新形勢下《高等學校檔案管理辦法》修訂有關問題探討

文/王 靜

近年來，隨著國家對檔案工作的日益重視，檔案工作法治化水平大大提高，新的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布實施，《“十四五“全國檔案事業發展規劃》出臺，是檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化的重要標志。在這一新形勢、新背景下，各行各業都在探索開創檔案工作新局面的思路與舉措，高校也不例外。筆者對如何做好新時代高等學校檔案管理工作，特別是對《高等學校檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）能否適應新形勢新任務新要求有所思考，認為有必要對其進行修訂，以便更好地規范和推動高校檔案工作。

1 《高等學校檔案管理辦法》修訂的必要性

《辦法》自2008年實施以來，對進一步規范高校檔案工作，指導、推進高校檔案工作科學、健康發展發揮了重要作用。然而，十八大以來，高校檔案管理工作有了很大的發展，國家修訂出臺了一系列新的檔案法規標準，新《檔案法》也頒布實施，《辦法》中的部分內容已經不能適應新形勢下對高校檔案工作的新要求，對其修訂很有必要。

1.1 執行新規范新標準的需要

《辦法》中執行的規范標準大部分已經廢止，如《高等學校教學文件材料歸檔范圍》 《科學技術研究檔案管理暫行規定》 《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》 《會計檔案管理辦法》 《電子公文歸檔管理暫行辦法》等。這些廢止的規范標準已經不能用作高校開展檔案業務工作遵循的依據。近幾年國家檔案局先后出臺了一系列新的規范標準，《辦法》需要修訂，將其有關內容納入，用于指導當下高校檔案管理業務工作的開展。

1.2 執行相關行業標準的需要

《辦法》實施至今，國家檔案局先后出臺了新的行業標準40余項，且大部分都與高校檔案工作有關。通常來講，這些行業標準為推薦性質，是否執行多憑自愿，但這些標準往往影響到高校檔案管理工作的水平質量。因此，需要將這些相關行業標準的內容進行提煉，將一些必要的內容通過《辦法》的修訂強制要求高校按照有關標準對檔案工作進行規范化管理，從而提升高校檔案工作的整體水平。

1.3 高校檔案工作開展的需要

隨著各高校檔案工作的深入開展，越來越顯現出《辦法》中的一些規定不適應或不能很好地指導實踐的情況。如檔案的分類問題，檔案分類是最核心、專業性最強的檔案業務問題，分類是否科學，關系到檔案管理是否規范有序，檔案查詢是否方便快捷。1993年頒布實施的《高等學校檔案實體分類法》已于2018年廢止，之后并沒有出臺新的相關業務規范，高校檔案分類所能依據的文件只有《辦法》，而《辦法》對檔案的分類并不夠全面。主要表現在：一是《辦法》所規定的十一個類目不能涵蓋高校的全部檔案，高校產生數量較多的音像檔案、實物檔案、人事檔案等檔案門類都沒有列入。二是黨群類、行政類、外事類檔案的分列現在并無必要。對于很多規模不大的高職專科院校而言實無區分黨群、行政、外事這三類的必要，可以“文書檔案”的提法來包含這三類內容。三是數字校園、智慧校園環境下業務數據、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體等如何收集分類整理的問題《辦法》中都沒有涉及，需要加強相關理論研究和實踐探索，進而上升為業務規范。以上問題造成高校檔案分類編號等不統一、不規范的局面。因此，對《辦法》應當及時進行修訂，對檔案分類等不適應高校檔案工作開展的條款加以調整，作出既適合高校當前需要又有前瞻性的規定，從而有利于推進高校檔案工作的科學化和規范化。

2 《辦法》修訂應把握的原則

2.1 以上位法為遵循

作為指導我國高校檔案工作最具權威性的綱領性文件，《辦法》的修訂應當以新頒布實施的《檔案法》等國家的上位法律法規作為基本遵循，修訂相關條款，與國家和有關部門的最新法律法規、政策要求相適應，體現依法治檔要求，推進高校檔案工作在法治化軌道上有序科學發展。

