公共管理視域下社區(qū)管理中常見的安全問題及解決辦法

陳婷婷，李俊超

（1.武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072；2.閩江學院新華都商學院，福州 350108）

0 引言

社區(qū)管理在城市公共管理中占據了非常重要的地位，是維護城市安全秩序不可或缺的一環(huán)。社區(qū)公共安全管理工作應當具備清晰的管理思路，加強安全事故的預防，以保障社區(qū)居民安全為宗旨，以居委會為依托，建設人際關系和諧、治安良好的社區(qū)環(huán)境，如此才能實現城市的穩(wěn)定發(fā)展，才能助力城市的繁榮昌盛。

1 社區(qū)管理中常見的安全問題

1.1 社區(qū)安全管理的主體模糊

一般而言，社區(qū)公共安全管理的主體包括社區(qū)內的群眾性組織和居住在社區(qū)中的居民，例如街道辦、居委會和上級消防公安等部門，在常規(guī)的社區(qū)安全管理工作中都屬于社區(qū)安全的管理主體。但是在實際的安全管理工作中，群眾性組織卻很難發(fā)揮出安全管理作用，尤其在一些緊急安全事件出現之后，管理變得無序，各方開始相互推諉。例如2021 年6 月發(fā)生于湖北十堰市雁湖社區(qū)的集貿市場燃氣爆炸事故，在爆炸發(fā)生前約一個小時，就已經有群眾報警稱雁湖社區(qū)和雁湖集貿市場發(fā)生了燃氣泄漏事故，且在隨后的半個小時中，社區(qū)相關基層組織的人員也趕到現場確認了燃氣泄漏的真實性，但在之后的20 多分鐘里，卻沒有任何組織和行政單位對社區(qū)和集貿市場周圍的商戶、住戶進行疏散，也沒有告知泄露點附近民眾事件的危險性，這也導致在爆炸發(fā)生時，大部分民眾完全來不及撤離，最終釀成傷亡100多人的重大安全事故。

從以上案例可見，盡管我國基層正在大力普及安全文化，不少基層組織也針對公共安全制訂了比較完善的安全應急預案，但在具體實施上，卻因為主體模糊等問題導致應急預案難以有效實施。實際上，不少地區(qū)的街道辦內沒有設立專門安全管理機構，社區(qū)居委會在治安巡邏方面通常也只配備1～2 人，即便有聘請聯防隊員，但因為待遇不高，這些人員在實際工作中常常缺乏積極性，造成社區(qū)安全保障力度不足，對于安全隱患難以及時預防和根除，給社區(qū)民眾的人身安全造成巨大威脅。

1.2 社區(qū)公共安全意識缺失

社區(qū)意識是推動社區(qū)良好發(fā)展的一項重要因素，辯證唯物主義理論認為，意識是通過意志、信念及情感等指導和控制人的行動，從而實現集體的共同行動，將預期目標良好完成。良好的公共安全意識有助于提高社區(qū)民眾的自我保護能力，讓民眾在面臨危險時能具備一定的自救能力，減少事故的損失。

社區(qū)屬于由不同社會群體聚集形成的小型社會圈，民眾需要具備社區(qū)居民熟悉度、社區(qū)犯罪威脅感知度、社區(qū)物業(yè)管理良好度、人口流動率、警察工作方式、社區(qū)教育文化、社區(qū)公共秩序良好度等多項安全意識。但大部分民眾的公共安全責任并不夠突出，普遍存在安全僥幸心理，認為不會在自己身上發(fā)生那些安全事故，對可能引發(fā)公共安全危機的結果、征兆、信號等知識了解甚少，公共安全意識較為薄弱，社區(qū)公眾較少參與社區(qū)公共安全管理工作，致使社區(qū)公共安全管理成為了基層政府的單方面政治行為，從而影響了公共安全管理效率，導致一些社區(qū)公共安全問題得不到良好解決。例如2016 年發(fā)生于北京朝陽區(qū)白家莊東里的一起居民樓火災事故中，由于事故地點的兩側入口被私家車堵住，導致消防車和消防人員無法進入施救，最終致使兩名樓內住戶撤離不及時窒息死亡。而根據該社區(qū)居委會反映，占道停車問題已經持續(xù)了幾年，盡管居委會成員多次與車主或停車管理公司協調，但始終得不到解決。由此可見，雖然近幾年基層組織在大力普及安全文化和安全責任意識，但社區(qū)民眾對社區(qū)公共安全的重視程度并未有明顯提高，加之不少社區(qū)管理組織缺少執(zhí)法權，難以對違規(guī)民眾形成威懾力，加劇了社區(qū)公共安全意識的缺失。

