基層社會治理中多元主體協(xié)同何以可能
——公共政策執(zhí)行的作用

徐 暢

一、問題提出

社會治理是國家治理的重要方面，而基層是社會治理的前沿。在基層社會治理中，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的關(guān)鍵在于政府、市場、社會之間的協(xié)同。然而，“協(xié)同”雖無疑是“治理”的基本要件，它本身卻經(jīng)常是需要被造就的。對此，相關(guān)研究偏好從“國家—社會”關(guān)系視角作出解答并得出一些宏觀的整體性結(jié)論，認(rèn)為國家可單方面塑造協(xié)同或者協(xié)同能夠生成于社會的自治。這些論點堅持國家與社會的嚴(yán)格界分，在實際上強(qiáng)調(diào)兩者關(guān)系中的靜態(tài)態(tài)勢，既未能準(zhǔn)確把握住當(dāng)下社會治理的真實特征，也忽視了在動態(tài)中造就協(xié)同的可能，因而無法提供相對通則性的原理。因此，本研究嘗試轉(zhuǎn)換研究思路，將公共政策過程在基層的主要環(huán)節(jié)——政策執(zhí)行，作為破解這一問題的鑰匙。

回顧治理理論的興起，協(xié)同是其標(biāo)志和特征，而它又與公共服務(wù)面臨的困境高度相關(guān)，對于合法性重塑有重大價值。治理所要改善的是公共服務(wù)的整體性困境，其中牽涉大量公共政策的執(zhí)行過程。在中國，一方面，基層社會治理與政策執(zhí)行的結(jié)合日趨緊密、彼此嵌套；另一方面，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化以制度執(zhí)行力為目標(biāo)，作為國家治理有機(jī)組成部分的社會治理當(dāng)以制度執(zhí)行力的增強(qiáng)為實踐導(dǎo)向。如此，在政策執(zhí)行中促進(jìn)多元主體協(xié)同進(jìn)而增強(qiáng)執(zhí)行力，應(yīng)是合理、可達(dá)成的。由此出發(fā)，本研究將試圖論證公共政策執(zhí)行過程是塑造基層社會治理中多元主體協(xié)同的可能路徑。

下文將以東部省會H 市Y 區(qū)的城市社區(qū)垃圾分類政策執(zhí)行過程作為案例，同時結(jié)合協(xié)同治理（collaborative governance）的理論成果，依托扎根理論和模糊集分析（fsQCA）的思想和技術(shù)展開研討，希冀形成一定的理論拓展與政策貢獻(xiàn)。

二、建構(gòu)分析思路：對理論與經(jīng)驗線索的梳理

本部分將借助扎根理論的思想和技術(shù)，通過對理論文獻(xiàn)（協(xié)同治理）與經(jīng)驗線索（Y 區(qū)實踐）的交疊比對并進(jìn)行系統(tǒng)編碼，繼而構(gòu)建基本的分析思路。如此既能形成研究聚焦，又可避免循環(huán)論證的可能。

（一）理論線索：協(xié)同治理研究

基層政策執(zhí)行中的多元主體協(xié)同與協(xié)同治理理論緊密相關(guān)，后者可提供影響協(xié)同如何可能的豐富線索。按照學(xué)者的分析取向，可從相關(guān)文獻(xiàn)中區(qū)分出兩類研究。

1.組合型影響因素研究

此類研究偏好建構(gòu)包羅多層次因素的組合型框架，推演因素之間的作用機(jī)理。在其中，如下三種理論框架較具權(quán)威性和影響力。第一，Bryson 等學(xué)者建構(gòu)的跨部門協(xié)同理論框架涵蓋了初始條件、過程、結(jié)構(gòu)與治理、突發(fā)事件與約束因素、結(jié)果與責(zé)任這幾項因素。第二，基于137項多領(lǐng)域協(xié)同案例研究的元分析，Ansell 等學(xué)者提出了協(xié)同治理權(quán)變模型，其內(nèi)含的因素包括起始條件、領(lǐng)導(dǎo)力、制度設(shè)計和協(xié)同過程。第三，Emerson 等學(xué)者所建構(gòu)的協(xié)同治理綜合框架提供了一組嵌套維度，包括大范圍的系統(tǒng)背景、驅(qū)動因素、協(xié)同治理體制以及其在系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生的影響與適應(yīng)。

