商業銀行內、外部績效考評的沖突與協同
——基于《監管指引》與《評價辦法》的比較分析

王文金

吳劉杰

績效考評是商業銀行經營管理的指揮棒。商業銀行的內部考評主要遵循《銀行業金融機構績效考評監管指引》，外部考評主要基于《商業銀行績效評價辦法》，本文分析了商業銀行內、外部績效考評沖突的表現、原因、影響，并提出了解決好有關沖突問題的建議。

近年來，我國商業銀行整體穩健運行，但一些區域的中小銀行經營不佳、風險高趨。為促進高質量發展、維護金融安全穩定，黨中央、國務院高瞻遠矚，對金融工作做出了一系列重要部署，但一些地方、部分銀行在貫徹執行上存在偏差。績效考評作為商業銀行經營管理的“指揮棒”，直接關系到對國家金融方針政策及法律法規的貫徹落實。商業銀行既要依照《銀行業金融機構績效考評監管指引》（以下簡稱《監管指引》）組織開展內部績效考評，也要依照《商業銀行績效評價辦法》（以下簡稱《評價辦法》）接受外部績效考評，比較分析發現內、外部績效考評并不完全銜接。構建科學、合理、協同的內、外部商業銀行績效考評體系，對商業銀行的高質量發展、穩健運行、風險防控意義重大。需要指出的是，對商業銀行績效考評的研究文獻很多，但研究視角要么局限于內部績效考評、要么局限于外部績效考評，將內、外部績效考評貫通起來的研究則不多見。

商業銀行內、外部績效考評比較分析

商業銀行的績效考評，包括兩個層面：一是內部考評，指商業銀行對內部機構（部門）和人員組織實施的績效考評，主要遵循為原中國銀監會2012年發布的《監管指引》，商業銀行再依據該指引，結合本行實際，制訂具體的考評辦法。二是外部考評，指外部管理機構對所管商業銀行實施的績效考評，主要依據為財政部2020年發布的《評價辦法》，之前則為財政部2010年的《金融企業績效評價辦法》，由相應層級的財政部門組織實施。商業銀行內、外部績效考評，具體則表現為《監管指引》與《評價辦法》的執行。因此，基于《監管指引》與《評價辦法》的比較分析，基本上能反映商業銀行內、外部績效考評的核心內容、本質關系。

適用范圍比較

《監管指引》適用于在中華人民共和國境內依法設立的商業銀行、農村信用社等吸收公眾存款的金融機構?！对u價辦法》適用于國有獨資及國有控股商業銀行（含國有實際控制商業銀行）、國有獨資及國有控股金融企業實質性管理的商業銀行；該商業銀行范圍亦包括農村信用社、農村商業銀行，但地方政府一般只對省級農商銀行或省農信社聯合社進行績效考評，市縣級農商銀行由省級管理機構進行績效考評?！侗O管指引》適用于所有銀行業金融機構，較《評價辦法》的適用范圍要更寬。本文所指商業銀行范圍與《評價辦法》相同，不包括民營銀行、外資銀行。

考評目的、依據、原則比較

《監管指引》，主要目的意圖為“實現審慎經營”，適用的主要依據為《銀行業監督管理法》，所確立的目的意圖與《銀行業監督管理法》確立的“促進銀行業的合法、穩健運行”監管目標、《商業銀行法》“保障商業銀行的穩健運行”的立法目的一脈相承；考評原則包括穩健經營、合規引領、戰略導向、綜合平衡、統一執行等五個方面?！对u價辦法》，主要目的意圖為“引導商業銀行高質量發展”“做優做強國有金融資本”，適用的主要依據為《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》，指導意見對績效考核制度所要達到目的明確為推動金融機構加強經營管理、促進金融機構健康發展、有效服務國家戰略，兩者在表述上有一定差異；考評原則包括堅持服務國家宏觀政策和服務實體經濟導向、堅持高質量發展和創新驅動導向、堅持市場機制和政府引導相統一、堅持統一規制和分級管理相結合等四個方面。