1.3 資金與技術的不足

社區(qū)公共安全管理工作離不開資金的支持。然而，就相關數據來看，基層組織所獲得的公共安全管理資金較少，這使得社區(qū)公共安全管理工作普遍存在資金不足的情況，尤其是老舊社區(qū)，難以獲得政府較大的資金力度支持，若出現了社會安全突發(fā)危機事件，就會很難及時控制下來。并且伴隨科學技術的不斷發(fā)展，安全防范技術被越來越多運用到新型的城市社區(qū)中，如在家庭門窗周圍安置傳感器以防止不法分子的侵入。但對于老舊社區(qū)，則仍主要采用傳統的物理防范措施，如防護網、防盜門等，社區(qū)內的防止侵入、機動車停車場等設施也已經不具備良好防范犯罪發(fā)生的作用，但受資金限制，老舊社區(qū)的安全防范技術一直難以更新，安全防范能力始終無法提升。如福建泉州的大淮社區(qū)，由于常年未進行修繕，導致該社區(qū)的樓層滲水嚴重，外墻也因為松動存在掉落風險，但因為沒有物業(yè)和資金短缺，大淮社區(qū)并沒有建立屬于自己的公共維修資金，房屋修護的費用無法公攤，改造工作也難以推進。

1.4 社區(qū)服務功能缺位

隨著城市化進程的不斷加快，城市居民對社區(qū)服務功能的需求也在不斷增加，依賴程度可見一斑。就文化路社區(qū)目前的安全管理情況來看，其安全管理工作非常被動，社區(qū)自治非常弱。當前，文化路社區(qū)各項工作都是政府主導模式，基本上處于被動狀態(tài)，所使用管理方法也是傳統管理方法。在進行轉型過程中，不可避免繼續(xù)充當著決策者角色。在這樣的背景之下，社區(qū)安全管理工作具有極強依賴性，缺乏主動性，社區(qū)自治性也沒有得到有效體現。另一方面，政府將社區(qū)服務完全市場化，在服務的規(guī)模、內容和檔次方面都不能滿足社區(qū)居民的需求。社區(qū)服務功能的缺位、越位現象促使社區(qū)安全管理工作難以細化。

同時，不少社區(qū)在經費、人手較為不足的情況下，也未曾忽視對居民人身安全的保護。以沈陽文化路社區(qū)為例，為了保障居民安全，該社區(qū)制定了一系列有關安全方面的規(guī)章制度，尤其是針對治安防范這一方面，其消防安全防范可以說是做得比較好的，每個樓道都配置有滅火器等設施，并且安排人員對這些滅火設備做定期檢查，查看是否有過期、損毀等情況，影響突發(fā)事件時的正常使用，由于社區(qū)加強消防防范，該社區(qū)從2001 年建立至今尚未發(fā)生任何火災。但是，通過訪談調查可知，文化路社區(qū)現在所實行的管理體制，仍是2009 年進行體制改革后所采用的老式管理機制，已經有十年以上的歷史，盡管在改革初期的效果較為顯著，然而面對當前越來越復雜的社區(qū)公共管理工作，這一體制無疑顯得滯后，能夠發(fā)揮的作用有限，因地制宜展開體制改革，可謂迫在眉睫。另外，在一些重大節(jié)假日的時候，文化路社區(qū)都會由居民會組織、策劃一些文化活動，發(fā)動居民參與，但是工作人員也提到，由于資金缺乏等方面因素，所組織的社區(qū)文化活動不夠豐富，且未曾有固定的常規(guī)文化活動，很多時候都是根據當前節(jié)日氛圍展開相應活動，居民參與度較為一般，尤其缺少年輕人的參與，多數都是老年人。