2.單一影響因素研究

此類研究更加關(guān)注實踐者的經(jīng)歷，將分析視角限定于一定范圍內(nèi)，聚焦于單一影響因素。第一，共同目標(biāo)。共同或至少是兼容、清晰的目標(biāo)集合通常被認(rèn)為是協(xié)同的起點，但達(dá)成一致的目標(biāo)極為困難，而且不同的目標(biāo)可能相互矛盾。第二，權(quán)力。權(quán)力對協(xié)同的影響具有兩面性：積極的一面主要表現(xiàn)為促進(jìn)協(xié)同成員的積極參與、利益趨同、穩(wěn)定關(guān)系維持；消極的一面主要表現(xiàn)為權(quán)力不對稱。第三，信任。大多數(shù)學(xué)者普遍認(rèn)為信任是成功協(xié)同的先決條件，但在較多的協(xié)同情境中，相互懷疑反而是行動的起點。即便協(xié)同成員不完全信任彼此，協(xié)同成功的可能也是存在的。不過，從長遠(yuǎn)來看，為了保證協(xié)同的深入與可持續(xù)，增加信任仍是必要的。第四，領(lǐng)導(dǎo)力。在協(xié)同情境中，領(lǐng)導(dǎo)力是引導(dǎo)參與者走出困境（缺乏共同目標(biāo)、權(quán)力不平衡、缺乏信任）的關(guān)鍵。作為“使事情發(fā)生”的機(jī)制，動員是領(lǐng)導(dǎo)力起效的核心。

（二）經(jīng)驗線索：Y區(qū)實踐的證據(jù)

1.案例簡述

本文的研究對象是社區(qū)場景下兼具規(guī)制和再分配特征的垃圾分類政策的執(zhí)行過程。首先，基層社會生長于社區(qū)空間之中，城鄉(xiāng)社區(qū)是基層社會治理的建構(gòu)性原點。其次，規(guī)制型政策目標(biāo)的實現(xiàn)離不開目標(biāo)群體的自愿遵從，執(zhí)行難度大；而再分配型政策與目標(biāo)群體的切身利益相關(guān)，最易引起他們的關(guān)心——這就預(yù)示著多主體協(xié)同在公共政策執(zhí)行中的必要性。再次，推進(jìn)垃圾分類既需要政府的科學(xué)規(guī)劃，也需要公眾養(yǎng)成自覺、正確的分類習(xí)慣，又需要技術(shù)企業(yè)進(jìn)行專業(yè)化處理，各個環(huán)節(jié)緊密相連、相互契合。換言之，作為一項公共政策，垃圾分類的有效推進(jìn)依賴于政府、市場、社會三方主體的協(xié)同參與。

本研究立足的現(xiàn)實場域是省會城市H 下轄的縣級行政區(qū)Y。2017年10月，Y區(qū)政府通過購買服務(wù)，委托屬地民營企業(yè)G公司在全區(qū)推進(jìn)生活垃圾分類工作。這一過程需要政府、市場、社會的相互配合。具體而言，政府主體由區(qū)級政府、鎮(zhèn)街、居（村）委會構(gòu)成。區(qū)級政府負(fù)責(zé)制定政策、提供保障、監(jiān)督執(zhí)行；各鎮(zhèn)街作為責(zé)任主體與企業(yè)簽訂服務(wù)合同，推進(jìn)、監(jiān)督政策執(zhí)行；居（村）委會作為實際執(zhí)行主體負(fù)責(zé)政策的落實。作為公共服務(wù)代理方的G公司是主要的市場主體，全面負(fù)責(zé)“干垃圾”的回收、運輸、分類處置和資源化利用。社會主體主要是指Y區(qū)居民，他們作為政策受眾需要按照G公司的標(biāo)準(zhǔn)將家庭垃圾分為“干”“濕”兩類，并呼叫G公司垃圾回收專職人員上門回收。

2.“扎根”及結(jié)果

本研究的實地調(diào)查分為兩個階段。第一階段的調(diào)查是集中于2018年7月1日至7月15日之間的參與式觀察。本研究以G 公司提供的居民參與率為依據(jù)，抽取了6 個社區(qū)作為“扎根”場域（兩個參與率較高、兩個中等、兩個較低）。本文作者以G公司垃圾回收專職人員的身份深入社區(qū)，并與各方行動者互動。在第二階段，本研究設(shè)計了半結(jié)構(gòu)化的訪談提綱，分時段單獨采訪不同角色的行動者。訪談對象不僅包括上一階段已經(jīng)接觸過的部分人士，還包括新的行動者，如此可保證經(jīng)驗事實的相互印證。本研究共計采訪29 位相關(guān)人士，其中包含11次時長超過一小時的深度訪談。

