以公平利用權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放制度

文/王錫鋅 黃智杰

（王錫鋅系北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法研究中心教授，黃智杰系北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法研究中心研究人員；摘自《華東政法大學(xué)學(xué)報》2022年第2期；原題為《公平利用權(quán)：公共數(shù)據(jù)開放制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)》）

公共數(shù)據(jù)開放制度需要明確權(quán)利基礎(chǔ)

公共數(shù)據(jù)開放的制度建構(gòu)及實踐正逐步展開，但一個基礎(chǔ)性的問題也日益凸顯：公共數(shù)據(jù)開放法律制度體系建構(gòu)的基礎(chǔ)和邏輯是什么？既有研究側(cè)重從政府對公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任視角展開理論建構(gòu)，而忽視了從公共數(shù)據(jù)資源利用者的角度來分析利用主體的權(quán)利，這已成為該領(lǐng)域制度建設(shè)和實踐運行中的“短板”，也妨礙了公共數(shù)據(jù)開放利用規(guī)則的具體展開與完善。

要解決前述問題，應(yīng)考慮從公共數(shù)據(jù)的外部利用者而非僅從公共數(shù)據(jù)管理者的角度，探究公共數(shù)據(jù)獲取與利用主體的權(quán)利及其法理依據(jù)，這可以為公共數(shù)據(jù)開放法律制度的構(gòu)建提供規(guī)范性基礎(chǔ)，并有助于推進這一制度實踐的法治化、體系化。

公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)概念的提出

要明晰公共數(shù)據(jù)開放制度中利用主體所應(yīng)享有的權(quán)利，首先需要將公共數(shù)據(jù)開放制度與相關(guān)但不同的政府信息公開制度及自然資源利用制度予以辨析。在此基礎(chǔ)上，確立公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)作為公共數(shù)據(jù)利用主體所享有權(quán)利的概念指向。

（一）公共數(shù)據(jù)開放不同于信息公開

公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開之間的關(guān)系，是相關(guān)研究討論的焦點之一。有觀點認(rèn)為，前者是后者的升級。這種觀點忽視了政府信息公開與公共數(shù)據(jù)開放制度的差別。

在信息內(nèi)容要求層面，公共數(shù)據(jù)開放的重點是公共機構(gòu)的整個數(shù)據(jù)集而不是單項信息。同時，公共數(shù)據(jù)開放側(cè)重于具有潛在經(jīng)濟社會收益類數(shù)據(jù)，政府信息公開則側(cè)重于公開政府如何運作的信息。在數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量要求上，數(shù)據(jù)開放一般要求數(shù)據(jù)是原始的、機器可讀的、及時的、可重復(fù)利用的，這對公共機構(gòu)的成本耗費與管理體制提出了新要求。在目標(biāo)和功能層面，政府信息公開目標(biāo)側(cè)重于“知”，而公共數(shù)據(jù)開放側(cè)重于“用”。公共數(shù)據(jù)開放強調(diào)數(shù)據(jù)再利用和挖掘的開發(fā)價值，不同于政府信息公開所追求的了解和知情。公共數(shù)據(jù)開放是一種效益導(dǎo)向的經(jīng)濟邏輯，明顯有別于政府信息公開制度中監(jiān)督導(dǎo)向的政治倫理。

公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開制度的上述差異性，源于兩者權(quán)利及法理基礎(chǔ)的不同。政府信息公開以“參與民主原則—政府信息公開義務(wù)—公民知情權(quán)實現(xiàn)”為基本邏輯，側(cè)重于公民對政府的監(jiān)督與制衡。而公共數(shù)據(jù)開放以“公共數(shù)據(jù)作為國家提供給社會的公共資源—公共數(shù)據(jù)開放義務(wù)與利用法秩序建構(gòu)—社會主體利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利”為邏輯基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)開放關(guān)注政府引導(dǎo)社會利用數(shù)據(jù)時雙方的持續(xù)性合作關(guān)系，其制度建構(gòu)的核心是形成政府與社會之間理性的數(shù)據(jù)利用法秩序。

（二）公共數(shù)據(jù)開放利用不同于自然資源利用

公共數(shù)據(jù)開放利用是否可套用自然資源開發(fā)利用制度的邏輯？在既有研究中，有觀點提出應(yīng)將公共數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)配置給政府所有，并將公共數(shù)據(jù)資源定位為某種類似于自然資源的客體，參照適用憲法上的自然資源國家所有條款，對公共數(shù)據(jù)資源展開國家的管理與規(guī)制。一些地方也基于將公共數(shù)據(jù)定位為某種資源性產(chǎn)品的理解來開展管理與經(jīng)營活動。