2.2 以問題為導向

雖然高校對檔案工作的重視程度整體上有所提高，工作質量有所提升，但仍有部分高校存在檔案意識薄弱、體制機制不順暢、檔案人員不穩定、經費保障不到位、制度設施設備不健全、檔案材料收集不齊全、整理不規范、檔案信息化建設推進緩慢、檔案利用開放不夠等問題，直接制約著高校檔案工作的正常開展。《辦法》修訂應圍繞解決當前高校檔案工作中存在的主要問題開展，明確操作性較強、能夠解決高校檔案工作實際問題的具體措施。

2.3 兼顧一致性和差異性

各高校檔案工作有共通性，也有差異性，《辦法》作為高校檔案工作開展的文件依據和指導性意見，應滿足各級各類高校檔案事業發展的需要。修訂的《辦法》內容應同時兼顧檔案工作發展較慢、相對落后的高校和領先發展、起帶頭示范作用的高校，使差異性與普遍性相協調統一，從而促進高校檔案工作整體水平的提升。

3 《辦法》修訂的幾點建議

3.1 強調高校檔案和檔案工作的作用

《辦法》中沒有提及檔案的重要作用，對高校檔案工作作用的表述也只有簡單的一句“高校檔案工作是高等學校重要的基礎性工作”。而對檔案和檔案工作重要性和作用表述得越具體，越能引起高校領導對檔案工作的重視，越能增強師生員工的檔案意識，從而有利于營造檔案工作開展的良好氛圍。因此，建議在高校檔案的定義之后增加“高校檔案記錄和反映學校發展的歷史過程和面貌，是學校管理、教學評估、科研評價以及開展史志研究等的重要依據”和“高校檔案工作是高等學校重要的基礎性工作，對促進高校科學發展，維護學校和師生員工合法權益具有十分重要的意義”的表述。

3.2 增加檔案隊伍建設的要求

檔案工作隊伍是檔案事業發展的關鍵和根本，所謂“事成于人，業興于才”，沒有一支有事業心責任感、有過硬業務素質的檔案工作隊伍，要做好檔案工作是難以想象的，高校檔案專職人員的數量及穩定性直接影響和決定高校檔案工作成效。建議將《辦法》第二章改為“機構設置與隊伍建設”，內容上增加明確專職檔案工作人員數量和保障隊伍穩定的措施。《辦法》對高校檔案人員配備和編制的規定較為模糊，只說“應當為高校檔案機構配備專職檔案工作人員，列入學校事業編制，其編制人數由學校根據本校檔案機構的檔案數量和工作任務確定”，實際上如何執行自主權完全在于學校，取決于學校領導的重視程度。建議明確要求高校檔案部門編制人數根據檔案部門保管的檔案數量確定，如專職檔案人員人數必須滿足“高校檔案部門每保管6000-8000（或80000-100000）件檔案配備一名專職檔案人員”的條件。高校檔案管理部門負責人事檔案管理的，人事檔案工作人員數量應按《干部人事檔案工作條例》執行。同時，建議《辦法》增加保證檔案隊伍穩定的措施，如規定“高校要依法保障檔案專業人員參加繼續教育的權利；應當設立專門的檔案工作人員崗位津貼，對長期接觸有毒有害物質的檔案工作人員予以補助；應當給予從事檔案工作滿十五年及以上人員表彰獎勵”等。

3.3 建議調整高校檔案分類方法和歸檔范圍

如前所述，《辦法》關于高校檔案的分類和歸檔范圍不夠全面準確，建議在《辦法》第三章“檔案管理”中增加一條，用于規范檔案分類。高校檔案按大類可劃分為文書檔案類、科技檔案類和專門檔案類。原來的黨群類、行政類和外事類可統一歸并為文書檔案類。科技檔案類包含科研類、基建類、設備類，專門檔案類包含教學類、學生類、出版物類、會計類、人事類、音像類（照片、錄音、錄像）、實物類、專題類（校慶、評估、口述等）、其他類（業務數據、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體等）。“產品生產類”檔案不再單獨設類，可分別劃分到“科研類”“實物類”“音像類”中。綜上所述，建議把高校檔案類別設置為“文書類、學生類、教學類、科技類（科研、基建、設備）、出版物類、會計類、人事類、音像類（照片、錄音、錄像）、實物類、專題類、其他類（業務數據、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體）”等十一大類，并規定各高校可根據實際情況確定歸檔范圍。同時明確各門類檔案歸檔范圍的最新執行標準，如科研類按國家檔案局、科學技術部發布的《科學技術研究檔案管理規定》執行，會計類按財政部、國家檔案局發布的《會計檔案管理辦法》執行。