對訪談資料進(jìn)行逐級編碼是扎根理論的精髓。扎根理論要求研究者與數(shù)據(jù)持續(xù)進(jìn)行積極互動，其角色不是置身事外的算法或機(jī)器。質(zhì)性研究軟件固然可以幫助研究者編碼，但不能替代研究者對數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋。據(jù)此，本研究遵照Charmaz 的編碼步驟，對15 萬余字的訪談記錄進(jìn)行手動編碼，結(jié)果如表1所示。

表1 編碼結(jié)果

（三）分析思路呈現(xiàn)

通過文獻(xiàn)回顧與扎根研究，本研究的分析思路已呼之欲出——基層社會治理中的多元主體協(xié)同并不會自動生成，它將由制度設(shè)計、社區(qū)動員、信任、數(shù)字技術(shù)共同塑造。換言之，下文將重點分析這四項關(guān)鍵因素是如何造就希冀中的協(xié)同。

為了避免實踐與理論之間的邏輯跳躍，仍有必要闡明經(jīng)驗素材與理論要素之間的勾連。第一，早在2010 年，Y 區(qū)政府就已在全區(qū)推行垃圾分類（其中也包括購買服務(wù)的舉措），但效果一直不佳甚至遭受社會非議。但2017 年10 月，區(qū)政府推出的新政策明顯改善了垃圾分類的效果。結(jié)合上述理論線索可得出，制度設(shè)計對于協(xié)同成功具有正向的推動作用。第二，相比于以往受委托的企業(yè)，G公司最大的特點在于它依托數(shù)字技術(shù)整合了線上回收平臺和線下物流平臺。當(dāng)前，信息通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等已成為各類治理活動中的核心驅(qū)動力，而既往研究也曾提出正式和非正式的技術(shù)工具是協(xié)同中不可或缺的一部分。第三，G公司在剛進(jìn)駐各社區(qū)時遇到了不同程度的阻力。一方面，部分居民視G 公司垃圾回收專職人員為非本小區(qū)的外來人；另一方面，居民仍舊認(rèn)為有關(guān)部門會“混收混運”。兩方面的情況均能反映出居民的不信任，而信任又是被研究者反復(fù)論說的影響因素。第四，G公司在遭遇阻力后決定向社區(qū)招募垃圾分類宣傳員。經(jīng)過他們的動員，新政策才得以順利落實，但不同社區(qū)的執(zhí)行結(jié)果又存有差異。

三、模糊集分析：因果關(guān)系推測

由上可知，引起基層社會治理中多元主體協(xié)同生成的原因組合可能有多種。針對“一果多因”現(xiàn)象，本研究選擇定性比較分析（QCA）作為分析工具。在不同類型的QCA 中，模糊集分析（fsQCA）在深入特定案例情境與凝練案例（樣本）間共性規(guī)律方面更具先進(jìn)性，擁有更為顯著的定性定量雙重分析屬性。

（一）結(jié)果和條件的測量說明

1.結(jié)果（因變量）

本研究的因變量是基層社會治理中的多元主體協(xié)同，具體是指各方行動者在元治理者的統(tǒng)合下圍繞共同目標(biāo)各司其職，以解決單一主體無法處理的公共問題，并形成相對穩(wěn)定的運行狀態(tài)。參考既往研究的做法，本研究將從三方面去測量多元主體協(xié)同的程度，同時利用專家調(diào)查法賦予它們不同的權(quán)重，然后將其合成一項復(fù)合指標(biāo)。復(fù)合指標(biāo)的數(shù)值越大，協(xié)同生成的程度就越高，協(xié)同的狀態(tài)也就越穩(wěn)定。具體而言：維度一是公共問題有效解決的程度，測量指標(biāo)為居民月均參與率（特定區(qū)域內(nèi)使用G公司服務(wù)的居民人數(shù)占實際入住人數(shù)比重的月平均值），權(quán)重為25%；維度二是協(xié)同目標(biāo)的一致程度，測量指標(biāo)是各方行動者（Y區(qū)居民、居委會工作人員和G公司垃圾回收專職人員）達(dá)成一致目標(biāo)并為之行動的意愿，權(quán)重為35%；維度三是公共參與意識的提升程度，測量指標(biāo)是居民主動參與公共事務(wù)的意愿，權(quán)重為40%。

