(xié)調(diào)是聯(lián)盟功能從軍事安全層次向更廣泛的外交層次拓展的體現(xiàn)。為了更好地應(yīng)對(duì)威脅，存在聯(lián)盟義務(wù)的國家之間會(huì)就彼此的安全和外交政策展開協(xié)調(diào)，在處理對(duì)外關(guān)系和國際事務(wù)時(shí)采取一致或至少不沖突的立場。聯(lián)盟還會(huì)在主要國家的推動(dòng)下建立或維持一種符合成員預(yù)期的國際秩序安排。在建立和維持秩序過程中，聯(lián)盟的功能既包括分配彼此的政治經(jīng)濟(jì)利益，也包括推動(dòng)聯(lián)盟成員接受的一套社會(huì)規(guī)范。從冷戰(zhàn)時(shí)期開始，美國就高度強(qiáng)調(diào)北約在歐洲安全和政治經(jīng)濟(jì)秩序中的作用。當(dāng)前延續(xù)下來的聯(lián)盟主要是美國在冷戰(zhàn)時(shí)期打造的，這些聯(lián)盟的突出特征是美國占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，內(nèi)部存在顯著的非對(duì)稱性，但是外部并沒有強(qiáng)有力的安全威脅，聯(lián)盟的功能就更不局限于安全互助。冷戰(zhàn)結(jié)束后，維持美國主導(dǎo)下的歐亞地區(qū)秩序是其持續(xù)推動(dòng)北約東擴(kuò)的主要?jiǎng)恿?。因此，?dāng)今時(shí)代的聯(lián)盟至少包括戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、安全互助和秩序維持三種基本功能。

在冷戰(zhàn)時(shí)期，聯(lián)盟在安全互助和秩序塑造上至少發(fā)揮了同等重要的作用。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，由于共同安全威脅下降，聯(lián)盟的安全互助功能呈弱化趨勢(shì)。美國獲得了難以匹敵的超強(qiáng)實(shí)力，促使其更傾向于追求單極霸權(quán)，按照自己的意志塑造國際秩序。為此，美國需要繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，這就導(dǎo)致聯(lián)盟在傳統(tǒng)意義上針對(duì)特定對(duì)手的安全保障功能下降，而戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和秩序維持功能凸顯。

盟友對(duì)于美國維持其主導(dǎo)秩序的重要作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，對(duì)美國主導(dǎo)地位的承認(rèn)和支持；第二，維持美國在全球各個(gè)地區(qū)的安全存在以及對(duì)地區(qū)事務(wù)的高度介入；第三，聯(lián)盟成員形成“獲勝聯(lián)合”，對(duì)特定體系內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行分配；第四，為美國采取單邊行動(dòng)提供支持。