但是，由于公共數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)物理性的自然資源在基本性質(zhì)與用途上的區(qū)別，公共數(shù)據(jù)開放無法直接適用憲法上自然資源條款的制度邏輯。一方面，從利用客體的基本性質(zhì)與用途上來看，公共數(shù)據(jù)雖然是資源，但不是傳統(tǒng)意義上的自然資源。公共數(shù)據(jù)資源具有非物質(zhì)性、非消耗性的特點，可以同時由多個主體開發(fā)利用。公共數(shù)據(jù)的開放利用具備“非零和游戲”的特征，分配方式不同于物理性自然資源。另一方面，從政府角度觀察，憲法上的“國家所有”條款，尤其是自然資源的國家所有條款，在制定之初便包含了“經(jīng)營”的理念，自然資源在實踐中被當(dāng)作地方經(jīng)濟發(fā)展與政府部門追求經(jīng)濟利益的重要財富。而在公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)推動公共數(shù)據(jù)的流動性而非控制性，不斷完善生產(chǎn)要素的流動與分配機制，其強調(diào)的是在數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用之間形成一個動態(tài)循環(huán)，建立可持續(xù)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)。

因此，公共數(shù)據(jù)開放制度的建構(gòu)不應(yīng)簡單套用憲法上的自然資源條款，而需遵循開放性的公共服務(wù)與給付行政邏輯，邁向公私合作的模式，讓更多的開發(fā)者和社會公眾能夠參與其中，從而實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公平利用。智能互聯(lián)網(wǎng)時代引發(fā)了深度的法律變革，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系面臨著根本性的重塑，需要確立適應(yīng)時代發(fā)展要求的法律理念。公共數(shù)據(jù)開放的功能定位，呼吁著一種數(shù)字時代的新型權(quán)利。基于對“公共數(shù)據(jù)”公平利用的規(guī)范要求，我們提出“公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)”之概念。

公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵

（一）資格準(zhǔn)入維度的規(guī)范性要求

公共數(shù)據(jù)的外部利用主體針對公共機構(gòu)設(shè)定數(shù)據(jù)利用準(zhǔn)入資格的行為，享有防御性權(quán)利，其功能在于約束公共機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)利用資格與條件的不當(dāng)安排。具體表現(xiàn)為：

第一，限制政府營利導(dǎo)向的限定主體經(jīng)營機制。特許、招標(biāo)等模式已被引入數(shù)據(jù)開放利用的制度實踐，這類模式雖然可以使政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)收入作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益納入國家財政，最終通過再次分配實現(xiàn)公共福祉，但顯然片面強調(diào)了政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，忽視了其社會屬性，將導(dǎo)致只有極少數(shù)主體獲得高價值的授權(quán)開放類政府?dāng)?shù)據(jù)，甚至價高者得，從而將導(dǎo)致“開放但壟斷”的困境，不利于公共數(shù)據(jù)治理的整體和長遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，即使在政府不參與收益分配與營利的前提下，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定對特定外部主體的排他性授權(quán)。獨家經(jīng)營往往會妨礙數(shù)據(jù)產(chǎn)品的多樣化，被獨家授權(quán)的主體可能不當(dāng)提高數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價，侵害消費者的權(quán)益。對于排他性授權(quán)利用的范圍、程序應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格限定。

第三，在資質(zhì)要求方面，既有地方立法往往將申請者的數(shù)據(jù)安全能力作為重要考量。不過，對數(shù)據(jù)利用主體的資質(zhì)審核雖是出于數(shù)據(jù)安全和產(chǎn)品質(zhì)量的考慮，但在實踐中也會面臨異化風(fēng)險，無形中提高企業(yè)的利用“門檻”和“試錯”成本，限制了私主體參與數(shù)據(jù)再利用的積極性，與數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期所需的寬松環(huán)境不相匹配。

第四，基于普遍、廣泛地促進公共數(shù)據(jù)再利用的規(guī)范意旨，立法上不宜直接限制申請利用主體的范圍類別，防止不當(dāng)排除一些具有數(shù)據(jù)挖掘能力的個人、社會組織等主體的利用空間。

（二）實質(zhì)利用維度的規(guī)范性要求

確保實質(zhì)利用，首先需要公共機構(gòu)根據(jù)其法定職責(zé)，按照法定的內(nèi)容要求來開放公共數(shù)據(jù)以供利用；這同時也需要貫徹反歧視原則，保障多元利用主體享有公平的利用環(huán)境。公平利用權(quán)其實構(gòu)成了國家從事公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性活動的限制性規(guī)范。這意味著，一方面，在制度設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)鼓勵并允許公共機構(gòu)基于公共目的參與公益性開發(fā)，同時注重限制和監(jiān)督其直接“下場”進行營利性開發(fā)并分配收益的行為；另一方面，在實踐中應(yīng)防止開發(fā)公共數(shù)據(jù)的國有企業(yè)對于其他企業(yè)造成各種明顯或者隱性的排斥、歧視，避免前者獲得相較于后者的不公平優(yōu)勢地位。