2.條件（自變量）

本研究的自變量是制度設(shè)計、社區(qū)動員、信任、數(shù)字技術(shù)。

第一，本部分暫且先將“制度設(shè)計”賦值為1。因為每個小區(qū)都處于統(tǒng)一的政策框架下。如果把制度設(shè)計歸為一種資源，那么它在各小區(qū)的分布是均勻的。當(dāng)然，這樣做會導(dǎo)致制度設(shè)計必定出現(xiàn)在運算結(jié)果中，對此，下文還會進(jìn)一步分析。

第二，測量“社區(qū)動員”的指標(biāo)是垃圾分類宣傳員的月均掃碼率（特定區(qū)域內(nèi)掃碼戶數(shù)在總戶數(shù)中的占比）。一方面，社區(qū)動員的主體是垃圾分類宣傳員，其他行動者沒有或很少參與動員。另一方面，按照G 公司的要求，宣傳員每完成一戶居民的宣傳工作就必須記錄并報送給公司，而記錄和報送的過程就是讓居民掃描G 公司為宣傳員配備的專屬二維碼。

第三，測量“信任”的指標(biāo)是居民對居委會工作人員的信任水平。協(xié)同情境中的信任包括了協(xié)同主體內(nèi)部的信任和主體之間的信任，本研究只關(guān)注后者。協(xié)同主體既可以是組織，也可以是個體。組織間的信任關(guān)系主要是以個人關(guān)系為基礎(chǔ)，個體之間的關(guān)系通常又是完成任務(wù)的基礎(chǔ)。而且，中國人信任傾向的主要特點是人際信任。在Y區(qū)，政府、市場和社會在小區(qū)內(nèi)對應(yīng)的代表性個體分別是居委會工作人員、G公司垃圾回收專職人員和居民（包括垃圾分類宣傳員）。對于居委會工作人員而言，垃圾分類政策的有效執(zhí)行必須獲得居民的政策遵從；對于G 公司員工而言，他們的個人收入依賴于居民參與。因此，在所有小區(qū)中，政府與市場主體對社會主體的信任水平大致相同，即一項定值。其次，在政策執(zhí)行初期，居民不信任垃圾回收專職人員的現(xiàn)象普遍存在，所以測量居民對他們的信任水平無實際意義，社會主體對市場主體的信任水平也可視為定值。這樣看來，只有社會主體對政府主體的信任水平在案例間存在著差異，以此來觀察“信任”條件對協(xié)同形成的影響有一定的解釋力。

第四，測量“數(shù)字技術(shù)”的指標(biāo)是居民平均每月通過G 公司微信公眾號或官方網(wǎng)站呼叫工作人員上門回收垃圾的次數(shù)。按照G公司的規(guī)定，居民呼叫服務(wù)的渠道有三種：電話、微信公眾號、官方網(wǎng)站。絕大部分居民都會使用電話，但會使用互聯(lián)網(wǎng)和微信的人不一定是多數(shù)。相比于電話，微信公眾號與官方網(wǎng)站是技術(shù)進(jìn)步的體現(xiàn)，更能測量出數(shù)字技術(shù)對結(jié)果產(chǎn)生的影響。

（二）fsQCA案例的選擇

本部分采用非概率抽樣從Y 區(qū)中選取10 個城市小區(qū)，測量指標(biāo)變化的時間段為2018 年8 月1 日至2019年12月31日。究其原因，第一，在QCA規(guī)則中，4～7個條件對應(yīng)10～40個案例。第二，被選案例必須具備足夠相同的背景或特征，即總體的同質(zhì)性。這10個案例小區(qū)均位于Y區(qū)，在可能的干擾因素層面（實際入住人數(shù)、外來流動人口占比、女性人口占比、60歲以上老年人口占比）相對接近，而在本研究的核心變量上呈現(xiàn)出差異。第三，組織協(xié)同通常是由作為組織代表的個體之間的協(xié)同發(fā)展而來。小區(qū)內(nèi)垃圾分類政策執(zhí)行過程關(guān)聯(lián)著代表政府、市場、社會的個體行動者，他們的行動是可觀察、可分析的。

（三）原始數(shù)據(jù)及其校準(zhǔn)

1.原始數(shù)據(jù)的獲得

本研究委托G 公司垃圾回收專職人員在入戶時向居民發(fā)放調(diào)查問卷，以此確保受試者參與了垃圾分類；同時，還向G 公司和居委會發(fā)放了調(diào)查問卷。本研究向居民發(fā)放問卷400份，最終實際回收問卷341份，有效問卷302份；向G公司和居委會共計發(fā)放問卷60 份，實際回收60 份，有效問卷60份。其余客觀數(shù)據(jù)均由G公司提供。

