實施政府電子文件單軌制管理的策略探析

文/于高峰

隨著信息化的深入以及數字經濟的迅速發展，電子文件單軌制、單套制歸檔逐步取代“雙套制”，同時也成為各級黨政機關和檔案管理部門急需研究和探索的問題。2016年，國家檔案局印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》，要求在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點。此后，國家檔案局發布的《機關檔案管理規定》和《國家檔案局關于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》進一步明確提出“電子文件可以僅以電子形式進行歸檔”“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”等相關規定。2021年實施新的《中華人民共和國檔案法》第三十七條明確規定，“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。此外，三大訴訟法也明確將電子數據納入證據的范圍。由此可見，電子文件單套歸檔、保存和利用已經具備了充分的法律依據，成為深化檔案工作數字轉型、服務于政務信息化及社會信息化的關鍵。筆者僅以政府實施電子文件管理工作為例，在明確實施單軌制法律法規的前提下，提出有效推動實施政府電子文件單軌制的基本策略。

1 強化政府電子文件單軌制的協調管理

實施電子文件單軌制，首先要協調發揮政府統籌規劃主導作用、信息中心技術支撐作用、檔案部門業務管理作用。

1.1 加強政府部門電子文件單軌制的統籌規劃

政府作為電子文件單軌制轉型的領導者，一方面，宏觀層面要抓好單軌制轉型的頂層設計，推動國家政策引領信息化時代電子文件管理變革。另一方面，政府業務主管層面要認真落實電子文件單軌制管理，業務主管部門要將形成的電子文件及時直接推送到檔案管理部門的電子檔案系統中，有效推動傳統的年度歸檔、定期歸檔向主動歸檔、即時歸檔轉變。

1.2 加強信息中心電子文件單軌制的技術保障

信息中心特別是相關技術部門重點要對信息資源進行分步整合、有效利用，有計劃、分步驟對政府部門進行信息資源整合；同時做好政府中心機房安全管理工作，部署建設好政府部門業務網及電子政務網，保障各級政府電子政務內、外網絡安全無故障運行。

1.3 加強檔案部門電子文件單軌制的業務監督指導

各級檔案局要充分發揮檔案專業優勢，擔當好電子文件單軌制管理的核心角色，積極參與電子文件單軌制標準規范的制定，吸收不同部門和不同崗位的意見；同時監督、指導政府業務部門電子文件生成和移交，依托制度、技術、人員等方式保障電子文件傳輸、移交、接收等過程的真實性、完整性、安全性、可靠性。

2 建立健全電子文件單軌制法律法規管理體系

目前，我國電子文件單軌制管理相關研究已經出現很久，但相應的法律規范仍有待健全完善。筆者認為必須發揮好法律政策在電子文件單軌制中的指導作用，在建立單軌制法律政策上應遵循以下幾點要求：一是國家層面要更加突出電子文件的法律效力，要明確規定電子檔案與紙質檔案具有相同法律效力。二是各部門要遵循《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》 《電子文件管理暫行辦法》等規章制度，制定符合自身實際、可操作性強的“電子檔案單軌制實施辦法”等業務制度，以便更好發揮制度的約束和規范作用，不斷適應電子文件單軌制轉型需要。三是檔案行政管理部門應認真貫徹落實國家政策和相關法律法規，嚴格執法，充分發揮單軌制政策制度約束的雙向性，既要約束好領導層面又約束好電子文件業務管理層面，確保電子文件單軌制的順利開展。四是加強電子文件單軌制法律法規體系建設，不斷完善電子文件管理規范，形成電子檔案立法與相關法律無縫銜接，使電子文件單軌制管理標準化、制度化、法律化。

3 持續完善政府電子文件單軌制平臺系統建設

完善政府電子文件單軌制管理系統與平臺需要做好以下三個方面工作：

3.1 平臺系統建設要求更加嚴格

在平臺系統的軟硬件建設上，尋求適合的軟硬件技術公司或企業建立長期的合作，對所有軟硬件進行必要的測試分析，使用在安全性、穩定性、隱私性方面都有良好性能的軟硬件，不斷優化和調整管理系統，在未來單軌制轉型過程中，能夠及時改進平臺系統，縮短建設時間、減少資金投入

