基于地方政府產(chǎn)業(yè)基金的問題探索

余經(jīng)緯 河南京港股權(quán)投資基金管理有限公司

地方政府產(chǎn)業(yè)基金是新時(shí)代下的產(chǎn)物，是政府投資的主要融資途徑之一，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到?jīng)Q策性的作用，也對我國經(jīng)濟(jì)國情奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。通過一些投資對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展行業(yè)和對小型企業(yè)的扶持，加快了政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，同時(shí)也通過實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化與針對性完善，以推動(dòng)地方政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。

一、地方政府產(chǎn)業(yè)基金的基本情況

目前，我國經(jīng)濟(jì)以新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展為方向展開推進(jìn)，踐行李克強(qiáng)總理提出的“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的核心理念，不但人人有機(jī)會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，達(dá)到全民化的“小康”經(jīng)濟(jì)水平，同時(shí)大幅度解決就業(yè)壓力，實(shí)現(xiàn)國家繁榮昌盛的宏圖。習(xí)近平總書記做出了“全面建設(shè)知識(shí)、技能和創(chuàng)新型的人才群體，發(fā)揚(yáng)匠心精神，激發(fā)并保護(hù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家精神，鼓勵(lì)更多的人投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”的相關(guān)闡述。由此可見“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”是富民之基礎(chǔ)、強(qiáng)國之根本、營造時(shí)代新方向和發(fā)展的源動(dòng)力，對驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)步有著重要的意義。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，近些年來多地方政府產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，建立政府產(chǎn)業(yè)基金的先導(dǎo)區(qū)，實(shí)收資本增多。與社會(huì)資本達(dá)成合作模式，成立專門的基金，產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也在不斷擴(kuò)大。中央及地方政府將政府產(chǎn)業(yè)基金作為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化推動(dòng)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)構(gòu)建的不可或缺的依據(jù)。地方政府產(chǎn)業(yè)基金的領(lǐng)域涉及的主要有大學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目的孵化、電子信息技術(shù)、旅游產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、政府招商項(xiàng)目的引資和科研成果開發(fā)等，依據(jù)時(shí)況結(jié)合政府部署和募資等情況詳細(xì)而定。

二、現(xiàn)階段地方政府產(chǎn)業(yè)基金存在的問題

（一）對產(chǎn)業(yè)基金理解認(rèn)識(shí)不到位

相比于其他發(fā)達(dá)國家，別國的產(chǎn)業(yè)基金已處于成熟狀態(tài)，而我國仍處于發(fā)展的起初狀態(tài)。由于經(jīng)驗(yàn)的不足，對產(chǎn)業(yè)基金的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，主要有以下三大誤區(qū)：首先，將產(chǎn)業(yè)基金同傳統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)型投資基金的概念混淆，以為產(chǎn)業(yè)基金就是對新時(shí)代下產(chǎn)生的創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行的創(chuàng)業(yè)型投資基金。而實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)基金是不以盈利為目的起始基金，傳統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)型投資基金與產(chǎn)業(yè)基金在資金形式上最大的不同是資金由無償使用轉(zhuǎn)變成股權(quán)投資的形式。其次，低估產(chǎn)業(yè)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，認(rèn)為既然是國家產(chǎn)業(yè)基金那就應(yīng)該是國債性質(zhì)，不存在高風(fēng)險(xiǎn)，再不濟(jì)也能保本，完全忽視其風(fēng)險(xiǎn)性。產(chǎn)業(yè)基金是主要考慮對社會(huì)發(fā)展方向的影響與推動(dòng)所存在的基金，以關(guān)注投資的領(lǐng)域方向、地方經(jīng)濟(jì)情況和產(chǎn)業(yè)帶來的效益影響為主要參考依據(jù)，并不同于以盈利為主要目的的創(chuàng)業(yè)型投資基金。最后，對產(chǎn)業(yè)基金的概念止步于融資并未關(guān)注產(chǎn)業(yè)基金的其他功能。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)基金是對當(dāng)前所投資項(xiàng)目在該行業(yè)具有獨(dú)特性和對產(chǎn)業(yè)具有引導(dǎo)作用的投資基金。綜合來看，產(chǎn)業(yè)基金雖有社會(huì)屬性但也應(yīng)該結(jié)合當(dāng)下市場考慮市場狀況、風(fēng)險(xiǎn)和收益等投資性基金的屬性進(jìn)行投資。