聯(lián)盟轉(zhuǎn)型、內(nèi)部紛爭與美國霸權(quán)秩序

美國的聯(lián)盟體系由實(shí)力高度不對(duì)稱的多邊和雙邊聯(lián)盟條約構(gòu)成，其中的安全保障義務(wù)并不對(duì)等。與傳統(tǒng)聯(lián)盟相比，美國維持的聯(lián)盟所針對(duì)的目標(biāo)具有變動(dòng)性。聯(lián)盟所針對(duì)的對(duì)象取決于美國全球和地區(qū)戰(zhàn)略需要。因此，聯(lián)盟不是一成不變的，而是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。美國在其中發(fā)揮主導(dǎo)者的作用，也將自己的意志強(qiáng)加給盟友。當(dāng)然，聯(lián)盟體系能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也取決于聯(lián)盟體系內(nèi)的中小國家根據(jù)自身國內(nèi)政治條件和需求對(duì)美國的支持和配合程度。在這種關(guān)系中，盟友在其中有一定的自主選擇空間。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國的全球和地區(qū)戰(zhàn)略經(jīng)歷了從聚焦“反恐戰(zhàn)爭”到回歸“大國戰(zhàn)略競爭”的轉(zhuǎn)變。美國為維持主導(dǎo)秩序而推動(dòng)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型，而盟友有自己的政策考慮，二者的脫節(jié)導(dǎo)致了美國與聯(lián)盟成員之間的摩擦和紛爭。在這一過程中，影響聯(lián)盟成員支持程度的主要因素是雙方圍繞國際秩序的維持所產(chǎn)生的立場差異及其后果。第一，聯(lián)盟成員對(duì)于國際秩序的基本內(nèi)核可能產(chǎn)生分歧。其中包括不同國家在國際秩序中的地位，特別是對(duì)主導(dǎo)國在秩序中的權(quán)威和合法性的認(rèn)可程度，圍繞重要利益分配展開的博弈，對(duì)秩序的基本制度、規(guī)則和規(guī)范的接受程度。第二，對(duì)維持秩序的目標(biāo)、方式和手段存在不同偏好。第三，聯(lián)盟成員對(duì)待新興國家或原本處于秩序以外國家的政策立場不一致。第四，聯(lián)盟中占據(jù)主導(dǎo)地位的國家試圖將本國的政治經(jīng)濟(jì)模式強(qiáng)加給其他成員而引發(fā)矛盾。主導(dǎo)國可能會(huì)將自己的國內(nèi)政治偏好擴(kuò)展到國際層次，對(duì)其他國家進(jìn)行政權(quán)更迭和意識(shí)形態(tài)擴(kuò)張。

考察美國及其盟友圍繞國際秩序安排產(chǎn)生矛盾的歷史經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)盟內(nèi)部紛爭在很大程度上會(huì)影響美國主導(dǎo)國際秩序的穩(wěn)定性，特別是影響美國盟友對(duì)其秩序的支持程度，這主要取決于美國自身對(duì)待國際秩序的政策行為能否兼容盟友的利益訴求。概言之，盟友對(duì)美國為維持主導(dǎo)秩序而推動(dòng)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的支持程度取決于三個(gè)因素。

第一，美國對(duì)現(xiàn)有秩序的修正程度。在主導(dǎo)—從屬關(guān)系中，弱勢(shì)一方之所以接受強(qiáng)勢(shì)一方的主導(dǎo)地位，是因?yàn)樗鼈円环矫嬖诿绹鲗?dǎo)的秩序下有利可圖，能夠獲得搭便車的機(jī)會(huì)，另一方面認(rèn)為自己是維持秩序中的伙伴，具有相對(duì)于其他國家的平等地位。這兩個(gè)方面決定了盟友對(duì)美國權(quán)威的認(rèn)可程度。當(dāng)美國政府對(duì)待國際秩序持較強(qiáng)的修正主義態(tài)度，追求絕對(duì)主導(dǎo)和霸權(quán)至上，難以反映國際力量對(duì)比的動(dòng)態(tài)變化和秩序內(nèi)成員的利益訴求時(shí)，盟友對(duì)其主導(dǎo)秩序的排斥和疏遠(yuǎn)傾向就會(huì)上升。相反，當(dāng)美國回歸多邊主義和國際制度，在較大程度上包容盟友的利益訴求時(shí)，盟友對(duì)其主導(dǎo)秩序會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的支持和追隨傾向。

第二，美國對(duì)盟友的收益補(bǔ)償。在安全威脅比較明確的環(huán)境中，盟友在應(yīng)對(duì)共同威脅這一主要利益上的共識(shí)構(gòu)成了強(qiáng)有力的黏合劑，讓它們可以克服在次要利益方面的分歧。在當(dāng)前的國際環(huán)境下，美國及其盟友受到的安全威脅相對(duì)薄弱，由此導(dǎo)致了利益的分散化和多元性。利益不一致增加了主導(dǎo)國管理聯(lián)盟的難度。為了增強(qiáng)盟友的獲益預(yù)期，美國需要對(duì)它們做出相應(yīng)的收益補(bǔ)償，以彌補(bǔ)盟友為配合美國所遭受的實(shí)際或潛在損失。由此，獲得較多收益補(bǔ)充的國家在配合美國戰(zhàn)略議程時(shí)會(huì)更加積極。相反，如果獲得收益補(bǔ)充較少，進(jìn)而導(dǎo)致自身利益的凈損失，盟友的支持意愿就會(huì)大大降低。