指標設置及權重比較

《監管指引》規定的考評指標包括合規經營、風險管理、經營效益、發展轉型、社會責任五大類指標，并明確規定合規經營、風險管理類指標權重要高于其他類指標（未對每類指標的具體權重進行規定），換言之合規經營、風險管理類指標權重應不低于20%?！对u價辦法》包括服務國家發展目標和實體經濟、發展質量、風險防控、經營效益等四個方面，每個方面的權重都是25%，評價重點是服務實體經濟、服務經濟重點領域和薄弱環節情況，以及經濟效益、股東回報、資產質量等。比較發現存在以下差異：一是《監管指引》的風險防控類指標（合規經營、風險管理兩類）的權重在40%以上，《評價辦法》的風險防控類指標的權重為25%，低于前者較多；二是《監管指引》的發展轉型類指標，較能體現商業銀行的發展質量，《評價辦法》的發展質量類別考評指標，并不能真正反映商業銀行的發展質量，與經營效益類指標更為接近；三是《監管指引》的經營效益類指標的權重不高于20%，但評價辦法的權重，考慮到發展質量的指標也類同經營效益指標，則經營效益類指標的考評權重應在50%左右，放大了對該類指標的考評權重；四是《監管指引》的社會責任類指標，對標《評價辦法》的“服務國家發展目標和實體經濟”類指標，主要體現商業銀行的政策性功能，作為黨領導下的商業銀行，發揮好政策性功能是毫無疑問的，《監管指引》在這方面的規定較為薄弱，《評價辦法》的規定更全面、考評權重也更高。

考評結果運用比較

《監管指引》規定績效考評結果的應用至少應當包括以下方面：評定等級行、確定管理授權、分配信貸資源和財務費用、核定績效薪酬總額、評價高級管理人員和確定其績效薪酬。《評價辦法》規定，商業銀行績效評價結果作為商業銀行改善經營管理和負責人綜合考核評價的重要依據，是確定商業銀行負責人薪酬和商業銀行工資總額的主要依據。

綜合以上比較分析，《監管指引》與《評價辦法》在適用范圍上大同小異，在考評目的、考評原則上同中有異，在考評結果運用上則基本相同，在實施依據上則完全不同；但從根本上來說都是為了促進商業銀行更好地實現黨和國家賦予的目標任務。

商業銀行內、外部績效考評沖突、原因及影響

商業銀行內、外兩個層面的績效考評機制，共同組成商業銀行的績效考評體系，既決定了商業銀行經營管理的目標愿景、行動方向，也對機構人員形成了激勵約束、利益驅動；兩者互為依存、緊密聯系，內部考評是基礎，外部考評是導向，外部考評必然會影響到內部考評。從《監管指引》與《評價辦法》比較分析發現，兩者在某些方面存在一定差異，致使商業銀行內、外部績效考評存在沖突風險。

沖突表現

第一，在實施范圍上，《監管指引》適用于所有銀行業金融機構，更講求制度的通用性，并未充分考慮國有商業銀行的特殊性、做出差異化的規定；《評價辦法》由于只是針對國有或視同國有管理的商業銀行，偏重于國有資本屬性，弱化了商業銀行屬性。

