交通運輸行政執(zhí)法檔案管理研究

文/周信泉

概述

為了進一步規(guī)范交通運輸行政執(zhí)法行為，2021年交通運輸部修訂了《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》，明確了執(zhí)法的管轄、回避、送達及執(zhí)法檢查、調(diào)查取證、證據(jù)收集等相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定的具體落實，也為規(guī)范交通行政執(zhí)法檔案收集、整理、歸檔和分類提供了有力支持。交通行政執(zhí)法檔案（以下簡稱“執(zhí)法檔案”），是交通行政執(zhí)法部門在處理交通行政執(zhí)法案件過程中產(chǎn)生的，反映案件處理過程及結(jié)果、具有保存價值的文字、圖標、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄。

原始記錄性是執(zhí)法檔案的本質(zhì)屬性。執(zhí)法檔案形成于執(zhí)法過程，其中，主體是交通行政執(zhí)法各類文書。因此，執(zhí)法檔案的顯著特點便是形式的規(guī)范性統(tǒng)一性、內(nèi)容的合法性價值性，以及制作的時效性強制性。隨著交通執(zhí)法體制的改革，路政、運政及地方海事相關(guān)的執(zhí)法業(yè)務(wù)統(tǒng)一整合由交通行政政法部門行使。執(zhí)法檔案的數(shù)量、種類和規(guī)模都呈現(xiàn)出較大增長態(tài)勢。為了進一步做好交通運輸執(zhí)法檔案的規(guī)范管理，四川、廣東、湖南、江蘇等交通運輸執(zhí)法部門相繼出臺了本省的交通行政執(zhí)法檔案管理辦法，山東省則專門出臺了《山東省行政執(zhí)法案卷管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定的陸續(xù)出臺為本地交通行政執(zhí)法部門做好執(zhí)法檔案管理提供了制度遵循和根本保證。

1 交通運輸行政執(zhí)法檔案類別特點

1.1 概念

綜合各地出臺的關(guān)于交通行政執(zhí)法檔案管理辦法的規(guī)定，以及交通運輸行政執(zhí)法的特點和工作實際。交通運輸行政執(zhí)法檔案是指交通運輸主管部門及交通運輸綜合行政執(zhí)法機構(gòu)依照法定程序，在行政執(zhí)法過程中直接形成的，反映行政執(zhí)法案件真實情況、體現(xiàn)行政執(zhí)法過程、具有保存價值的各類文字、圖表、聲像、電子文件等形式和載體的歷史記錄。

1.2 類別

交通運輸行政執(zhí)法檔案作為一種專門檔案，根據(jù)行政執(zhí)法的內(nèi)容不同，可將其檔案分為道路運政執(zhí)法類、公路路政執(zhí)法類、高速路政執(zhí)法類、水路運政執(zhí)法類、航道行政執(zhí)法類、港口行政執(zhí)法類、執(zhí)法巡查類、行政復(fù)議及訴訟類等。

1.3 特點

交通運輸行政執(zhí)法檔案與其他專業(yè)檔案相比，有其自身的特點，從內(nèi)容上看，主要由各類執(zhí)法文書構(gòu)成，突出表現(xiàn)其合法性；從制作上看，主要是在執(zhí)法過程中形成的各類執(zhí)法資料，具有很強的時效性；從效力上看，行政執(zhí)法對雙方都具有法定的強制性，需要嚴格依法執(zhí)行；從形式上看，行政執(zhí)法檔案的主體為其業(yè)務(wù)檔案，規(guī)范、統(tǒng)一；從價值上看，交通運輸行政執(zhí)法檔案具有法律性、憑證性、知識性、社會性等特點。

2 交通運輸行政執(zhí)法檔案整理規(guī)則

根據(jù)《檔案法》 《歸檔文件整理規(guī)則》，以及交通運輸行政執(zhí)法檔案的特點和規(guī)律，執(zhí)法檔案的整理規(guī)則應(yīng)堅持科學分類，確保文件間的有機聯(lián)系；查閱簡便，推進信息化；保存完整，確保文件應(yīng)歸檔盡歸；安全第一，便于保管利用等。

