市域社會治理共同體建設檢視與反思
——以A 省4 個試點城市為例

李國華

（西北大學 法學院，陜西 西安 710127）

一、導言：問題、材料與方法

2019 年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第九部分首次提出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”其中“社會治理”的含義是“治理社會”，“共同體”指向主體之間優勢互補的有機結合。在含義與組分邏輯上，“人人有責”面向主體意識；“人人盡責”針對有效行動；“人人享有”著眼于價值釋放。“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的提出，預示著未來的社會治理應基于共同價值觀、共同空間及共同享有，形成情感、地域和利益共同體。這一嶄新提法與黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”相比有顯著變化，是黨中央總結社會治理經驗，著眼于新時代下社會治理體制機制的改革與建設，對社會治理目標所做的精準擘畫。隨著試點的展開，如何準確理解和構建市域社會治理共同體的問題隨之出現。學界對該新提法進行了熱烈的探討，但關注的大多是該提法的基本內涵、價值取向和實現路徑，對如何構建處于中觀市域層面的社會治理共同體缺乏專門、細致的論述。筆者認為有必要深入檢視市域社會治理共同體概念及其作為政策目標的建設情況，以揭示構建“市域社會治理共同體”的要義及其路徑選擇。

筆者通過調查統計的數據作為定量分析的依據，以訪談獲得的信息作為定性分析的資料，著重考察、描述市域社會治理共同體構建中三重要求的實施情況，試圖回答：（1）在推進共同體建設時，國家和社會兩個層面對“人人有責”的認知如何？（2）已進入“項目”實施階段的共同體建設，如何做到人人盡責與何以實現人人享有？

二、市域社會治理共同體建設的基本面相

“人人有責”“人人盡責”“人人享有”是《決定》對社會治理共同體建設提出的基本要求，它決定了市域社會治理共同體建設的基本內容包括三個方面：責任共同體建設、行動共同體建設和利益共同體建設。

（一）責任共同體建設

責任共同體涉及社會治理中各參與主體之間的責任配置，尤其是發揮主導作用的相關主體和起著參與作用的有關主體的責任配置及其履行問題。治理理論歷來存在主體間責任及其界限的模糊性問題。相應地，責任共同體建設的理想狀態可能存在若干種認知偏差，比如混同社會治理工作與治理主體法定職責。這種觀點會限縮治理主體所承擔的治理職責，也不利于相關主體在激發社會組織活力、預防和化解矛盾糾紛、健全公共安全體系等活動中履行職責。又如，誤認責任共同體建設為社會治安綜合治理。因此，構建責任共同體必須避免前述不合理的認知，確保各治理主體能夠明確自身所承擔的治理職責。

在提出建設責任共同體之前，權力主導下的社會治理存在治理負擔重、治理失靈、社會參與活力不夠等問題，甚至參與主體間部門壁壘的存在使得政府內部各自為政，共同體理念暗含的溝通、協作式治理難以實現。例如，司法建議制度落實中缺乏回路，缺少反饋和督辦機制，限制司法建議制度的功能發揮，不利于依法行政和法治政府建設。再如，派駐社區的政府工作人員自視為社會工作人員的管理者，這阻礙了建立平等、協作型的共同體關系。調研還發現，基層延續著法治基礎薄弱的問題，表現為企業和社會團體法治意識、規則意識淡薄，涉訴公民信訪不信法、信權不信法，牽涉訴訟時往往傾向于尋求更高權威或網絡輿論介入糾紛處理程序向司法工作人員施壓。

對此，4 個試點地區首先在正式組織內部強化責任意識和責任歸屬。4 個試點地區的政府均向各個職能部門和直屬單位印發了實施規范。實施規范往往被稱為“實施綱要”或“實施方案”，它的核心要素是社會治理共同體建設，明確了作為治理主體的各級政府在社會治理中的具體職責和任務完成期限。

再如，在X 市實施綱要的附件部分《X 市推進市域社會治理現代化建設更高水平平安X 市分工方案》，在7 個專項組60 個具體項目中的第39項規定：“建立健全日常檢查、定期排查、專項排查、特別防護期重點排查工作機制；村（社區）每周報鎮街，鎮街每半月報市。健全婚姻家庭糾紛等民間糾紛的排查調處機制，有效防范可能引發的治安事件。（具體由市委政法委、市信訪局、市婦聯、各鎮街、市委平安建設領導小組相關成員單位負責）”在這一規定中，責任主體是黨的政法委、信訪部門、婦聯、鎮街和參與平安建設的相關主體；責任內容是建立矛盾糾紛排查預警機制，通過多主體協作解決矛盾糾紛，預防各類案件的發生。