2.校準(zhǔn)（calibrate）及依據(jù)

校準(zhǔn)就是依據(jù)（理論和實際）標(biāo)準(zhǔn)將案例中的變量（條件和結(jié)果）概念化為集合，再將測量變量的原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為隸屬得分（案例隸屬于集合的標(biāo)記或程度）。校準(zhǔn)后，研究者可根據(jù)隸屬得分評估條件（組合）集合與結(jié)果集合之間的集合關(guān)系，并以此推測變量間的因果關(guān)系。本研究選擇“連續(xù)”模糊集賦值方案設(shè)置定性轉(zhuǎn)折點，并以各項指標(biāo)的數(shù)值特征和實際情況作為主要的校準(zhǔn)依據(jù)。

（四）評估集合關(guān)系與穩(wěn)健性檢驗

本研究使用軟件“fsQCA 3.0”對條件（組合）集合與結(jié)果集合的必要/充分關(guān)系進(jìn)行評估，并且依據(jù)理論與實際調(diào)整閾值進(jìn)行二次運算，以此檢驗結(jié)論的穩(wěn)健性。

首先，條件的必要性評估結(jié)果顯示，只有制度設(shè)計超過了理論要求的一致性最低標(biāo)準(zhǔn)（0.9），但其覆蓋度較低，經(jīng)驗解釋力相對較弱。其次，評估條件組合的充分性后，我們僅得到一個中間解——社區(qū)動員為核心條件，制度設(shè)計為邊緣條件，信任和數(shù)字技術(shù)為無關(guān)緊要的條件。該解的一致性超過了0.8，這表明充分條件組合與特定結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)較為緊密；該解的覆蓋度超過了0.78，這表明該解的經(jīng)驗解釋力較強(qiáng)（如表2所示）。最后，第二輪的評估結(jié)果完全支持第一輪的評估結(jié)果，如此可判定穩(wěn)健性檢驗的通過。

表2 條件組合充分性評估

綜上，本部分能夠推出一些有限的結(jié)論：第一，制度設(shè)計是基層社會治理中多元主體協(xié)同得以形成的前提；第二，制度設(shè)計與社區(qū)動員可共同造就協(xié)同。當(dāng)然，此推論顯然還有待拓展：其一，上文并未真正測量“制度設(shè)計”，也就無法辨明這一因素的變化對結(jié)果產(chǎn)生的影響；其二，條件組合分析僅僅揭示出影響因素與結(jié)果之間的邏輯對應(yīng)關(guān)系，至于因素組合如何引致正面結(jié)果的產(chǎn)生尚且成謎。

四、對Y區(qū)實踐的進(jìn)一步詮釋

通過前面的工作，基層社會治理中的多元主體協(xié)同與其關(guān)鍵影響因素之間的因果關(guān)系愈發(fā)明顯，但還不夠清晰，仍需探索。

（一）制度設(shè)計調(diào)整的作用、起因和非預(yù)期結(jié)果

如前文所述，“制度設(shè)計”對于協(xié)同的成功至關(guān)緊要。Y 區(qū)在2017 年對垃圾分類政策內(nèi)容做出了調(diào)整。正是這一調(diào)整，多元主體協(xié)同才成為可能。一方面，制度層面的合理設(shè)計不僅確定了與執(zhí)行過程相關(guān)的各方主體，厘清了他們的職責(zé)和義務(wù)，還對獎勵、問責(zé)與考核做出了細(xì)致說明。另一方面，制度設(shè)計賦予了協(xié)同在形式意義、實體意義和互動意義上的合法性。Y 區(qū)的協(xié)同實踐獲得了區(qū)內(nèi)各級政府、職能部門、垃圾回收市場相關(guān)企業(yè)、社區(qū)物業(yè)等內(nèi)外部利益相關(guān)者的支持與資源（形式意義合法性）；G 公司開設(shè)于社區(qū)內(nèi)的服務(wù)站等實體性要素能夠被內(nèi)外部利益相關(guān)者識別（實體意義合法性）；居民能夠和G 公司員工在垃圾分類與回收過程中由陌生走向熟悉，慢慢建立信任（互動意義合法性）。