2.1 注重科學分類

交通運輸行政執(zhí)法檔案分類應(yīng)包含的事項。例如，應(yīng)將現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄、檢查筆錄、勘驗筆錄、證據(jù)登記保存清單、抽樣取證憑證、鑒定意見書等歸入到案件證據(jù)材料范疇；案件處理意見書、陳述申辯材料、聽證材料及文書、違法行為通知書等應(yīng)歸入到案件處理過程材料范疇；行政強制執(zhí)行決定書、執(zhí)行筆錄、執(zhí)行申請書、執(zhí)行票據(jù)、罰沒物品記錄等歸入案件執(zhí)行材料范疇；車輛船舶類則包括車船資料和所有人基本信息。總之，執(zhí)法檔案分類時應(yīng)明確分類中所包含的事項。

2.2 注重“件”的構(gòu)成

“件”是執(zhí)法檔案管理最基本單位，整理時應(yīng)注重“件”的構(gòu)成。執(zhí)法檔案整理應(yīng)重點把握格式、順序、數(shù)量等。其中，格式要規(guī)范統(tǒng)一、歸檔有序、數(shù)量精簡。例如，路政許可類資料整理，按歸檔順序應(yīng)分別為：許可申請書/申請受理（不予受理）/現(xiàn)場勘驗筆錄/涉路施工通知單/許可證等為序。文書格式順序應(yīng)為：實施許可單位+許字+年度+序列號。

2.3 注重規(guī)范排列

執(zhí)法檔案卷內(nèi)材料排列應(yīng)做到一案卷，且每一卷內(nèi)的案件材料排列以時間為序。通常，按照時間排列，一般是結(jié)論、決定及結(jié)案等相應(yīng)的處理性文件在前，處理的相關(guān)依據(jù)材料在后；正件在前，附件在后；批復(fù)件在前，請示件在后；印件在前，定稿在后。按照事件為序，一般是按照結(jié)論材料/立案依據(jù)/證據(jù)材料/處罰過程/執(zhí)行過程/文書送達證明及案件相關(guān)材料/結(jié)案/行政復(fù)議、訴訟等順序排列，等等。執(zhí)法檔案排列時應(yīng)按照事件或時間順序進行排列。

3 交通運輸行政執(zhí)法檔案管理存在問題分析

3.1 思想重視不足

從交通運輸行政執(zhí)法檔案管理的現(xiàn)實情況來看，具體從事行政執(zhí)法人員由于檔案意識不強，重行政執(zhí)法輕檔案管理的現(xiàn)象不同程度地存在，這一點，從交通運輸行政執(zhí)法機構(gòu)的人員配備來看就表現(xiàn)的十分突出。由于機構(gòu)人員編制數(shù)量的限制，以及檔案管理工作重要性認識不足，配備專門從事執(zhí)法檔案管理人員匱乏。每年，用于執(zhí)法檔案的經(jīng)費投入較少，檔案管理設(shè)備老化，更新不及時。由于思想認識不到位，重傳統(tǒng)檔案資料的收集，而忽視了執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中檔案形成的大量影音材料的收集，導致后期執(zhí)法檔案資料收集不及時、不完整，影響了執(zhí)法檔案管理質(zhì)量。

3.2 專業(yè)素養(yǎng)不強

交通運輸行政執(zhí)法檔案專業(yè)性強，不僅涉及檔案專業(yè)知識，還需要熟悉相應(yīng)的行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，以及交通運輸領(lǐng)域的專業(yè)知識。但從具體從事交通運輸行政執(zhí)法機構(gòu)檔案從業(yè)者的專業(yè)、年齡及工作經(jīng)歷來看，主要表現(xiàn)在缺少擁有檔案學專業(yè)知識的人才，年齡偏大，一些執(zhí)法機構(gòu)從辦公室等綜合崗位調(diào)劑人員從事檔案管理，不僅思想陳舊，行政執(zhí)法檔案中的視音頻檔案的存儲、分類、編目，以及檔案信息化管理等能力不足。掌握交通運輸、行政執(zhí)法及檔案學、信息技術(shù)的復(fù)合型人才更是鳳毛麟角。