上述規定明示了構建市域社會治理共同體的責任主體、責任內容，提醒各主體要明悉共同體建設的基本要求。在規定性質上，這些規定屬于注意性規定，它沒有改變治理共同體在組織法、職權法上的職責內容。它有兩個基本特點：一是這樣的規定并不改變原有規定的內容，只是對相關規定予以重述。二是具有提示性，新文件表述的內容與原文件規定的基本相同。如果沒有這些規定，由職權法定原則、協同理論也能夠推導出這些主體應當按照各自的分工，以協同合作為邏輯解決社會治理問題。訪談結果表明，印發既有法律體系和關于社會治理共同體建設實施規范可以確保地方政府對社會治理共同體形成初步的價值認知。政府部門主要負責人在訪談中表示：“社會治理涵蓋民生問題、矛盾糾紛處理、掃黑除惡、就業保障等方面，每個部門在解決社會問題時，都離不開其他政府部門的合作，也離不開全社會的參與。”

（二）行動共同體建設

針對社會治理中治理主體缺位、錯位和協作不暢的問題，人人盡責的社會治理共同體命題得以提出，它旨在解決社會治理主體單一，破解部分主體未能盡責、盡責過程缺少溝通的問題。人人盡責的社會治理共同體是行動共同體，其建設涉及到兩個方面：一是立足法律設定的主責主業促進治理事務的解決，“主責主業”是指治理主體切實履行各自在法律范圍內的職責；二是履行延伸職能促進治理事務的解決，“延伸職能”是指治理主體基于共同體理念而積極承擔主責主業之外的職責。

在構建行動共同體之前，4 個試點地區在行動共同體建設上較為滯后。具體體現在如下三個方面：一是部分治理主體不能有效履行治理職責。例如，矛盾糾紛化解是社會治理的一個重要部分，行政糾紛的實質性解決離不開行政機關負責人的及時關注和介入。在W 市已出臺《行政機關負責人出庭應訴暫行規定》規范行政訴訟的情況下，W市行政機關負責人在2018 年出庭應訴67 件，出庭應訴率為11.99%。當地難以保障的出庭應訴率與其他地區80%的出庭率形成鮮明反差。這客觀上制約著行政案件的調撤、和解，也印證了訪談中法院干部所作的“本地法治觀念落后”的判斷。二是多主體缺乏有效協同。這意味著諸多治理事務的解決仍依靠個別部門獨立應對。例如，化解公共安全問題主要依靠公安機關的強力介入。三是參與機制非制度化、虛置等制約了公眾參與。從試點地區破解治理事務的方法來說，各治理主體綜合運用命令型的縱向溝通方式、非命令型的橫向溝通方式，構建“人人盡責”的治理共同體。