2 社區(qū)安全問題的解決辦法

2.1 明確管理主體

社區(qū)管理主體模糊是導致安全管理措施難以發(fā)揮效果的主要原因，為了加強社區(qū)安全管理措施的落實，首先應當理順政府與社區(qū)自治組織間的關系。社區(qū)的自治組織主要是社區(qū)成員代表會、社區(qū)共建理事會、社區(qū)居民委員會等，這些都是由街道黨工委和社區(qū)黨組織領導。社區(qū)共建理事會主要負責監(jiān)督與協商社區(qū)重大事務，社區(qū)居委會則負責維護和協調社區(qū)居民利益、社區(qū)文化的傳播、處理社區(qū)公共事務等，社區(qū)成員代表會則負責監(jiān)督居委會工作、推薦社會共建理事會的成員。在發(fā)達國家的社區(qū)安全管理模式中，社區(qū)管理有明確的主客體區(qū)分，例如美國弗吉尼亞州的阿靈頓縣，該縣有社區(qū)50 余個，所有社區(qū)按照政府制訂的“社區(qū)管理計劃”進行責任攤分，樓區(qū)有樓區(qū)代表，社區(qū)有社區(qū)管理部，管理部由行政機構和民間組織共同組成，管理部的職權體系根據參與人員與所管理社區(qū)的相關度進行重新劃分。即使作為行政人員，在加入管理部后所擁有的職權也不一定高于民間組織的工作人員，這使得管理部內部能形成良好的制衡性，從而推動社區(qū)安全管理方式的良性改革，形成高效且獨立的社區(qū)自治模式。而就國內的社區(qū)治理情況來看，即便政府已將相關職能移交給社區(qū)，但并沒有提供給社區(qū)自治組織足夠的政策與資金支持，導致管理中的權威性不足。因此，為了良好發(fā)揮出自治組織的高效處理優(yōu)勢，政府應為其提供相應的資金，還要放權給社區(qū)自治組織，讓社區(qū)自治組織享受充分的社區(qū)管理權。

其次，為了進一步完善社區(qū)公共安全應急管理體制，進而良好應對出現的緊急突發(fā)性事件，使各種損失降到最低程度，保證社區(qū)居民的生命和財產安全，就應做好公共安全管理策劃，對應急預案做不斷優(yōu)化調整。并且在完善公共安全應急預案后，應著手科學應急評估制度的建立，使突發(fā)性公共安全事件得到更好應對。具體而言，危機評估在發(fā)生或是即將發(fā)生危機事件，對可能的危害程度進行統計和評價，并結合這一數據制定危機恢復機制，在危機結束后，根據這一計劃總結和評價危機處理措施，如救濟、重建、賠償等。

2.2 培育公共安全意識

加強構建社區(qū)安全意識能夠促進文化路社區(qū)公共安全管理水平的良好提升，社區(qū)組織應當通過多種形式的安全教育活動，來提高社區(qū)民眾的公共安全意識。在當前，我國的城市化建設進程加快，社區(qū)的居民構成逐漸復雜化，譬如部分社區(qū)由于出租房屋較多，主要居住者多為外來人員，很少會在同一家單位或企業(yè)任職，居民平時的交流較少，再加上社區(qū)居民安全知識普遍掌握較少，都影響了社區(qū)安全意識的培育。所以，社區(qū)在組織開展安全教育活動的時候，要注意多元化，特別是針對某些重要節(jié)日，可組織居民到公共場所集會，開展經常性和群眾性的法制教育和法制咨詢，宣講安全知識，展開消防、交通、衛(wèi)生等現場演練，同時，對于一些積極參與的人員，要進行適當獎勵，比如授予錦旗表揚或者獎品贈送等，通過物質或精神獎勵提升社區(qū)住戶參與安全文化學習的積極性。

另外，在信息技術大力發(fā)展的當下，民眾更偏向于從網絡平臺獲取資訊，社區(qū)組織在開展安全知識教育的時候，應合理運用網絡平臺進行信息宣傳推廣，將安全信息、安全理念傳遞給社區(qū)居民，并且利用這些平臺和民眾保持長期溝通與交流，進一步加強居民間的聯系，從而有效提升社區(qū)居民的整體素質。

2.3 構建多元化投入機制

經費是影響社區(qū)安全管理體系發(fā)展的重要因素，由于經費問題導致社區(qū)建筑得不到修繕，安全隱患得不到處理，這些是導致社區(qū)安全事故頻發(fā)的主要原因。對此，應逐步建立多元化投入機制，使社區(qū)缺乏資金的問題得到良好改善。部分社區(qū)由于建造時間較早，很多管理細則難以追溯，譬如單位住房可能因為產權單位破產而導致管理缺失，對于這些社區(qū)，就要重新構建投入機制，通過引導社會力量廣泛參與、地方政府穩(wěn)定投入、省財政專項補助等方式建立起屬于社區(qū)自己的公共維修基金。