（二）基金的募資難度大

在產(chǎn)業(yè)基金還未發(fā)展成熟的情況下，基金的基本部分構(gòu)建對基金的募資起著決定性的關(guān)鍵作用，而目前募資面臨著兩大問題：第一，尋找適合的管理機(jī)構(gòu)困難。政府產(chǎn)業(yè)基金對管理機(jī)構(gòu)要求嚴(yán)格，要求全職的高級(jí)管理人員三名并且要具有三年以上的投資管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)擁有不錯(cuò)的投資經(jīng)營業(yè)績，股權(quán)投資成功案例有三個(gè)及以上的案例基礎(chǔ)。與此同時(shí)，需要滿足政府建立相關(guān)基金的投資領(lǐng)域、投資比例等相關(guān)要求，使得專業(yè)投資能力好的管理機(jī)構(gòu)的發(fā)揮受到限制，故此對政府產(chǎn)業(yè)基金的合作大幅度降低，適合的管理機(jī)構(gòu)尋找十分困難。第二，基金募資速度減緩。隨著相關(guān)政策出臺(tái)和不斷完善，地方政府管理的局勢發(fā)生變化，我國基金業(yè)和股權(quán)業(yè)都受到影響。受2019 年經(jīng)濟(jì)下滑、2020 年疫情爆發(fā)以及近兩年電商發(fā)展的打擊，基金的募資愈發(fā)困難，基金募資的速率明顯緩慢。管理機(jī)構(gòu)的招募以及募資效率的緩慢對基金的募資產(chǎn)生極大的影響。

（三）可投項(xiàng)目匱乏

隨著基金時(shí)代的交替，很多地方政府對產(chǎn)業(yè)基金做出限定，對項(xiàng)目投資有了局限，真正優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目是被很多基金公司搶著去爭取的，而產(chǎn)業(yè)基金受政府煩瑣流程的影響失去很多與基金公司合作的機(jī)會(huì)。面對政府覺得好的項(xiàng)目，基金公司需要對項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估分析，對風(fēng)險(xiǎn)和收益的把控都很謹(jǐn)慎，有時(shí)會(huì)因估值、份額等問題，使得很好的項(xiàng)目也面臨投資失敗。因此大部分地方政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金因沒有項(xiàng)目而停滯。因是地方性質(zhì)，所以還有一層區(qū)域性質(zhì)，以促進(jìn)地方當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，以區(qū)域的經(jīng)濟(jì)屬性劃分，對地方產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行對應(yīng)比例投資，而這個(gè)看似科學(xué)的配比卻加大了投資項(xiàng)目的局限性和對地方經(jīng)濟(jì)的制約，進(jìn)一步增加了尋找優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的難度，也降低了與成熟市場化的基金公司合作的概率，這對地方產(chǎn)業(yè)基金造成進(jìn)一步打擊。

（四）基金業(yè)績評(píng)價(jià)體系

當(dāng)?shù)卣⑽醇皶r(shí)建立相關(guān)的基金業(yè)績評(píng)價(jià)體系。針對政府性產(chǎn)業(yè)基金的考核主要是從基金和基金管理公司兩個(gè)方面進(jìn)行績效考核。基金業(yè)績評(píng)價(jià)體系是影響著基金投資的方向，也關(guān)系著政府產(chǎn)業(yè)基金決定性的成敗。但依然有很多對產(chǎn)業(yè)基金認(rèn)知薄弱的地方政府未及時(shí)建立針對性的基金業(yè)績評(píng)價(jià)體系，這不但影響項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)基金的最終結(jié)果，還會(huì)對團(tuán)隊(duì)產(chǎn)生影響。

（五）地方政府收支壓力大

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，地方財(cái)政工作的難度不斷增加，財(cái)政收入和財(cái)政支出面臨諸多問題，建設(shè)資金籌措難度提升，財(cái)政管理和財(cái)政收支透明度逐漸公開，使得地方政府在財(cái)政調(diào)控方面的形式愈加復(fù)雜，而且地方產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長，民生、市場、社會(huì)等基礎(chǔ)增支需求內(nèi)容依然很大，政府財(cái)稅收支并不樂觀。產(chǎn)業(yè)基金在此環(huán)境中想要脫穎而出勢必存在困難，如果財(cái)政收入增收出現(xiàn)較大波動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾頻出，若此時(shí)依然持續(xù)進(jìn)行資金改基金，也會(huì)受到相當(dāng)大的阻力。特別是一些地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較為薄弱的區(qū)域，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨著許多問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未進(jìn)入穩(wěn)定且健康的狀態(tài)，都會(huì)使地方政府產(chǎn)業(yè)扶持的供給力度降低。