其次是非命令型的橫向溝通方式。非命令型的橫向溝通方式指的是治理主體使用法治教育、合作等柔性手段參與社會治理。非命令型的橫向溝通方式可以幫助治理主體應對復雜的超常規任務，甚至有助于預防違法犯罪。主要體現在以下兩個方面：一方面，將社會治理寓于法治教育。作為化解治理事務的中堅力量，政法機關將法治教育寓于辦案活動。許多案件涉及群體利益、公共利益，對這些案件展開的執法司法活動無疑也是社會治理的組成部分。W 地中級人民法院在審執工作之外，綜合運用巡回辦案、帶案下訪、法治講座等形式引導廣大群眾養成正確的行為規范。又以“送法下鄉”、“法院開放日”、直播庭審、公開裁判文書、公布失信人黑名單等形式，營造學法、知法、守法、用法的良好社會氛圍，確保審判工作對社會價值觀的引導和示范。此外還通過擴大陪審案件范圍或增加人大代表、政協委員旁聽案件等做法提高裁判結果的社會認可度，進一步推進司法民主化。對于存在法律漏洞和經營風險的企業，一些法院積極為其提供法律意見和建議，對涉企案件進行訴訟風險提示、判后答疑和以案釋法。再如，法院以審判為契機，協助其他治理主體堵塞治理漏洞。總體來說，法院采取巡回辦案、司法公開、群眾參與司法、提供法律意見等做法，除了可以接近案件事實真相、促進解決糾紛，還有助于夯實多元共治的基礎。另一方面，將社會治理寓于協同治理。協同治理的特點之一是各子系統的協同性，它意味著采取集體行動的組織必須依靠其他組織，而且這些組織之間存在著談判協商和資源的交換。社會治理寓于協同治理，有助于化解復雜化、系統化的社會矛盾，改變碎片化、部門化、分權化治理格局。試點地區，不止一個部門就知識和資源問題，在和其他權力主體或非正式組織進行互動。主要包括三種模式，一是信息溝通機制。例如，法院在審判活動中識別出監管缺失型矛盾糾紛時會及時向行政機關提出司法建議。對于這類組織的觸角從專門職能向外延伸的做法，趙曉力做了恰當的評價：“這些非審判的活動有助于從根本上解決審判要解決的問題，所以它和審判并不沖突，反而互相促進。”二是聯合防衛機制。例如，公安機關與村組、小區、學校、旅店等建立警民微信群等，促進和諧警民關系；堅持“誰建設誰受益，誰使用誰維護”，確保公共區域視頻監控設施建設。三是主體整合機制。例如，整合公安機關、綜合執法部門、應急管理部門、住建部門等，聯合居民采取“居民共商、部門共推、合力共辦”的形式解決公共事務、矛盾糾紛等難題。

（三）利益共同體構建

根據文義解釋，“利益”一詞最基本的含義，是指好處。人人享有的利益共同體建設是在治理目標實現過程中或實現后直接增加或賦予相關治理主體某項新權益，或是增強已有某項權益的力度，確保治理主體獲得利益激勵。利益共同體的適用對象主要包括兩類：一類是政府部門。若承擔社會治理任務的政府部門如期完成治理任務，單位或個體可以獲得更好的待遇或經費配套激勵。實踐中的具體做法是將市域社會治理考評結果作為領導干部考評的重要依據，或者將考評結果作為干部政績考核、晉職晉級和獎懲的依據，并對考評優秀的單位匹配相應的輔助資金。另一類是社會組織、公眾。若這些行動者積極參與或協助政府部門解決治理事務，其能夠獲得榮譽、口碑等社會資本或者經濟利益等物質資本。在構建市域社會治理共同體之前，試點地區在社會治理方面的激勵機制較為有限。為了克服上述不足，實現“人人享有”，試點中構建了兩種新的利益共享模式：一是參與激勵模式。具體包括：針對給予見義勇為者表彰不充分的問題，設立見義勇為基金會，加大見義勇為事跡宣傳力度；針對不合理的基層公共事務，設立道德評議會予以規范；針對交通違法線索收集問題，以臨時性補貼措施鼓勵民眾參與公共事務。二是智能服務模式。它指的是以平臺建設落實共享理念，借助大數據平臺、綜合治理平臺為民眾生活便利創造條件。

三、市域社會治理共同體建設的效果評析

基于調研和訪談情況，筆者對4 個試點地區市域社會治理共同體建設的基本情況作出初步的評析。

（一）主要成效

1.市域社會治理共同體建設目標得以推進。條塊關系是垂直管理部門與地方政府的基本關系，它除了包括條塊管理、條塊結合、條塊共管以外，還包括條塊分割和條塊矛盾。與此相應，多方協同治理形成難的主要原因在于，作為治理主體的政府面臨條塊分割的體制機制難題，以及作為治理主體的社會、公眾面臨的激勵、約束有限等動力問題。因此，評估規則構建、責任配置、激勵與約束狀況，有助于判斷市域社會治理共同體建設目標的實現程度。在規則構建方面，調研地區通過各層次的政策文本在實體上明確了各治理主體的社會治理任務內容，在程序性上確定了治理任務的實施主體（牽頭主體、參與主體）、實施期限、實施程序。在激勵與約束方面，文本規范層面粗略地搭建了市域社會治理共同體建設的考評機制，明確了考評主體組成、考評內容要素、考評指標設計和考評結果運用等。而且，考評機制也大體上做到正確處理激勵與約束的關系，呈現出“寬嚴有別”的基本特點，即對政府設定更加嚴格的考評要求，對非正式組織和公眾設定較少的任務和建立以正激勵為主的評價體系。這些措施既為確保市域社會治理共同體建設行穩致遠提供了動力支持，也為培育公民參與精神和參與理性創造了條件。

