存量規劃時期軌道建設與城市發展互動研究

文／宋麗 濟南市規劃設計研究院 山東濟南 250000

蘆瀟 濟南軌道交通集團建設投資有限公司 山東濟南 250000

遲海龍 濟南市規劃設計研究院 山東濟南 250000

引言：

隨著城市化進程的加快，城市空間不斷拓展，土地資源日趨短缺，帶來人口和資源環境的矛盾，城市發展也從單純的“增量擴張”向“存量優化”轉變。存量優化主要是回答如何將現有的資源，轉移給能為城市貢獻最大的使用者，其主要目標是減少要素轉移的成本，實現社會效益的最大化。

濟南市為東西帶狀結構，2002年在吳良鏞、周干峙等著名專家的指導下，確定了“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市空間發展戰略。十多年來，濟南市在此戰略指導下，完成了城市的發展與擴大，隨著國土空間規劃時代的到來，城市發展框架逐步被打開，形成“東強、西興、南美、北起、中優”的城市發展新格局。2013年，濟南市率先確定了“一橫兩縱”的軌道交通近期建設方案，標志著城市發展進入軌道交通時代。2020年10月30日，濟南軌道交通二期建設規劃正式獲得國家發改委批復。與國內多數城市不同，濟南的軌道交通建設由于地下泉水的特殊原因明顯滯后，于存量規劃時代啟動建設。此時城市總體空間格局已基本形成，軌道交通對于城市更新的作用就更為顯著。中心城區作為快速城市化背景下的特殊產物，其土地權屬復雜、社會問題突出，更新難度大，既是城市軌道建設需求最為迫切的地區，也是踐行存量優化的主要戰場。

1、存量優化與軌道建設

軌道交通對城市發展具有明顯帶動作用，其正外部效應包括聚集人流、促進商業和土地升值、緩解交通擁堵和大氣污染等。但作為準公共產品，世界上大部分城市的軌道交通都難以實現財務平衡。而存量優化正是借助工程學、經濟學和社會學等手段，設計復雜產權下的必要制度，以減少新的公共服務所必須的交易成本，實現新增公共服務收益和成本的平衡。也就是說，存量規劃背景下，可以通過軌道沿線土地合理的再開發，理順土地權屬、解決社會問題，推動城市更新，緩解軌道交通建設的資金壓力。

存量規劃核心理念與軌道沿線土地利用的基本利益訴求是一致的，是為了改善城市基礎設施條件、追求公共利益最大化的同時解決城市問題。二者共同追求土地利用高效化，空間布局集約化以及城市功能復合化。通過軌道沿線存量土地的挖潛與利用，構建“軌道+物業”的開發體系，實現軌道與城市的可持續發展。

2、軌道建設與城市發展

交通系統對用地可達性的改變，影響軌道沿線土地開發模式。開發過程中，軌道沿線土地的情況復雜，開發周期較長，以推動軌道交通發展和城市建設耦合為目的的沿線土地開發，必然需要全方位的綜合性規劃和可持續的全過程策劃。首先需要研究明確的是存量規劃時期軌道交通建設與城市發展的融合關系。在此基礎上明確軌道交通沿線土地利用的總體思路，結合總體控制策略，通過經濟效益和社會效益的綜合分析，探索用地規劃策略及其實施機制。

2.1 引領城市發展，實現建設融合

建設軌道交通既能有目的的解決客流問題、緩解交通壓力，又能引導城市良性發展，節約集約利用土地，改善城市環境。《濟南城市軌道交通近期建設規劃》確定的軌道交通建設需要重視的四個方面。第一，需要重視改善交通狀況，支持城市重點發展區域；第二，需要結合城市開發進程，推進項目建設；第三，近期建設規模和發展速度與經濟發展水平相適應；第四，軌道交通與其他交通方式的發展密切配合與銜接。

2.2 聚集中心功能，優化用地結構

軌道交通的建設將引導人口的遷移擴散，使城市由傳統的內聚單中心向外圍形成若干生長點或伸展軸，形成城市副中心和新城區。軌道交通對城市的空間結構有集聚效應和擴散效應。一方面表現在，軌道交通的建設使中心區功能進一步強化，或在交通樞紐部位形成“副中心”，促進“多中心結構”城市的形成集聚效應。另一方面表現在，軌道交通方便了中心城區與外部的聯系，使城市人口向外圍擴散，促進城市向外部的擴張擴散效應。集聚效應和擴散效應的共同作用使城市用地朝著組團化的方向發展。

軌道交通的建設為重點片區的近期發展提供了有利條件。目前已投入使用的軌道交通2 號線，連接西客站核心區、古城商埠、高新區、新東站等城市核心區，成為濟南市東西聯絡的重要交通樞紐。二期建設的軌道線路將串聯起中心區內重點建設區域，軌道交通的建設，在帶動新區發展的同時，通過新老城區之間的交通客流支撐，實現軌道開發收益的有效回收。

2.3 優化人口分布，轉變交通方式

軌道交通網絡加速城市副中心的形成，加強了市郊之間的聯系，并有效地截住了過境客流，疏解舊城區人流，提升城市品質，助力實現中優戰略。

城市軌道交通能有效的分散人口和就業，因此有利于中心區人口的疏散。但由于中心區交通條件的改善、可達性的提高，中心區將會吸引更多就業、購物、休閑人流，因此站點周邊人口密度會進一步升高。

快速、安全、容量大、無污染、全天候運營、交通費用少，成為現代快節奏生活的首選交通模式。城市交通緊張狀況，特別是中心城區的地面交通擁擠狀況，已開始制約著社會經濟的發展。優先發展城市公共交通，特別是快速軌道交通，有效緩解目前交通擁堵現狀，加快市區立體化交通網絡的建設，改善交通及投資環境，完善城市功能；促進城市人口、經濟、社會、環境和資源相協調的可持續發展。

2.4 混合利用土地，集約有序發展

城市的發展是土地利用與交通系統相互聯系和制約的過程。交通模式的改變，將引起土地可達性、開發強度、使用性質等方面的變化，促進城市結構和空間布局協調發展，最終影響城市土地利用模式。

地鐵車站帶來密集的行人流量，符合城市背景的多樣性，滿足許多混合開發的24 小時活動，而這種活力的取得需要依靠車站周邊開發用地功能的多樣性、豐富性、復雜性。對于城市開發來說為了利于形成這種活力，混合布局、多功能使用是一個比較便利的方法。

軌道交通站點周邊及沿線土地在開發強度上，呈現由低效利用向高效利用轉變的趨勢。軌道交通建設促進周邊土地的高密度開發與再開發，伴隨大量人口進入軌道交通地區，住宅、商業、辦公用地逐漸集中布置，其集聚效應