然而，Y區(qū)政府為何在2017年轉(zhuǎn)變制度的設(shè)計思路？新政策又為何在執(zhí)行初期遭遇了失敗？第一，微觀行動與宏觀環(huán)境密不可分，Y 區(qū)“方案”的出臺有著特定的背景，即上級政府對垃圾分類的高度重視。為了保證這一中心工作的有效落實，同時出于對既往執(zhí)行經(jīng)驗的參考以及對下級過度自主的防范，Y 區(qū)政府依托壓力型體制向下推行新政策，并壓縮下級的自主空間。第二，新政策推進(jìn)受阻在很大程度上歸因于無效的自上而下的動員，而這又與制度設(shè)計不無關(guān)聯(lián)。最初，動員的重任落到了居委會頭上，但居委會沒有充沛的精力用于垃圾分類的宣傳。可是，新政策要求各鎮(zhèn)街每月報送宣傳信息，并與評獎評優(yōu)掛鉤。那么手腳束縛的居委會是如何應(yīng)對的？實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)居委會每月都會利用一到兩天的時間入戶宣傳，并保留足夠多的現(xiàn)場照片與文字記錄，在滿足最低考核標(biāo)準(zhǔn)的同時規(guī)避與上級的正面沖突，但實際的動員效果卻微乎其微。一言以蔽之，Y 區(qū)政府利用正式規(guī)則（痕跡管理）要求下級還原執(zhí)行細(xì)節(jié)以確保上級能夠?qū)崟r管控、監(jiān)督工作的進(jìn)度及成效，防止政策執(zhí)行的走形或失敗。然而，下級政府長期面臨著“條塊工作交疊”的復(fù)雜局面。為了在規(guī)定時間內(nèi)完成規(guī)定動作以避免嚴(yán)苛的考核與問責(zé)，他們不得不刻意放大材料效用而忽略行動實效（痕跡主義）。原本旨在實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段卻在實踐中變質(zhì)為下級政府的行動目標(biāo)，協(xié)同“加載”到社會邊界處戛然而止。

（二）關(guān)鍵的社區(qū)動員

在Y 區(qū)，G 公司在進(jìn)駐各小區(qū)的起始階段并未獲得絕大多數(shù)居民的自愿遵從，直至“關(guān)鍵群體”——G 公司招聘的垃圾分類宣傳員的介入，情況才有顯著改善。那么當(dāng)協(xié)同停滯時，社區(qū)動員為何能夠奏效？第一，宣傳員具備了理論文獻(xiàn)所描繪的“社區(qū)骨干”和“積極分子”的特征，例如無私奉獻(xiàn)、熱情、有同理心。第二，他們擁有獨特的行動優(yōu)勢。相比于居委會工作人員，他們無需受制于行政控制，更不用承擔(dān)政治風(fēng)險，在行動策略上具有一定的伸縮性，相比于G 公司垃圾回收專職人員，他們在行動的空間、時間上具有一定的彈性。第三，他們通過組織化的動員（一致的服裝、宣傳資料，清晰易懂的話語，固定的動員時間），營造出全民參與的鄰里氛圍和群體壓力，在透明的溝通中培育居民間的積極情感，引導(dǎo)居民的主觀規(guī)范。第四，他們以居民差異為導(dǎo)向，綜合應(yīng)用了多種溝通技巧與動員語義，觸發(fā)異質(zhì)群體對垃圾分類的共同理解與認(rèn)同。總之，在物質(zhì)激勵、人情面子、志愿主義等因素的作用下，他們持之以恒的動員成功激活了大部分居民的政策遵從。

（三）數(shù)字技術(shù)與信任的輔助性貢獻(xiàn)

盡管模糊集分析的結(jié)論表明數(shù)字技術(shù)和信任是無關(guān)條件，但實際上，這兩項因素在協(xié)同的生成過程中做出了輔助性的貢獻(xiàn)，下面將對此進(jìn)行補(bǔ)充說明。