2.市域治理難題得以阻斷、緩釋。秉持協同合作的行動邏輯、普惠共存的結果導向，調研地區致力于建設市域社會治理共同體，治理難題在一定程度上得以阻斷或緩釋。其一，市域社會治理共同體建設阻斷了部分治理難題的持續發酵、生長。“阻斷”作為一個生物學術語，原本指興奮傳導或傳遞由于各種原因在中途被阻斷或為此所做的人為操作，使其局部的傳導阻斷。社會治理語境下的“阻斷”則意味著采取治理手段使得市域社會問題、社會矛盾在數量上的下降，和諧穩定的市域社會得到長效維護。原有政府中心主義下的治理模式采取公權力包攬社會管理的一切事務。這種治理模式對社會問題“重處置，輕預防”，重堵輕疏，被治理的非政府一方缺少意見表達機會，導致矛盾容易被激化。市域社會治理共同體作為一個價值共同體、行動共同體和利益共同體，它在一定程度上可以有效規避因價值差異、行動不協調、利益沖突引發的社會治理問題。調研地區乃至全國各地均有十分生動的經驗證據，尤其是從治理手段來說，市域社會治理共同體建設是多元化的市域社會治理主體綜合運用黨建、法律、道德、心理、科技、村規民約等社會規制手段開展的社會行動。試點中突出科技對社會治理的驅動作用，有力地證明了將矛盾糾紛解決機制與現代科技的深度融合能夠有效減少各類可防性事件的發生。其二，市域社會治理共同體建設緩釋了部分治理難題的危害。“緩釋”指的是通過延緩社會問題的爆發速率，使社會危害性在一定程度上得以弱化，從而處于可控的狀態。某些社會問題具有系統復雜性、復合疊加性，因此并非所有的治理難題都可以提前被預防和避免。加之，轉型升級背后長期積累的勞資、債務等問題也使得私人之間的矛盾糾紛容易向社會領域傳導，增加市域社會治理的難度與治理失靈的風險。在這種情況下，很多社會問題的解決不可能一蹴而就、一步到位。因此，對于市域社會存量問題，建設市域社會治理共同體能夠確保在出現治理事務時，利益相關方享有知情、表達、參與、監督的權利，主要治理主體也有準確的反饋機制、糾錯空間。在此條件下，解決社會問題的規范理性能夠降低問題爆發頻次、弱化問題危害后果，能夠有效降低利益調整時發生正面對抗的可能和烈度。從作用機制來說，構建市域社會治理共同體會打破傳統的以政府為核心的權威，形成包括黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織和居民等在內的多個治理權威，社會組織和公眾獲得了自己控制的自由和自己負責的義務。例如，在調研的試點地區，多元主體共建的信息溝通機制、聯合防衛機制等治理策略，無疑都有助于減少違法犯罪行為。

（二）存在的主要問題

試點地區通過構建市域社會治理共同體使市域社會治理共同體建設目標得以推進，一些棘手的社會治理問題被阻斷、緩釋，但也有若干不足之處需要反思。

1.如何在治理主體間全面確立市域社會治理共同體理念認知。相較于社會治理所設定的多元主體共治目標，社會治理共同體概念更加重視治理主體間的深度凝聚、緊密協同，更加強調群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織和公眾等微觀主體在社會治理中的作用。它意味著承擔類似功能的組織應有能力和動力填補、拓展政府權力邊界外的治理空缺，承接政府的相關職能轉移，突出公眾在政策制定、執行中的責任意識。調研發現，人人有責要求在市域社會治理中呈現出主體覆蓋的非全面性與認知內容的模糊性。首先是主體覆蓋的非全面性。一定的知曉率是保證充分參與社會治理的前提，但實踐中多數公眾對市域社會治理共同體建設并不完全知情。對受訪民眾的訪談結果表明，絕大多數公眾對市域社會治理共同體這一新提法、對自身在市域社會治理中的職責任務缺乏基本認知。這說明當前的市域社會治理共同體構建活動在根本上仍是權力機關的單方行動。二是認知內容的模糊性。任務清單列明了治理主體的職責任務，但是規范表述的抽象性、概括性導致部分治理主體甚至是其中的牽頭部門對所承擔任務的確切內容心存困惑，直接影響治理行動的有效開展，協作行動也缺乏針對性，對政府之外的相關主體的傳播和動員更是乏力。