第三，盟友的戰(zhàn)略自主需求。盡管存在安全保護(hù)關(guān)系，但如果未面臨緊迫的安全威脅，盟友在安全政策上不必完全依賴美國的保護(hù)，它們可以緊密追隨美國的戰(zhàn)略議程，也可以保持一定的自由度。已有研究表明，不對(duì)稱聯(lián)盟中的安全與自主性存在一定程度的矛盾。不過，自主性是一個(gè)程度概念。盡管在安全上依靠一個(gè)更強(qiáng)大的盟友意味著較弱的盟友必然會(huì)犧牲戰(zhàn)略上的行動(dòng)自由，但每個(gè)較弱盟友的自主性仍會(huì)在一個(gè)較大范圍內(nèi)波動(dòng)。整體上，歐洲國家的安全程度較高，這是德國和法國敢于在一些重要問題上叫板美國的原因。

美國聯(lián)盟體系轉(zhuǎn)型的張力與限度

2008年全球金融危機(jī)后，國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化使得亞太地區(qū)成為大國戰(zhàn)略競爭的焦點(diǎn)。與之相應(yīng)，美國戰(zhàn)略界也開始將關(guān)注焦點(diǎn)從反恐轉(zhuǎn)向大國競爭，試圖在中東地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，在亞太地區(qū)投入更多力量。實(shí)際上，2010年后美國奧巴馬政府的“亞太再平衡”，以及2017年特朗普開始推動(dòng)并且在拜登政府得以延續(xù)的“印太戰(zhàn)略”，都以應(yīng)對(duì)大國戰(zhàn)略競爭、維持美國主導(dǎo)地位作為核心目標(biāo)。

在“印太戰(zhàn)略”背景下，美國推動(dòng)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型包括四個(gè)方面內(nèi)容：一是強(qiáng)化與盟友之間的雙邊安全合作，讓盟友承擔(dān)更大的防務(wù)成本和責(zé)任；二是推動(dòng)盟友間安全合作，主要是在韓國、日本和澳大利亞等盟友之間建立三邊對(duì)話與合作；三是推動(dòng)地區(qū)安全架構(gòu)朝著“聯(lián)盟＋安全伙伴”的網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展，日本、韓國、菲律賓、澳大利亞等亞太地區(qū)盟友承擔(dān)較大責(zé)任，但也強(qiáng)化了印度、越南和新加坡等安全伙伴的作用，尤其是以“美日印澳”四國機(jī)制為核心；四是根據(jù)議題需要組建新的盟友組合，這主要體現(xiàn)在海上安全合作、情報(bào)合作和關(guān)鍵供應(yīng)鏈等方面。從這些舉措可以看出，美國聯(lián)盟體系的任務(wù)從傳統(tǒng)的軍事合作擴(kuò)展到更大范圍，甚至包括了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技產(chǎn)品研發(fā)和供應(yīng)鏈安全等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作。

特朗普和拜登政府推動(dòng)亞太地區(qū)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的政策差異，為我們觀察美國在霸權(quán)秩序護(hù)持目標(biāo)下如何處理聯(lián)盟內(nèi)部矛盾提供了很好的樣本，也可以理解聯(lián)盟轉(zhuǎn)型存在的張力與限度。

在特朗普政府時(shí)期，美國與盟友之間圍繞國際秩序最主要的矛盾在于，美國對(duì)于維持一套自由主義霸權(quán)秩序的興趣下降，尤其是對(duì)于主導(dǎo)國應(yīng)該承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品、維護(hù)多邊主義和國際制度有效性的動(dòng)力下降。但是，在美國國家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向大國競爭的背景下，美國又明確需要盟友配合其戰(zhàn)略議程。在特朗普政府時(shí)期，美國與其盟友之間的矛盾壓倒了美國對(duì)盟友的需要。特朗普政府對(duì)待盟友的政策取向體現(xiàn)在三個(gè)方面：要求盟友分?jǐn)偢嗦?lián)盟責(zé)任、實(shí)現(xiàn)與盟友之間的貿(mào)易平衡、要求盟友配合美國的政策議程。