公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的規(guī)則展開

（一）是否需要規(guī)定公共數(shù)據(jù)國家所有權(quán)？

實踐中，國家所有似乎已成為公共數(shù)據(jù)確權(quán)的一種趨勢，多地政府紛紛試圖通過頒布規(guī)定來強調(diào)公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬。我們認(rèn)為這值得商榷。

一方面，從規(guī)范邏輯上看，由公共數(shù)據(jù)的特性及公平利用權(quán)的內(nèi)涵無法直接確定或間接推導(dǎo)出在公共數(shù)據(jù)之上可以設(shè)置所有權(quán)，更無法確定其權(quán)屬，立法應(yīng)注重對公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的制度保障與法秩序維護，建立一套國家與社會之間公平、理性、透明、安全的數(shù)據(jù)利用秩序，而不必在立法層面?zhèn)}促規(guī)定公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬。

另一方面，從制度功能的視角來看，所有權(quán)的核心功能是幫助權(quán)利主體自主支配權(quán)利客體、獲取相關(guān)利益并防御外界侵害，但國家的強勢地位決定了其無須依靠所有權(quán)制度對數(shù)據(jù)的流動和配置進行控制、維護與管理；規(guī)定“國家所有”或“政府所有”反倒有可能進一步刺激公共機構(gòu)的經(jīng)營動機與逐利沖動。公共數(shù)據(jù)的公共性也無須專門通過規(guī)定“國家所有”來強化保障。因此，明確公共機構(gòu)在大數(shù)據(jù)時代進行要素流動配置、提供公共服務(wù)與給付的權(quán)責(zé)定位即可實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素管理的功能，無須借助“國家所有”或“政府所有”的權(quán)屬界定來實現(xiàn)制度目標(biāo)。

（二）權(quán)利性規(guī)則的立法方案及完善

反思公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬、公共數(shù)據(jù)開放管理模式的相關(guān)基礎(chǔ)性規(guī)定，提示我們應(yīng)轉(zhuǎn)換視角，從數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定的制度建構(gòu)，轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)利用權(quán)利的制度建構(gòu)，通過公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容規(guī)定（內(nèi)容構(gòu)成）、權(quán)利救濟規(guī)定（救濟程序）等權(quán)利性規(guī)則，探討公共數(shù)據(jù)開放利用法律制度的完善。

1.權(quán)利內(nèi)容規(guī)定的立法模式

從比較法規(guī)則與我國地方實踐中的立法模式與技術(shù)來看，關(guān)于公平利用權(quán)內(nèi)容的規(guī)定主要采取了以下三種方式：一是在原則層面進行抽象的規(guī)定，二是融入政府的數(shù)據(jù)開放義務(wù)與開放數(shù)據(jù)的具體操作規(guī)則中，三是從權(quán)利人投訴或提起訴訟的條件情形中推導(dǎo)而出。整體來看，上述三種模式都只能通過推導(dǎo)的方式詮釋公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的內(nèi)容。為了更好地明確規(guī)則的保護目的與指向、對規(guī)則實踐進行指導(dǎo)，建議在立法目的與具體規(guī)則內(nèi)容中明確規(guī)定公平利用權(quán)，避免公共數(shù)據(jù)開放管理的相關(guān)規(guī)范在實踐中被片面解釋為政府自身的單方?jīng)Q定事項。在立法目的與原則上，可以考慮增設(shè)“保護自然人、法人和非法人組織合法利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)益”或“保護社會主體公平利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利”等相關(guān)表述，增強公共數(shù)據(jù)立法的權(quán)利保障屬性。在具體的規(guī)則展開上，應(yīng)增設(shè)聚焦公平利用權(quán)內(nèi)容的專門規(guī)定，明確規(guī)定利用主體享有免于歧視和不公平對待的權(quán)利。

2.權(quán)利救濟規(guī)定的確立完善

為了確保公平利用權(quán)的落實，應(yīng)當(dāng)完善權(quán)利的保障機制，其核心是權(quán)利救濟程序的確立。在救濟程序的具體設(shè)計方式上，為避免出現(xiàn)權(quán)利濫用現(xiàn)象、給法院造成過重負(fù)擔(dān)，并基于數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域行政機構(gòu)處理的專業(yè)性與效率性，可以考慮設(shè)置行政救濟前置程序，這也有利于降低權(quán)利主體的維權(quán)成本。在應(yīng)予救濟的事由類型方面，立法應(yīng)規(guī)定權(quán)利主體可以在提出公共數(shù)據(jù)利用申請的過程中，針對公共機構(gòu)不當(dāng)設(shè)定排他性授權(quán)、規(guī)定歧視性條件或不合理的義務(wù)負(fù)擔(dān)、不按時履行法定數(shù)據(jù)開放職責(zé)等情形提起申訴或訴訟，具體的情形則可以在政府發(fā)布的公共數(shù)據(jù)開放說明中進行列舉，為權(quán)利救濟提供明確指引。