第二，在考評目標任務上，《監管指引》側重于“實現審慎經營”，以長遠目標為重；《評價辦法》側重于“做優做強國有金融資本”，以當期目標為重。

第三，在考評項目設置上，《監管指引》更突顯商業銀行穩健運行、合規經營、風險防控的要求，《評價辦法》更突顯實現商業銀行的政策功能、資本功能。

第四，在考評結果運用上，基于不同的考評機制必然形成不盡相同的考評結果，卻運用于相同的領域，完全可能發生沖突。

沖突原因

監管指引方面：第一，僅針對各銀行業金融機構，未涵蓋銀行業金融機構的主管部門或出資人，這就容易出現金融機構的主管部門或出資人出臺對所管轄的銀行業金融機構的考評辦法時，沒有將《監管指引》的規定納入考慮，必然導致偏離、甚至相沖突，影響《監管指引》的有效執行和作用發揮；第二，《監管指引》發布至今已十年，我國政治經濟環境都有很大變化，對照近年來黨和國家對金融工作的方針政策，《監管指引》也存在一些不足，在商業銀行政策功能方面的要求有所欠缺，沒有很好地突顯國有金融的政治屬性。評價辦法方面：第一，《評價辦法》的主要依據為《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》，分析發現在貫徹落實該意見確立的指導思想上不夠全面、準確；第二，作為專門面向商業銀行的績效評價辦法，卻未將《商業銀行法》列為主要依據，容易造成政策與法律的銜接不夠，也會影響到《評價辦法》的科學性、合理性、嚴肅性。

沖突影響

第一，外部考評影響內部考評。從近年來對商業銀行績效考評的監管檢查及調查研究情況來看，績效考評工作中還存在不少問題，對商業銀行的穩健運行、風險防控造成較大危害。雖然多數問題呈現在內部考評上，但問題根源又多出在外部考評上，如：盲目下達經營計劃、風險合規考評弱化虛化、業務考評指標設置不規范等方面。從商業銀行的現實利益來說，執行《評價辦法》可能要比執行《監管指引》更加重要。沒有執行好《評價辦法》，輕則影響到領導班子的薪酬、員工的薪酬總額，重則影響到領導班子的評價、任免。

第二，會有選擇性執行問題。當內、外部考評目標任務出現沖突時，一方面給商業銀行的經營管理造成困擾，另一方面也給商業銀行選擇性執行政策規定提供了較充分的“理由”。商業銀行在執行《監管指引》和《評價辦法》時，完全可能從高管、員工當期利益最大化去選擇性執行相關的考評要求，影響了政策規定的權威性、嚴肅性。大多數商業銀行的績效考評，在面上、形式上一般會符合監管規定，但重心會偏向外部考評。

第三，對中小銀行的影響會更大。中小銀行的外部考評一般由地方政府組織實施。各地方政府在對中小銀行組織開展績效考評時，有些地方能審慎穩健，也有些地方在規模擴張、貸款投放、利潤納稅等方面下達脫離實際的目標任務，不利于商業銀行的穩健運行。例如，一些地方的商業銀行前幾年還爭先創優，但很快就進入了高風險行列；一些地方的中小銀行在錯誤的指揮棒下盲目擴張、粗放經營，導致風險劇增。

商業銀行內、外部績效考評的協同

績效考評作為商業銀行經營管理的指揮棒，其重要性為各方所公認。銀行績效考評體系的缺陷可以說是銀行最大的風險根源。解決好績效考評上的沖突問題，不單單是經營管理上的問題，更關系到防控金融風險、維護金融安全穩定。就強化商業銀行內、外部績效考評的協同，依照黨中央、國務院金融工作的政策精神，以及《商業銀行法》等相關法律，提出如下對策建議：

出臺更權威的商業銀行績效考評政策規定

為更好地統一監管部門與財政部門、地方政府對商業銀行績效考評的政策目標、任務要求，應由比財政部與中國銀保監會更高層級的機構（國務院或國務院金融穩定發展委員會）制定出臺商業銀行績效考評的政策規定，效力范圍應涵蓋各級地方政府、財政部門、銀行監管部門、各商業銀行，既規范財政部門、地方政府對商業銀行的外部績效考評，又規范商業銀行內部績效考評；該規定應以《商業銀行法》《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》為主要依據，統籌兼顧商業銀行安全性、流動性、效益性的核心要求，以及國有金融的政策功能、資本功能。財政部在該規定范圍內制定出臺《商業銀行績效評價辦法》，以規范中央、地方對商業銀行的外部績效考評；中國銀保監會在該規定范圍內制定出臺《商業銀行績效考評監管辦法》，以規范各商業銀行的內部績效考評。