3.2 平臺系統功能更加強大

在信息中心搭建電子文件單軌制一體化平臺系統，實現貫穿電子文件的生成、審批、流轉、辦理、歸檔、保管、查詢、利用等各環節的全程在線處理，特別要實現高效的電子文件查詢，能清晰展現各類電子文件，并實現快速檢索功能，實現電子文件共享，破除信息孤島等問題。同時抓好辦公集成系統與電子檔案管理系統兩個方面平臺系統建設，針對不同需求場景提供個性化、強大的功能，不斷推進辦公系統與檔案系統無縫連接的技術攻關，促進無紙化辦公、一站式服務工作落到實處。

3.3 平臺系統的信息更加安全

具備完善的后臺管理機制，實現電子文件的多級防護、電子文件的多重備份。系統建設上，可將前端業務系統和后端檔案管理系統的部分遷移至云平臺，以滿足單軌制管理后所需要的計算資源、帶寬資源和存儲資源。同時引入第三方簽章管理系統、CA認證中心，在服務器端增加身份認證、電子簽章、時間戳等服務，保障電子文件的真實性、有效性、安全性。

4 提升業務能力建設推進實施政府電子文件單軌制管理

4.1 提升政府電子文件的管理能力

要求業務工作人員具備足夠的檔案專業知識和分析能力，能夠準確把握當前及未來電子文件及高效辦公的無紙化、電子化發展趨勢，能實現電子文件高效生成、快速流轉、及時辦理、科學歸檔、有效利用。也要具備更高的綜合素質和信息操作能力，根據電子文件管理和使用要求，在海量電子文件中及時篩選提供正確的檔案數據和資料。

4.2 提升政府電子文件的業務能力

充分發揮檔案管理人員專業優勢，深化檔案業務標準化建設，主動參與電子文件單軌制、數據管理、數據存儲等一些標準規范的制定，用好大數據等信息技術挖掘電子文件的檔案價值，不能僅僅停留在把檔案管好、放好、不損壞的層面，要研究開發電子文件數據，通過數據分析，發現電子文件單軌制新的知識內容、管理方法等。

4.3 提升政府電子文件的流程改造能力

學習借鑒電子文件單軌制轉型的相關試點及工作經驗，及時改進重組電子文件管理流程，不斷提高電子文件單軌制轉型的意識。同時堅持理論聯系實踐，將電子文件單軌制管理的流程、方法、技術及時融入政府服務工作實踐，助推無紙化、高效率辦公，加速向電子文件單軌制轉型。

5 深度廣泛吸收和運用新型信息化技術

電子文件單軌制轉型是信息化發展的趨勢。這就要求政府部門盡可能地吸收和運用當代科技成果和管理手段，依法依規提高電子文件管理工作的效率和水平，深入推進檔案信息化管理。

5.1 運用好區塊鏈技術

發揮區塊鏈技術在保障電子文件真實性的作用，其中在電子文件審批過程中，運用好數字簽名技術識別電子文件相關責任人；在電子文件的生成及流轉過程中，利用好時間戳來記錄電子文件創建及簽發的時間；在電子文件的歸檔、保存、使用等過程中，強化安全措施，防止電子文件被篡改或破壞。

5.2 運用好云計算技術

利用“云”端服務器，便于用戶查詢和使用；將云計算技術嵌入到電子文件單軌制管理，使用戶打開瀏覽器，可以方便地查閱電子文件，也可以通過手機、平板來查詢使用電子文件。同時，利用云平臺來分級管理檔案數據，對一些非核心電子檔案采用公共云平臺進行存儲共享。

5.3 運用好虛擬技術

依靠電子檔案單軌制管理，利用虛擬技術開發利用電子文件信息資源，豐富館藏檔案利用服務資源，為單軌制背景下的電子文件利用帶來全新亮點。

6 打造復合型檔案專業技術人才隊伍

政府電子文件單軌制管理需要培養和造就一支適應社會主義現代化的復合型檔案專業技術人才隊伍。在實際工作中，要圍繞當前和未來政府電子文件轉型需要，逐步開展多層次、復合型與專業型有機結合的檔案業務教育培訓工作。有效實施電子文件單軌制很大程度上取決于檔案工作人員的專業素養。因此，檔案工作人員既要具備極強的信息處理能力和檔案管理能力，也要具備極強的學習研究能力和創新意識，要熟悉掌握區塊鏈、云計算、大數據等技術的開發過程、運行原理，認真做好電子文件前端控制，更好制定符合電子文件單軌制建設和運轉的管理系統。此外，要積極與高校、科研院所等專家學者建立長期合作，充分發揮他們在電子文件管理中的咨詢顧問作用，共同提高電子文件管理水平。