2.如何在治理主體間有效展開市域社會治理共同體建設行動。由于疫情因素、路徑依賴等約束，調研地區的社會問題呈現出一定的復雜性、系統性。它要求各治理主體，尤其是政府部門在認真履行好常規性職責的同時，也要適當兼顧其他新任務。通過訪談發現，內在動力與行動能力都在一定程度上影響著市域社會治理共同體建設效果。首先是內在動力問題。內在動力問題指的是社會治理主體行動意愿不足。部分治理主體“以文件落實文件”理解“社會治理共同體建設”，未將自身工作融入“共同體”大格局的構建之中，直接虛置了市域社會治理共同體目標。其次是外在行動能力問題。外在行動能力問題指的是治理主體參與能力不足，表現有三：一是信息壁壘導致的能力欠缺。信息壁壘指的是為控制信息在不同部門之間流通的裝置，它可以防止因信息互通而導致的利益沖突。在市域社會治理共同體建設語境下，信息壁壘廣泛橫亙于政府部門和其他治理主體之間。政府部門之間及其與相關單位之間的資源共享利用率不高，尤其是政府與社會組織之間不關聯互通、信息不互換、業務相互脫節，都使治理主體間的溝通和配合不緊密，協同參與、共同治理的聯動機制難以完全建立。二是路徑依賴導致的能力欠缺。路徑依賴，又稱路徑依賴性，基本含義是指人類社會中的技術演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產生依賴。各治理主體簡單依循傳統選擇應對社會問題，同樣會深刻地影響市域社會治理共同體建設成效。調研結果表明，治理主體在解決社會問題時偏好行政干預，文化、道德、經濟、科技等措施運用少，治理方式仍較為粗放，精細化、標準化水平不高。三是配套保障不足導致的能力欠缺。資金、專業人才、基層工作人員穩定性都是直接影響社會組織、民眾參與社會治理的重要因素。總之，人人盡責的社會治理共同體的精準實現機制亟需建立完善。

另外，政府之外的治理主體的參與問題也是共同體建設的應有之義。參與的要義在于，社會力量平等地參與決策，就基層社區在公共事務上面臨的最重要挑戰達成共識。但在推進市域社會治理共同體建設中，正式組織之外的治理主體對該治理目標的低認知度，以及公眾在地方項目規劃、社區服務確定等方面與基層政府部門之間的不平等權力關系，都使得多數公眾對社會治理的參與度和參與熱情并不高。

四、市域社會治理共同體建設的困境消解

市域社會治理主體的認知問題、參與問題制約著市域社會治理共同體建設目標的達成，應當著重從以下兩個方面入手予以消除。

（一）治理主體間全面確立“人人有責”的治理理念

1.增強共同體理念的公眾認知。如果“人人有責”的認知、認同持續限于基層政府內部，市場、社會和公眾對其在公共領域的治理責任依舊處于客觀不知情乃至冷漠無視的狀態，那么社會、公眾參與共同體建設將呈現出一定的無序化、非制度化，治理共同體的形成將會受阻，市域社會治理現代化的實現也會延滯。建議在推進市域社會治理現代化時，提升社會治理共同體建設在普法宣傳中的位階。此外，還需要充分利用法治教育、協同治理等有效策略，在市場、社會、公眾中傳播和培育市域社會治理共同體理念，逐步在理念上實現社會治理責任由政府中心主義向多元力量協同承擔的轉變。