拜登政府上臺(tái)后，彌合前任政府給美國聯(lián)盟體系造成的裂痕成為一項(xiàng)重要的外交政策議程。拜登政府的聯(lián)盟政策以恢復(fù)美國主導(dǎo)國際秩序的能力為目標(biāo)，既依靠聯(lián)盟所承載的安全互助功能，又加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和秩序護(hù)持。為此，拜登政府在管理與聯(lián)盟的關(guān)系時(shí)，試圖從三個(gè)不同的層次展開。首先，在維持美國所主張的“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”問題上，美國高度倚重北約這一多邊聯(lián)盟以及亞太地區(qū)的重要雙邊聯(lián)盟，但又試圖構(gòu)筑更廣泛的支持者聯(lián)合。美國以七國集團(tuán)等少數(shù)發(fā)達(dá)國家為主體，吸收更廣泛的國家參與，構(gòu)造所謂“志同道合者聯(lián)合”。其次，美國依靠傳統(tǒng)軍事盟友和安全伙伴，維持地區(qū)安全和前沿軍事部署，強(qiáng)化大國戰(zhàn)略競爭背景下的軍事安全部署。在亞太地區(qū)，這種嘗試體現(xiàn)在繼續(xù)推動(dòng)以“四邊安全對(duì)話”為主的聯(lián)盟和安全伙伴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化和機(jī)制化，提升四國聯(lián)盟機(jī)制的對(duì)話級(jí)別，并且在聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)、情報(bào)分享、后勤補(bǔ)給等方面加強(qiáng)合作。最后，在更廣泛而具體的議題領(lǐng)域，包括關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈重整、網(wǎng)絡(luò)安全、公共衛(wèi)生和海上安全等方面，依靠盟友建立基于功能的議題聯(lián)合。

在特朗普政府時(shí)期，美國推動(dòng)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的進(jìn)展相對(duì)緩慢，而在拜登政府時(shí)期開始提速，這主要取決于美國對(duì)待國際秩序的態(tài)度和手段能否被盟友追隨。上文已經(jīng)指出，如果美國對(duì)待國際秩序的修正傾向較強(qiáng)，那么盟友的接受度和容忍度會(huì)下降。進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國在四位總統(tǒng)任期內(nèi)都以維持霸權(quán)秩序作為全球戰(zhàn)略的首要目標(biāo)，也都試圖爭取盟友支持，但是美國大戰(zhàn)略與盟友支持之間的匹配度出現(xiàn)顯著波動(dòng)。在小布什和特朗普時(shí)期，使用單邊主義和強(qiáng)制手段會(huì)讓盟友排斥美國主導(dǎo)國際秩序的企圖，增加它們之間的疏離感，特別是一些實(shí)力較強(qiáng)的盟友。相比之下，在奧巴馬和拜登時(shí)期，美國的全球戰(zhàn)略主要依賴重視盟友和國際制度的多邊主義路徑。與特朗普時(shí)期蠻橫對(duì)待盟友的做法相比，拜登政府再度回歸倚重盟友和多邊主義的傳統(tǒng)路線，爭取盟友對(duì)美國重新主導(dǎo)國際秩序理念的支持。這種轉(zhuǎn)變?cè)诤艽蟪潭壬吓まD(zhuǎn)了前任政府時(shí)期美國的權(quán)威流失，使其在盟友眼中重新具有了合法性基礎(chǔ)，也彌合了它們?cè)谌绾尉S持國際秩序問題上的差異。

美國對(duì)盟友的收益補(bǔ)償能力和意愿也在變化。特朗普政府以是否維持對(duì)盟友的安全承諾來迫使它們做出妥協(xié)，這種做法降低了作為主導(dǎo)國的權(quán)威和合法性。在拜登政府時(shí)期，美國維持霸權(quán)秩序的權(quán)威維度有所恢復(fù)，在收益補(bǔ)償上立場軟化，照顧盟友的訴求。