三、地方政府產(chǎn)業(yè)基金問題分析

結(jié)合上述地方政府產(chǎn)業(yè)基金存在的問題可以看出，在未來的發(fā)展過程中，相關(guān)部門應(yīng)盡快從頂層設(shè)計(jì)的角度入手，通過完善相關(guān)法律法規(guī)來對政府產(chǎn)業(yè)基金起到足夠的管理與制約作用，只有加強(qiáng)制度層面的建設(shè)工作才可以實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)基金的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，在發(fā)展地方政府產(chǎn)業(yè)基金的過程中，還應(yīng)從其核心出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)具有一定規(guī)模之后再設(shè)立相應(yīng)的層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步確保在相關(guān)層級(jí)制下不再設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，通過這樣的形式不僅可以避免地方政府產(chǎn)業(yè)基金泛濫的問題，同時(shí)還可以確保不會(huì)對相同產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重復(fù)投資，避免資源浪費(fèi)。值得注意的是，在確立投資范圍的過程中，應(yīng)最大限度地遵循《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中的相關(guān)規(guī)定，對于可以進(jìn)入以及不可以進(jìn)入的行業(yè)都需要進(jìn)行明確，真正做到支持關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，并為地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定基礎(chǔ)。在此過程中，還應(yīng)針對地方政府產(chǎn)業(yè)基金的治理模式展開優(yōu)化，確保所有權(quán)、管理權(quán)以及托管權(quán)可以做到有效分離，充分落實(shí)“堅(jiān)持市場導(dǎo)向”的原則，盡可能減少政府對基金日常運(yùn)作的干預(yù)和影響，保證市場化機(jī)制可以在基金運(yùn)行過程中發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值與作用。除此之外，還應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府產(chǎn)業(yè)基金評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，并及時(shí)針對基金運(yùn)作過程中出現(xiàn)的各類問題提出有針對性的解決措施，保證地方政府產(chǎn)業(yè)基金可以在既定方向上持續(xù)發(fā)展，并為區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益的提升奠定基礎(chǔ)。

四、改善地方政府產(chǎn)業(yè)基金問題的措施

（一）堅(jiān)持市場化運(yùn)作

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)基金不同于以往投資基金進(jìn)行市場化運(yùn)作，多元化考量，不再只僅僅局限在對項(xiàng)目投資的考量，一定要結(jié)合市場對項(xiàng)目進(jìn)行市場評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、收益率的對比。將產(chǎn)業(yè)基金的所有權(quán)與管理權(quán)區(qū)分開來，按照市場化的“募、投、管、退”進(jìn)行管理，“募”是指引導(dǎo)資金由政府發(fā)起并設(shè)立，通過基金的方式放大和帶動(dòng)社會(huì)投資，將資金的作用最大化；“投”是指將通過子項(xiàng)目的投資具體的項(xiàng)目，由機(jī)構(gòu)吸引資本；“管”是將前期的分紅適當(dāng)讓利出資人或基金管理機(jī)構(gòu)，以達(dá)到吸引社會(huì)資本參與的目的；“退”是指按照協(xié)議約定退出或達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí)，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回收等方式進(jìn)行結(jié)算退出。

（二）加強(qiáng)資金組建

為達(dá)到資金組建的目的，可制定科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制。利用激勵(lì)機(jī)制使基金管理團(tuán)隊(duì)利于與政府產(chǎn)業(yè)基金成果盡可能同趨化，以達(dá)到基金運(yùn)作效率提高的要求。隨著產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，基金公司的制度對約束投資者的能力和創(chuàng)新性想法，政府產(chǎn)業(yè)基金目前的產(chǎn)業(yè)性限制于私人性基金行業(yè)，會(huì)影響產(chǎn)業(yè)基金的進(jìn)一步發(fā)展。在科學(xué)考核激勵(lì)機(jī)制運(yùn)營的同時(shí)，應(yīng)有效引導(dǎo)社會(huì)資本的融入，從而提升基金市場化的運(yùn)作水平，規(guī)避政府的運(yùn)營干預(yù)，在母基金層面引入不同的產(chǎn)業(yè)資本，將股權(quán)趨向多元化實(shí)現(xiàn)，降低政府股權(quán)比例，達(dá)到參與不控股的原則，將股權(quán)趨向多元化，也是將基金的規(guī)模逐漸全面化，同時(shí)引入多方面產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作和判別能力。政府結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)與發(fā)展形勢，針對性地設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)揮地方本土特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，精準(zhǔn)地進(jìn)行有效扶持。