基層政府要明確財政支持社區(qū)建設的基本思路，在不給國家公共事務和政府機構造成影響的前提下，財政應適當提供給各類社區(qū)公共服務足夠的資金，同時，所支持的重點一定是非營利性的服務項目，譬如對場地、房屋、辦公設備等基礎設施給予經費支持，以提升居民的居住質量，改善民眾的生活環(huán)境。并且，政府應將社區(qū)每年公共安全服務發(fā)展資金和配套用房建設經費，納入政府財政預算，積極發(fā)動社會各界參與進來，多方籌集社區(qū)建設經費，從而不斷拓寬社區(qū)公共安全管理的資金來源。另外，政府要積極完善民間援助制度，鼓勵個人和企業(yè)捐贈，著手社區(qū)公共安全管理基金的建設，并定期地公開基金的使用情況。為了使社區(qū)管理資金的合理使用得到保障，要重視財政監(jiān)督，建立健全社區(qū)財務制度，展開財政專戶管理，防止出現只關注經濟效益，忽視社會效益的情況。

2.4 細化社區(qū)安全管理工作

為了細化社區(qū)的安全管理工作，首先要加強社區(qū)規(guī)范化建設。為了更好提高社區(qū)管理效率，理順社區(qū)與各部門之間職能關系，不斷完善社區(qū)管理，政府應當將黨支部作為核心，以社區(qū)自治作為基礎，加強各方面力量，構建現代社區(qū)管理結構。提高社區(qū)的服務供給能力和質量，不斷加強社區(qū)基礎設施建設，進一步推動社區(qū)發(fā)展。其次要不斷加強社區(qū)自治。在自治過程中，政府應當充分發(fā)揮黨組織核心領導作用，加快包括居委會、村委會在內的自我管理組織結構構建，不斷完善社區(qū)組織的自治網絡建設。再次要不斷加強民主建設，例如瑞典的居民小區(qū)要求住戶不得對其他人造成干擾，居住在同一社區(qū)的住戶不能在晚上九點后使用大功率電器，十點后不能進行噪聲過高的行為，雖然這些規(guī)定不是法令，但屬于社區(qū)公德的一部分，如果有人違背社區(qū)公德，那么在大部分業(yè)主同意的情況下，物業(yè)管理有權責令違規(guī)住戶搬出社區(qū)。國內的社區(qū)組織在進行管理時，也要結合與社區(qū)居民日常生活相關的安全問題進行分析，使得所有居民對于本社區(qū)擁有歸屬感和責任感，通過加強民主建設更好地使社區(qū)居民享有知情權和參與權，疏通訴求反映渠道，搭建參與平臺，推動社區(qū)安全管理上一個新臺階。最后要不斷完善社區(qū)管理人才隊伍建設。可以根據社區(qū)工作人員要求不斷提高社區(qū)公共服務提供水平，可以對社區(qū)工作人員進行有計劃的培訓，制定具有可操作性的考核標準，打造專業(yè)化社區(qū)安全管理服務隊伍，培養(yǎng)現代化社區(qū)安全管理人才，提高整個社區(qū)的安全管理和服務水平。

3 結語

社區(qū)公共安全，不僅是實現城市社會穩(wěn)定的重要前提，還是促進城市經濟文化穩(wěn)步發(fā)展的必然條件。社區(qū)肩負著降低社會風險、加快經濟社會和諧發(fā)展、加速社會發(fā)育的多項重任。并且，其作為相對獨立的社會組織，還須極力避免轄區(qū)內居民受到公共安全事件的負面影響。故此，保障社區(qū)安全，既與社區(qū)自身的穩(wěn)定息息相關，又對整個城市安全有深刻影響，社區(qū)和諧更是實現社會和諧的重要前提，為此，社區(qū)需要針對自身在安全管理中存在的不足之處，對現行管理機制予以積極的調控和改進，通過明確管理主體、培育社區(qū)居民公共安全意識、構建多元化投入機制與細化社區(qū)安全管理工作等措施彌補傳統社區(qū)安全管理中的不足，夯實公共管理基礎，為社會和諧運轉提供有力支撐。