3.3 資料收集不全

檔案資料收集是做好檔案管理工作的前提和基礎(chǔ)。交通運輸行政執(zhí)法檔案內(nèi)容豐富、種類多樣、載體多元，涉及到交通運輸行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法的各個過程，要求及時、完整地做好行政執(zhí)法檔案資料的收集，并通過整理、編目、分類等，使資料之間形成有機聯(lián)系的統(tǒng)一。但從實際情況來看，突出表現(xiàn)在行政執(zhí)法業(yè)務(wù)檔案與文書檔案分別管理，二者之間缺少具體的統(tǒng)一管理體制，從而造成行政執(zhí)法業(yè)務(wù)檔案與文書檔案管理脫節(jié)。執(zhí)法部門重視業(yè)務(wù)資料的收集、移交，文書類，以及聲像類檔案資料歸檔不及時，很多重要的執(zhí)法檔案資料未做到應(yīng)歸檔盡歸檔。

3.4 利用效果不好

檔案價值在于其利用。具體到交通運輸行政執(zhí)法檔案領(lǐng)域而言，就是要借助館藏的執(zhí)法檔案資源，總結(jié)執(zhí)法工作的規(guī)律和特點，用以指導當前的行政執(zhí)法檔案工作。或者，在執(zhí)法過程中執(zhí)法雙方就執(zhí)法行為、過程產(chǎn)生糾紛時，可借助執(zhí)法檔案來解決雙方的糾紛矛盾。但從現(xiàn)實來看，執(zhí)法檔案資源數(shù)據(jù)利用效果還有待進一步提升，突出表現(xiàn)在大量執(zhí)法檔案數(shù)據(jù)資源分析不夠，執(zhí)法檔案信息處于“沉睡”狀態(tài)。

4 交通運輸行政執(zhí)法檔案管理對策

4.1 思想上重視，加大投入力度

交通運輸行政執(zhí)法檔案的重要性不言而喻，為此，要從三個方面提高對執(zhí)法檔案的重視程度。一是執(zhí)法部門。將行政執(zhí)法檔案工作提升重要議事日程，從做好執(zhí)法檔案短、中、長期發(fā)展規(guī)劃，與行政執(zhí)法業(yè)務(wù)工作同部署、同落實、同檢查、同考核，實行明確的獎懲機制。每年中、年底要聽取執(zhí)法檔案工作的情況匯報。年底將行政執(zhí)法檔案所需經(jīng)費納入部門預(yù)算，給予保障。二是部門領(lǐng)導。執(zhí)法部門領(lǐng)導要帶頭在思想上認可、重視執(zhí)法檔案工作的現(xiàn)實意義和重要價值，尤其是分管檔案工作的領(lǐng)導，要定期調(diào)研、了解行政執(zhí)法檔案管理過程中存在的困難和問題，牽頭解決。三是工作人員。無論是執(zhí)法人員還是檔案人員都要在思想上高度重視檔案管理工作，作為執(zhí)法人員要規(guī)范執(zhí)法，及時將應(yīng)歸檔的資料移交至檔案管理部門；作為檔案管理人員要嚴格遵守《檔案法》 《交通行政執(zhí)法檔案管理辦法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，按照要求做好檔案收集、整理、歸檔、編目、分類、利用、統(tǒng)計等工作。