1.信任的助推與再生

剛開始，大部分Y 區(qū)居民對G 公司無信任可言。然而，主體間的互動以及積極結(jié)果的產(chǎn)生在不同程度上增進(jìn)了彼此的信任。隨著互動的持續(xù)，人際信任又逐漸擴(kuò)展到組織間層面，為更大范圍內(nèi)的協(xié)同提供了動力。首先，垃圾分類宣傳員與G公司因雇傭關(guān)系的保障與約束從而產(chǎn)生了認(rèn)知信任，即基于經(jīng)濟(jì)理性而產(chǎn)生的信任。在工具性動機(jī)的作用下，雙方采取了持續(xù)性行動，并且能夠預(yù)期對方的可信賴行為。其次，垃圾分類宣傳員在與G公司員工共同工作中產(chǎn)生了情感信任，即情感紐帶。產(chǎn)生于情感性互動中的信任具備工具性交換的特征，雙方都必須展開可信賴的行動方能維持既有關(guān)系。再次，信任具有可傳遞性，傳遞的中樞點往往是各方陌生人共同熟悉的人，也就是“介紹人”。在Y 區(qū)居民和G 公司之間，垃圾分類宣傳員就承擔(dān)了“介紹人”這一角色，并在其中“牽線搭橋”，將自身與一方的信任移遞給另一方。在宣傳員的動員下，G公司員工有機(jī)會入戶并提供回收服務(wù)。Y區(qū)居民和G 公司員工在偶爾的寒暄與閑談中不經(jīng)意地培養(yǎng)著彼此的感情，而這種感情又會牽制雙方的行動，像一種無形的規(guī)則引導(dǎo)各自走向協(xié)同。最后，政府、市場、社會在參與過程中獲得了不同形式的回饋：政府的績效合法性得到了提升、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益實現(xiàn)了增加、居民享受到了社會福利。公正的利益分配和穩(wěn)定的互惠關(guān)系助推主體間信任的不斷再生。

2.數(shù)字化的監(jiān)督與動員

數(shù)字技術(shù)的一項貢獻(xiàn)是拓展了各方主體相互監(jiān)督的邊界，提高了監(jiān)督的精確度。基于技術(shù)手段，協(xié)同的內(nèi)容和行動被最大限度地數(shù)字化。在此基礎(chǔ)上，許多原本不可切割的責(zé)任得以細(xì)分且有明確歸屬，一個大致的問責(zé)閉環(huán)初步形成。第一，數(shù)字技術(shù)打破了政府對企業(yè)的監(jiān)管壁壘，企業(yè)數(shù)據(jù)向政府的開放降低了信息的不對稱性。數(shù)據(jù)的實時流動與共享使得統(tǒng)籌者對協(xié)同形成過程、結(jié)果的跟蹤成為可能。在Y區(qū)，區(qū)政府要求G公司將相關(guān)數(shù)據(jù)接入政府自建的數(shù)字系統(tǒng)（區(qū)智慧環(huán)衛(wèi)監(jiān)管平臺）。通過政企虛擬系統(tǒng)的對接，區(qū)政府可以實時獲取全區(qū)居民生活垃圾收運明細(xì)和處置去向。第二，問責(zé)規(guī)則經(jīng)由數(shù)字技術(shù)編織進(jìn)企業(yè)員工的工作流程中，同時也融入了社區(qū)居民的生活，個體的權(quán)益與責(zé)任被捆綁在一起，問責(zé)的可及范圍得到擴(kuò)大。案例中，G公司為每位垃圾回收專職人員配備了專屬設(shè)備（手機(jī)、App及賬號）。他們每完成一次上門服務(wù)都必須用設(shè)備即時記錄。第三，公眾能夠以任意一個網(wǎng)絡(luò)端口為起點進(jìn)入公共監(jiān)管平臺，自由表達(dá)訴求。零散個體意愿在網(wǎng)絡(luò)上迅速集聚并發(fā)酵的可能強(qiáng)化了自下而上的問責(zé)力度，而公共監(jiān)管部門則憑借數(shù)字技術(shù)對公眾訴求進(jìn)行精準(zhǔn)識別和研判，及時予以回應(yīng)。

數(shù)字技術(shù)的第二項貢獻(xiàn)是提高了社區(qū)動員的有效性。一方面，數(shù)字技術(shù)協(xié)助原子化的個體擺脫時空束縛，在共享的虛擬空間內(nèi)進(jìn)行互動。在線上的日常交談中，垃圾分類以一種潛移默化的方式嵌入人們的生活。這既增進(jìn)了公眾對垃圾分類的感知和理解，提升分類意識，又提高了公眾獲取政策信息的便捷度，降低參與成本。Y 區(qū)案例中，垃圾分類宣傳員利用微信群向所有住戶發(fā)放宣傳資料，住戶們也會在微信群里談?wù)摾诸悾窒硪恍┓诸惖募记梢约坝腥さ墓适隆Ａ硪环矫妫员Ｗo(hù)個人隱私為前提，G公司利用數(shù)字技術(shù)能夠快速無誤地收集、整理、存儲無數(shù)居民個體的參與信息，并將信息定期發(fā)送給宣傳員，以提高動員的精準(zhǔn)性，減輕他們的工作負(fù)擔(dān)。