（三）義務(wù)性規(guī)則的要求及其限度

利用主體的義務(wù)性規(guī)定主要包括收費規(guī)則、數(shù)據(jù)安全合規(guī)及風(fēng)險防控義務(wù)規(guī)則等。應(yīng)該看到，公共數(shù)據(jù)的公平利用并不等于完全免費、自由、無限制使用，義務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)則也并不當(dāng)然構(gòu)成對公平利用權(quán)的侵害。實際上，為了公共數(shù)據(jù)開放的公平和可持續(xù)發(fā)展，數(shù)據(jù)利用的義務(wù)負(fù)擔(dān)是必要的，只要此種義務(wù)負(fù)擔(dān)不損害數(shù)據(jù)利用關(guān)系的“公平”。這需要遵循公平利用權(quán)的規(guī)范邏輯，從數(shù)據(jù)利用的風(fēng)險控制以及成本負(fù)擔(dān)兩個主要維度展開義務(wù)性規(guī)則的設(shè)計。

一是安全保障與風(fēng)險防范義務(wù)。公共數(shù)據(jù)開放利用的法秩序不僅包括數(shù)據(jù)開放秩序，也延伸到數(shù)據(jù)利用過程中的數(shù)據(jù)安全、個人隱私風(fēng)險防控等方面，因而需要為開放主體和利用主體設(shè)定安全保障與風(fēng)險防范義務(wù)。對利用主體相應(yīng)義務(wù)的監(jiān)管程序規(guī)則和具體內(nèi)容，可以在“數(shù)據(jù)開放許可證”（Open Licence）中進行規(guī)定，并接受社會監(jiān)督，從而強化這類義務(wù)規(guī)則的透明度與數(shù)據(jù)利用行為的可預(yù)期性，也可避免公共機構(gòu)通過操控義務(wù)設(shè)定的裁量空間來進行權(quán)力尋租。

二是數(shù)據(jù)利用的成本分擔(dān)義務(wù)。公共數(shù)據(jù)開放制度重點考量的是公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟性價值，而非政治性價值。既然是經(jīng)濟性價值，市場和社會主體對數(shù)據(jù)要素的利用，就必然會產(chǎn)生數(shù)據(jù)要素利用收益的“非均衡分配”。收益的非均衡分布構(gòu)成了“受益者分擔(dān)成本”的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而免費原則恰恰意味著由那些沒有利用公共數(shù)據(jù)的主體為利用數(shù)據(jù)獲利的主體買單。同時，從經(jīng)濟學(xué)的效率角度觀察，合理的收費在一定意義上也有助于提高資源配置的效率，體現(xiàn)行政收費的效率價值。從我國公共數(shù)據(jù)開放的立法看，與收費相關(guān)的規(guī)定存在較大空白，需要建立公共數(shù)據(jù)要素配置的收費機制。第一，收費標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)根據(jù)成本收益考量，采用“邊際成本法”為主、“直接成本法”為輔的原則確定。無論采用何種具體方式確定費率，核心都是以分擔(dān)數(shù)據(jù)開放成本為目的，而不是以營利為目的進行收費。第二，應(yīng)當(dāng)根據(jù)數(shù)據(jù)利用的不同類型而設(shè)定差異化的收費規(guī)則。第三，應(yīng)完善收費制度的程序公正要素。在收費標(biāo)準(zhǔn)確立過程中，應(yīng)引入價格聽證機制，提升定價機制透明度，增強費率核定合理性，從程序上促進定價機制的公平性。

以“利用”促“開放”

包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放，需要考慮國家權(quán)力作用和利益刺激等因素，但如果該項制度過度依賴權(quán)力和利益而展開，則會偏離制度的功能定位。正是在此種意義上，我們需要重視從公共數(shù)據(jù)的利用主體視角，引入公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)之概念，構(gòu)造公共數(shù)據(jù)開放利用制度系統(tǒng)中的權(quán)利與權(quán)力互動結(jié)構(gòu)。公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)與數(shù)據(jù)開放主體的職責(zé)，既相互促進又相互約束，共同構(gòu)成公共數(shù)據(jù)開放制度的規(guī)范性基礎(chǔ)。從公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)的角度反思和完善制度設(shè)計，既能有效保障公共數(shù)據(jù)利用主體的權(quán)益與理性預(yù)期，也可約束與指引公共機構(gòu)的行為，從而在雙重意義上提升制度理性，充分釋放該項制度實踐的經(jīng)濟和社會效用，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)字社會建設(shè)。