4.2 素質(zhì)上提升，加強教育培訓

人才隊伍素質(zhì)高低會直接影響著檔案管理水平。新時代，交通運輸行政執(zhí)法檔案規(guī)劃化、標準化、智能化管理離不開一支專業(yè)化、高素質(zhì)的檔案管理人才隊伍來參與、實施，從而在根本上提升執(zhí)法檔案管理質(zhì)量和水平。為此，需要從三個方面來提升檔案人才隊伍的素質(zhì)能力。一是理論培訓。定期邀請檔案業(yè)務(wù)骨干、執(zhí)法崗位標兵或?qū)＜覍W者授課，重點講授日常行政執(zhí)法檔案資料的收集、整理、檢索、利用、年限及類別劃分，以及數(shù)字化、智能化、電子化信息科技業(yè)務(wù)知識的培訓。尤其是新近頒布的關(guān)于檔案標準、規(guī)范，法律法規(guī)等基礎(chǔ)理論知識的學習。二是實踐鍛煉。行政執(zhí)法檔案涉及檔案、執(zhí)法、交通運輸?shù)榷囝I(lǐng)域知識，除了做好日常的理論知識學習教育培訓外，還要注重實踐鍛煉。具體來說，就是通過舉辦業(yè)務(wù)競賽、崗位練兵等形式，突出實踐操作。尤其是新的檔案管理軟件、管理平臺的投入使用，要在第一時間里組織檔案人員進行檔案管理業(yè)務(wù)訓練。三是搭建平臺。交通運輸行政執(zhí)法部門要為檔案工作者積極搭建學習、交流平臺，如與高校合作，每年組織人員進行短期理論學習；或者到先進地區(qū)參觀學習。同時，要解決好參學、參訓人員時間、經(jīng)費等保障。

4.3 基礎(chǔ)上夯實，重視資料歸檔

交通運輸行政執(zhí)法檔案資料的收集是一項十分重要的基礎(chǔ)性工作，為此，可以從三個方面來夯實執(zhí)法檔案收集歸檔工作基礎(chǔ)。一是收集。具體就是要針對行政執(zhí)法的不同屬性，做好相應(yīng)資料的收集。例如，交通運輸行政許可類資料，要重點收集行政許可/不予許可，以及變更/延續(xù)行政許可的書面申請、決定、通知書，專家評審意見、聽證記錄、行政復(fù)議或訴訟，等等；行政處罰類資料，則需要重點收集行政處罰決定書、結(jié)案報告、立案報告、證據(jù)材料、處罰告知書、陳述申辯材料、送達回執(zhí)，等等；行政強制資料則重點收集強制執(zhí)行決定書、強制措施批準文件、查封/扣押清單、陳述申辯記錄、法院裁定書等等。二是整理。重點做好交通運輸行政執(zhí)法檔案分類、立卷及資料排列等整理工作。例如立卷，應(yīng)按照一案一卷進行組卷；組卷按行政執(zhí)法程序；執(zhí)法檢查以檢查活動為一案歸檔；涉及商業(yè)秘密或個人隱私的行政執(zhí)法檔案，立正副卷，正卷一般不公開，副卷作為結(jié)論性材料，可對外公開。三是歸檔。具體來說，就要從案卷封面制作、目錄設(shè)置、正文收集等三個方面做好收集資料的歸檔工作。

4.4 效果上提升，注重檔案利用

執(zhí)法檔案價值在于其利用，要切實利用信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計算等手段，加強交通運輸行政執(zhí)法檔案數(shù)據(jù)分析，切實發(fā)揮檔案管理的經(jīng)濟效益和社會效益。一是加快檔案數(shù)字化進程。既要做好增量執(zhí)法檔案的數(shù)字化，也要將館藏的檔案資源進行數(shù)字化，并將檔案信息及時傳輸至數(shù)據(jù)庫。二是加大檔案編研力度。檔案管理者根據(jù)交通運輸行政執(zhí)法以及交通運輸事業(yè)的發(fā)展需要，合理選擇檔案編研題目、領(lǐng)域，豐富執(zhí)法檔案編研成果，積極拓展檔案價值。三是加強利用平臺搭建。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建執(zhí)法檔案信息查詢平臺，加強平臺宣傳，暢通查詢渠道，提升查詢效果。