3.4 建議調整高校檔案歸檔時間

《辦法》關于高校檔案材料的歸檔時間規定“（1）學校各部門應當在次學年6月底前歸檔；（2）各院系等應當在次學年寒假前歸檔”不夠科學，因為學校有年度和學年度兩種計時，學校各院系產生的檔案有的要按年度歸檔，有的要按學年度歸檔。所以，對于歸檔時間的表述，建議調整為“（1）學校各黨政部門和能按年度歸檔的部門，應在次年6月底前歸檔；（2）學校各教學部門和能按學年度歸檔的部門，應在次學年寒假前歸檔”。

3.5 建議進一步規范檔案的利用與公布

高校檔案信息資源對于高校師生、高等教育乃至國家經濟社會發展都起著重要作用，檔案信息的開放程度直接影響檔案利用的效果和檔案價值的發揮。高校檔案利用工作應當按照“開放是常態，劃控是特殊”的原則開展。應明確高校檔案開放須按照《檔案法》的規定執行，即“縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放。經濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放”。高校應明確形成滿25年的檔案經學校研究決定開放后，單位和個人持有合法證明即可利用。未滿25年的檔案如果屬于校務公開范圍的，也應當對社會開放，這類檔案的利用可以參照《高等學校信息公開辦法》的規定執行，單位和個人持有效身份證件或者證明文件，在表明查閱目的、履行相關手續后即可利用。未滿25年又不屬于校務公開范圍的檔案，應當本著尊重檔案形成部門意見的原則開展利用服務。人事類檔案的利用應參照《干部人事檔案工作條例》執行。同時，《辦法》應強調“高校要加大檔案信息資源的開發力度，加強對檔案信息資源的分析加工、深度開發，充分發掘檔案資源的歷史和現實價值，提供深層次高質量檔案文化產品”，促進高校檔案信息資源的開發利用。

3.6 建議增設“檔案信息化建設”專章

“信息化與檔案事業各項工作深度融合，檔案管理數字化、智能化水平得到提升，檔案工作基本實現數字轉型”，是《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出的檔案信息化建設的總目標。高校檔案信息化建設，是大數據時代發展的必然趨勢，要實現高校檔案工作質的飛躍，必須加強信息化建設。建議《辦法》設立專章就檔案信息化建設提出專門要求。應要求高校加快推進“存量數字化、增量電子化”工作，盡快實現檔案數字化。應加強電子檔案管理研究，探索雙軌制向單軌制轉化的路徑。高校應加強檔案信息資源共享平臺建設，在平臺內公布檔案開放信息，提供方便快捷的檔案利用和信息咨詢服務。可按行政區域搭建高校檔案開放平臺，開展遠程利用，實現資源共享，促進高校檔案利用工作和高等教育整體水平的提高。高校應當加快推進數字檔案館（室）建設，探索智慧檔案館（室）建設的方法、路徑。

3.7 建議增加條件保障相關要求

《辦法》第五章“條件保障”內容比較粗放，建議進行細化完善。建議增加條款規定“高校應當將檔案工作所需的基礎設施配備和維護經費、檔案日常管理、征集、搶救保護、安全保密、數字化、信息化建設、提供利用、編研、陳列展覽、檔案宣傳、培訓等經費列入學校預算，保證檔案工作所需經費”。檔案館舍的建筑設計應符合《檔案館建設標準》 《檔案館建筑設計規范》要求。辦公、整理、閱覽、數字化用房、檔案庫房應分別設置，檔案庫房使用面積應充足并具有發展空間，根據載體類型分別設置。應建立健全檔案安全防范體系及應急管理制度，制定應急預案。檔案館舍設施設備的配備滿足“八防”要求，檔案庫房應當配備溫濕度監測調控系統、漏水報警系統、消防系統、火災自動報警系統、防火防盜門窗、防電磁、視頻監控、出入口控制、電子巡查等安防設施。檔案裝具等應符合行業標準要求。

總之，修訂《辦法》對新形勢下高校依法管檔、依法治檔，推進高校檔案事業科學健康發展十分必要，期待有關部門對此問題予以關注重視，提上日程，早日實現。