五、結(jié)論與討論

基層社會治理水平的明顯提高是“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一，而積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理是實現(xiàn)這一新目標(biāo)的關(guān)鍵性舉措。據(jù)此，本研究扎根本土實踐，論證了在公共政策執(zhí)行過程中塑造基層社會治理多元主體協(xié)同的可能性與可行性，這一過程將可能是暢通和規(guī)范多元主體參與社會治理的有效途徑。

第一，社會治理與特定類型的公共政策執(zhí)行都必須依靠多元主體協(xié)同，以制度執(zhí)行力為目標(biāo)的社會治理和以政策績效為根本導(dǎo)向的公共政策執(zhí)行是統(tǒng)合的。一方面，作為一項制度，旨在實現(xiàn)共建共治共享的社會治理的生命力在于執(zhí)行，而又由于政策是制度的輸出，所以執(zhí)行公共政策可等同于運行社會治理，二者相互形塑。當(dāng)然，公共政策自身的性質(zhì)異常重要，它應(yīng)兼具規(guī)制與服務(wù)的特征——規(guī)制型政策的有效執(zhí)行依賴于目標(biāo)群體的自愿遵從，再分配型政策則向目標(biāo)群體提供了公共服務(wù)。如是，公共服務(wù)就為多元主體協(xié)同提供了極好的契機(jī)，而參與成為其最主要的表現(xiàn)形態(tài)，二者又緊密地聯(lián)系在一起。另一方面，社會治理的本質(zhì)理應(yīng)是不同主體以新方式互動并主動參與社會建設(shè)，而協(xié)同正是這種互動關(guān)系的實質(zhì)。與此相似，政策執(zhí)行不可避免地產(chǎn)生于各自利益、目標(biāo)和策略相異的多元參與者之間的互動。從普遍的實踐來看，眼下許多政策問題表現(xiàn)出多面向、關(guān)聯(lián)性、跨邊界的特征，這對不同主體之間的相互依存與共事提出了極為強(qiáng)烈的訴求，而協(xié)同恰好能夠強(qiáng)有力地回應(yīng)這種訴求。

第二，公共政策執(zhí)行塑造多元主體協(xié)同的過程將可能受到制度設(shè)計、社區(qū)動員、信任和數(shù)字技術(shù)的影響。具體而言，首先，作為統(tǒng)合者的政府建構(gòu)總體的制度設(shè)計、提供基本的協(xié)同框架和規(guī)則、賦予協(xié)同合法性、激發(fā)并勾連其他主體的參與動機(jī)與協(xié)同需求。其次，這些框架和規(guī)則以公共政策的形式依托壓力型體制傳導(dǎo)至下級政府，后者作為實際執(zhí)行者與市場、社會主體取得聯(lián)絡(luò)并負(fù)責(zé)后續(xù)行動。再次，內(nèi)生性的社會力量自發(fā)創(chuàng)制組織化的行動規(guī)則，行使多項策略（目標(biāo)群體導(dǎo)向、政策意義解說、“成本—收益”調(diào)節(jié)）展開差別化動員，社會主體逐漸融入?yún)f(xié)同框架。從次，在行動主體的互動交界面，產(chǎn)生于正式關(guān)系（認(rèn)知）和非正式關(guān)系（情感）的信任能夠推動協(xié)同“前進(jìn)”，而在互動中積累的信任又不斷擴(kuò)寬協(xié)同的邊界。數(shù)字技術(shù)的運用不僅能夠細(xì)化問責(zé)，避免制度設(shè)計懸浮于具體行動之上，還能夠再造人際網(wǎng)絡(luò)，有效消除社區(qū)動員中的障礙，但技術(shù)效用的最大化又在很大程度上受制于制度設(shè)計。最后，各方行動者在特定公共問題的解決進(jìn)程中逐漸形成一致的協(xié)同目標(biāo)，基于公共參與意識提升的多元主體協(xié)同將趨向廣泛與穩(wěn)定。

總結(jié)以上，在公共政策執(zhí)行中形成的多元主體協(xié)同可擴(kuò)散至基層社會治理實踐，并成為運作社會治理的基本要件和實現(xiàn)社會治理目標(biāo)的必要擔(dān)保。