2.細化治理主體的責任內容。建議在更高層級規范中明確市域社會治理共同體建設的具體內容。社會治理共同體建設是黨的十九屆四中全會對社會治理制度的新論述，內涵豐富、意義深遠，需要深入挖掘，地方層面也在積極探索實踐。但這也容易導致試點地區處于一種“摸著石頭過河”的狀態，《實施方案》等文件中規定的任務條款欠缺明確性，制約其指引性效果的發揮即為明證。一位黨委政法委工作人員說：“我們是最基層的執行部門，知道市域社會治理共同體建設范圍很廣，但就是急需上級出臺規范文件來指導怎么去落實。”因此，應在準確把握社會治理共同體建設的深刻內涵和廣泛考察各地市域層面現行社會治理共同體建設實施方案的基礎上，盡快從更高層級細化治理共同體建設的體制、機制、基本內容（含協同范圍）、基本標準，從而確保治理主體明晰行動邊界和行動方式（獨立或協同）。

（二）治理主體間認真落實“人人盡責”的行動要求

1.激發治理主體的參與動力。構建治理共同體行動已然在逐步推進，但也存在共同體構建理念與工作實踐“兩張皮”、治理主體的參與積極性不高的問題。根本原因在于，考評機制、激勵機制不健全。建議首先完善并嚴格執行考評機制。考評機制指的是對廣義的政府部門、非營利組織和企業等特定的社會組織在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與政治倫理因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，對獲得的公共產出進行評審界定。應當進一步細化考評內容，科學設定考評指標，合理運用考評結果，以定性與定量考評、過程與結果考評并重的方式分別對參與治理共同體建設的個人和組織實施必要的考評。其次是注重塑造共同體建設與社會、公眾利益的密切關聯，重中之重在于解決“人人享有”長效機制缺失的問題。事實上，不僅應當保證社會、公眾在參與社會治理時可以獲得及時、新鮮、靈活的臨時性激勵機制、社會資本，還應當吸納其參與社會治理決策程序、監督環節。例如，允許公眾參與對基層公共事務的處理，尤其是與公眾利益密切相關的居民小區、社區公共事務的決策等。

2.增強治理主體的參與能力。構建共同體除了要激發治理主體的參與意愿之外，還需要增強治理主體的參與能力。一是強化治理主體間的協同治理能力。政府部門之間的協同存在問題會極大地削弱政府的公信力，影響治理難題的解決。例如，輕視程序法治、司法權羸弱導致“府院互動不暢”，容易激化社會矛盾。再如，在國家與社會的協同方面，對社會組織缺乏信任和涉及隱私保護等因素使政務服務功能難以打破行業壁壘，服務社區的社會組織難以充分應用政府的政務系統，直接影響了智慧社區的建設，背離了“加強政企合作、多方參與，加快公共服務領域數據集中和共享”，“運用大數據促進保障和改善民生”。對此，有必要主動設置具有議事協調性質的協同治理平臺。平臺由黨政部門、市場主體、社會組織或者公眾代表組成。在運行機制或者程序上，可以設定一定的啟動條件，通過聯席會議的決策程序，在取得多數代表的肯定性意見后形成決策。其適用場域可以包括治安環境、民生保障與公共安全防控、社會建設管理、矛盾糾紛排查化解、司法體制改革等方面。二是改進治理手段。強制性手段偏好能夠帶來高效率，但也會破壞黨群干群關系，危及社會穩定。據此，除了必要的行政手段或政策手段外，還要充分采取經濟等非強制性手段治理公共事務，提升柔性化治理水平。

3.強化社會治理的配套保障。治理主體的參與能力還直接受到配套保障機制的影響。在政府層面，治理經費短缺使得基層工作人員不足、素質提升困難、工作方式滯后。未來可以從如下方面加以改進：一是充實人員配置。在“三定”方案的剛性約束背景下，可以通過建立制度規范部門間的借調行為，以及探索編制指標的調配機制，保證參與主體的工作力度得到保障、職能作用充分發揮。二是加強資金保障。加大對社會治理經費投入的力度，提高基層工作人員的待遇水平，落實培訓、宣傳，以保障基層崗位的專業化和履職能力要求。在社會層面，社會組織弱小、非專業化、待遇較差制約其治理能力的發揮。如社區工作更多地淪為年輕人就業的跳板，工作往往剛剛上手就離職跳槽。據此，提升社會的參與能力首先需要培育壯大新型社會組織和發展社區類社會組織。建議完善登記制為備案制，將大量未登記的新型社會組織納入管理和服務的范圍，著重培育和發展社區類社會組織，在此基礎上進一步發展專業隊伍，加大資金保障和人員培訓力度。