美國盟友和安全伙伴的戰(zhàn)略需求制約了聯(lián)盟體系轉(zhuǎn)型的程度。大多數(shù)國家需要在國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略自主等多重目標(biāo)之間尋求平衡，全面卷入大國戰(zhàn)略競爭并不符合它們的平衡需要。

結(jié)論

在不同時(shí)期，美國與不同盟友的親疏遠(yuǎn)近存在顯著變化。隨著國際和地區(qū)格局變動(dòng)以及聯(lián)盟成員的國內(nèi)政治發(fā)展，無論是作為主導(dǎo)國的美國，還是在不同程度上處于從屬地位的美國盟友，它們對(duì)于國際秩序的預(yù)期也都在調(diào)整，由此導(dǎo)致聯(lián)盟關(guān)系存在很大的張力，聯(lián)盟的凝聚力和有效性有所波動(dòng)。

在缺乏嚴(yán)重軍事沖突或戰(zhàn)爭這樣關(guān)鍵測試的條件下，我們很難判斷美國聯(lián)盟體系是否會(huì)走向局部瓦解。一個(gè)合理的判斷是，美國與特定盟友之間的政治和戰(zhàn)略關(guān)系會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，聯(lián)盟安全合作的水平和形式會(huì)有所調(diào)整，甚至一些盟友在美國主導(dǎo)秩序中會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的離心傾向。但即使美國聯(lián)盟體系內(nèi)部存在矛盾，大多數(shù)盟友與美國對(duì)待國際秩序的立場仍然具有高度相似性，它們并不試圖挑戰(zhàn)或質(zhì)疑秩序的基本維度，包括美國的主導(dǎo)地位、自由開放的國際經(jīng)濟(jì)體系以及體系中基本的規(guī)則和制度。相反，美國對(duì)國際秩序存在維持和修正的雙重動(dòng)機(jī)，美國對(duì)待國際秩序的態(tài)度、盟友在秩序中的地位是否得到尊重以及秩序護(hù)持的成本分擔(dān)等問題，會(huì)對(duì)美國盟友在秩序中的舒適度產(chǎn)生較大影響。當(dāng)美國選擇以單邊主義維持主導(dǎo)地位時(shí)，盟友的利益得不到充分照顧，從而降低它們的支持意愿。

美國在“印太戰(zhàn)略”框架下推動(dòng)聯(lián)盟體系轉(zhuǎn)型，將防范和遏制中國作為明確目標(biāo)，導(dǎo)致美國的地區(qū)盟友在對(duì)華安全政策和經(jīng)濟(jì)政策上面臨選擇。在國家間互動(dòng)中，安全和經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)主要互動(dòng)領(lǐng)域，也是可以調(diào)動(dòng)的兩種基本資源。由于安全領(lǐng)域在國家戰(zhàn)略議程中的優(yōu)先性，當(dāng)安全矛盾突出時(shí)，國家間經(jīng)濟(jì)關(guān)系也會(huì)受到?jīng)_擊，這意味著，美國盟友是否支持美國的戰(zhàn)略議程，首先取決于其與中國是否存在安全矛盾以及這種矛盾能否得到管控。一些美國盟友與中國并不存在明顯的安全矛盾，它們追隨美國對(duì)中國采取遏制政策的可能性較低，泰國就是典型的案例。對(duì)于那些存在安全矛盾的國家，如果與中國能夠達(dá)成管控安全風(fēng)險(xiǎn)和矛盾的共識(shí)，它們對(duì)美國地區(qū)戰(zhàn)略的支持程度就會(huì)減弱，比如杜特爾特執(zhí)政以來的菲律賓以及文在寅上臺(tái)之后的韓國。因此，中國與美國部分盟友加強(qiáng)在雙邊安全領(lǐng)域的信任措施建設(shè)、保持在多邊安全機(jī)制的立場協(xié)調(diào)、緩和它們對(duì)中國崛起的憂慮，將有助于它們繼續(xù)維持對(duì)華戰(zhàn)略對(duì)沖的局面。