更加清晰地界定地方政府金融管理權責

第五次全國金融工作會議要求：地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。地方政府的履職盡責，對于地方中小銀行的穩健發展非常重要。為更全面準確地貫徹落實金融管理權責，有必要在以下兩個方面進行明確：一是明確地方具有哪些必要的事權。黨的十八大以來，金融領域黨的領導全面加強。地方商業銀行由地方黨委領導，地方黨委在堅持和加強對商業銀行領導的過程中，必然涉及到一定的“事權”，為避免缺位和越位，在堅持金融管理主要是中央事權的同時，應明確地方黨委、政府在領導管理地方商業銀行上的必要事權。二是完善地方政府的金融風險處置責任。如內蒙古自治區的包商銀行事件、河南省的村鎮銀行資金兌付事件，這些重大的金融風險事件處置都是在風險爆發后再去化解處置，稍顯滯后，給金融、經濟、社會都造成較大的不良后果。為增強金融風險處置的主動性，要完善地方政府的金融風險處置責任，不應只是金融風險爆發后的化解處置，還應包括金融風險爆發前的監測、化解處置，盡量趕在“病情”惡化前施治。通過規范地方政府金融管理的權責，以強化地方政府對保障銀行穩健運行、防控金融風險的認識和責任，在對商業銀行開展績效考評時更加科學、合理、審慎。

監管部門要強化對商業銀行績效考評的監管

鑒于績效考評在商業銀行經營管理中的指揮棒地位，那么加強指揮棒的監管，確保其科學性、合理性、適當性，也能發揮“監管指揮棒”的作用。一是提升績效考評監管的法規地位。在監管法規體系中，“指引”處于較低的位置，低于“辦法”。考慮到績效考評監管的重要性，應將原來的“指引”提升為“辦法”層次，對商業銀行的績效考評工作做出強制性的規定，還可考慮將效力范圍延伸至主管部門和出資人。二是績效考評監管規定應差異化。監管規定適用于所有銀行業金融機構，為更具有針對性、適用性，在考評指標及權重設置上，可區分國有和非國有商業銀行進行差異化規定。對于國有商業銀行，在貫徹落實《商業銀行法》《銀行業監督管理法》的同時，還應結合《中共中央 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》等政策規定。三是加強績效考評的監管檢查。有必要將對績效考評的監管置于最重要的位置，管住這個根本，對管住銀行經營管理中的其他違規問題，必然事半功倍?，F在的監管偏重于對具體業務的監管，事實上不少違規違法業務的出現，背后或多或少都有績效考評的誘因。對于商業銀行績效考評上存在的問題，應區分問題成因，若單純是商業銀行自身的問題，應堅決糾正；若是為滿足外部考評所致，則不應簡單歸咎于銀行。

商業銀行應高度重視內、外部績效考評的協同

商業銀行作為內部考評的主體、外部考評的對象，在協同內、外部考評上起到至關重要的作用。商業銀行要正確處理好內、外部考評的關系，關鍵是要牢牢把握黨中央對做好金融工作的指導思想，堅持穩中求進工作總基調，遵循金融發展規律，緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，健全現代金融企業制度，加快轉變金融發展方式，促進經濟和金融良性循環、健康發展。具體工作中：一是對于內部考評要增強貫徹落實績效考評監管規定的主動性，不論規模大小、發展水平高低、公司治理模式，商業銀行績效考評都應牢記穩健經營、合規引領的基本要求。二是對于外部考評，既要積極作為，也要客觀理性，對偏離監管規定且明顯有悖于穩健經營、風險防控的，一方面要加強與考評機構的溝通反饋，爭取理解支持；另一方面要遵循金融發展規律，保持定力，不為了短期業績做犧牲商業銀行長遠利益、根本利益的事。