（三）出臺(tái)金融、投資機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策

地方經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，人才資源的缺失，產(chǎn)業(yè)基金不能持續(xù)發(fā)展，甚至被擱淺。最有效、最直接的方式是從人才方向入手，抓住人才的關(guān)注重點(diǎn)，以作為政策內(nèi)容。為了達(dá)到促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)行相關(guān)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資政策，對落戶在地方的各類人才進(jìn)行落戶獎(jiǎng)勵(lì)、辦公用房補(bǔ)貼、引資投資獎(jiǎng)勵(lì)、地方貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、人才獎(jiǎng)勵(lì)政策等政策對地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行促進(jìn)式建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以達(dá)到有效留住人才真正做到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。出臺(tái)相關(guān)金融、投資機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策，對基金管理公司、基金人才、針對性扶持項(xiàng)目等給予一定政策支持。

（四）加強(qiáng)人才管理

由于產(chǎn)業(yè)基金在我國出現(xiàn)時(shí)間短，相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基金的人才較少，產(chǎn)業(yè)基金的知識(shí)推廣不能做到全面細(xì)致化，使得投資者對產(chǎn)業(yè)基金行業(yè)的了解不夠深入，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展受到制約。人才資源是優(yōu)質(zhì)基金管理公司的重要組成。人才資源的匱乏在地方表現(xiàn)得極為明顯，人才的稀缺、地方產(chǎn)業(yè)基金的受限都會(huì)大大減少基金的市場機(jī)會(huì)。加強(qiáng)政府部門基金管理的培養(yǎng)，在專業(yè)素養(yǎng)、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方面進(jìn)行積累，以促進(jìn)政府基金工作的效率和質(zhì)量。參照海外基金的操作技術(shù)，提升基金管理者的整體素質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)投資者們對基金的認(rèn)識(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)基金逐漸走向全面化，基金管理人才的培養(yǎng)也變得尤為重要。

（五）建立政府產(chǎn)業(yè)基金績效體系

隨著產(chǎn)業(yè)基金投資的不斷增加，基金運(yùn)行的主要方向也在向投后績效管理轉(zhuǎn)變，政府產(chǎn)業(yè)基金作為新型金融工具，需要建立政府產(chǎn)業(yè)基金績效體系，以此提升基金運(yùn)作效率，為基金發(fā)展提供方向和保障。

首先，產(chǎn)業(yè)基金所涉及的各方責(zé)任必須明確，權(quán)責(zé)關(guān)系影響著規(guī)范治理框架的標(biāo)準(zhǔn)，在投資方案或協(xié)議條款中都應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)規(guī)章條例和決策權(quán)限，制定投資限制，并支持基金管理機(jī)構(gòu)按照市場化方式規(guī)范運(yùn)作。基金管理機(jī)構(gòu)則應(yīng)制定切實(shí)可行的基金管理辦法，根據(jù)協(xié)議規(guī)則參與基金項(xiàng)目公司的內(nèi)部監(jiān)督，只享有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，不會(huì)對項(xiàng)目公司的投資工作造成影響，關(guān)注基金投資變化、業(yè)績利益等事項(xiàng)，掌握項(xiàng)目公司生產(chǎn)經(jīng)營狀況，避免重大利益問題發(fā)生。

其次，建立考核機(jī)制，對基金和子基金的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核。通過科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制，量化相關(guān)業(yè)績指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作中存在的問題，并及時(shí)采取措施處理，保障基金運(yùn)作質(zhì)量。可以采用自評(píng)、跟蹤、年度考核等方式對基金運(yùn)作和管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，深化考核機(jī)制能夠提高政府產(chǎn)業(yè)基金的管理能力。

再次，尋找專業(yè)中介機(jī)構(gòu)來增強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)基金管理能力是一種簡單有效的方式，尋求資產(chǎn)評(píng)估公司、基金管理公司、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)來為產(chǎn)業(yè)基金投后績效管理提供服務(wù)，第三方機(jī)構(gòu)不僅具有更加專業(yè)的基金管理水平，保障產(chǎn)業(yè)基金管理的效果，而且在資金安全、管理效率上可以減輕政府管控的難度，為政府產(chǎn)業(yè)基金提供助力。

最后，可以探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的激勵(lì)機(jī)制，為了避免政府產(chǎn)業(yè)基金出現(xiàn)市場化基金的逐利性問題，地方政府可除了運(yùn)用政策外，還可以通過激勵(lì)機(jī)制來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)用方向，按照一定比例將產(chǎn)業(yè)基金的增值收益讓渡給項(xiàng)目公司或基金管理機(jī)構(gòu)，這樣可以吸引社會(huì)資本加大投資進(jìn)度，提高社會(huì)資本參與的積極性。

五、結(jié)語

伴隨經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，需求的持續(xù)增長，為產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展提供好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和空間外，產(chǎn)業(yè)基金的資本化發(fā)展以及人才的培養(yǎng)非常值得相關(guān)部門的關(guān)注，有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)步做出貢獻(xiàn)。