適應時代要求 構建完備體系強化制度保障
——民進十四屆中央委員會制度建設工作綜述

□趙天雪

民進十二大以來，民進十四屆中央委員會高度重視依規治會，把制度建設擺在突出位置部署推進，取得豐碩成果，初步構建了民進制度體系，民進全會尊規學規守規意識明顯增強，執規能力顯著提升，制度優勢較好地轉化為治理效能。

一、摸清家底做出科學部署

民進的制度建設始終是在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下進行的，特別是習近平法治思想的豐富和完善，為民進的制度建設提供了遵循和助力。作為與中國共產黨通力合作的中國特色社會主義參政黨，民進重視學習借鑒執政黨制度建設的經驗和思路，中共中央總書記習近平針對加強黨內法規制度建設“是什么”“為什么”“怎么干”的一系列重要論述，都在民進的制度建設實踐中發揮了重要的指導作用。

較執政黨而言，參政黨的制度體系建設相對滯后。民進中央、地方組織、基層組織制定各自的制度，適用于民進全會的制度寥寥無幾。為提高制度建設的科學性和針對性，民進對全會制度建設現狀進行了摸底，全面系統梳理了民進中央現行的33項規章及中央機關92項規章，29個省級組織499項規章及省級機關641項規章。梳理中發現普遍存在“體系不夠健全，基礎主干規章有缺失，配套規章不夠齊全；不同程度地存在滯后、重復甚至沖突的現象，不能完全滿足實踐需求；名稱、概念、功能、體例、層級、編制程序等方面沒有統一規范的設定”等問題，規章制度建設的科學性亟待提高。

民進十四屆中央委員會領導集體高度重視制度建設，民進中央主席蔡達峰主抓，以黨為師，并結合民進自身現狀和特點，認真探索制度建設路徑。蔡達峰在歷次中常會、中全會等重要會議上，多次強調制度建設的重要意義，并針對民進制度建設的目標、任務、思路、原則等做出重要論述：“民進加強制度建設，是全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求，是實現執政黨建設與參政黨建設相互促進的必然要求，是不斷推動自身建設和履行職能取得新發展的重要保障。”“將制度建設貫穿于自身建設、履行職能全過程，逐步構建一套適合民進自身特點、系統規范、運行有效的制度體系，建設制度健全的中國特色社會主義參政黨，是民進制度建設的目標和任務。具體的實現路徑是：以貫徹會章要求為宗旨，加強制度體系建設，積極穩妥出臺條例，搭建民進制度體系四梁八柱，有針對性制定配套規章制度，健全集規劃、立項、起草、審核、審議批準、解釋、備案審查、清理、督促落實、評估、理論研究于一體的制度建設鏈條和機制，制定與實施并重，提高全會制度執行意識和能力。”“制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，通過扎實推進制度建設，為民進自身建設和履行職能提供制度保障，進而為中國共產黨領導的多黨合作事業展現新氣象發揮民進的作用。要堅持正確政治方向制定和實施制度，突出政治準則和政治紀律，維護政治共識和政治原則；要以會章為根本依據建章立制，尊崇會章、貫徹會章、維護會章，體現民進宗旨；要貫徹民主集中制原則制定制度，在充分發揚會內民主的基礎上維護集中統一和權威性；要為服務民進事業發展、治理體系建設和治理能力提升建立健全制度，體現依規治會理念和法治精神，提高立規科學性；要注重制度體系的建設，上下貫通，穩步有序推進；要嚴格制度執行，以嚴明的風紀，保障組織活動的秩序和效能。”

一系列關于加強民進制度建設的重要論述和決策部署，立足實際、著眼長遠，彰顯了本屆民進中央委員會的高瞻遠矚、堅定決心和對制度建設規律的深刻理解，是民進全會切實加強制度建設的重要指導。

二、加快構建民進制度體系

堅持依規治會，首先要有規可依。民進中央統籌推進各位階、各領域、各層級的制度制定工作，著力構建覆蓋履行職能和自身建設各方面，內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的民進制度體系。

（一）加強頂層設計和統籌規劃。2018年12月，民進中央發布了《民進中央規章制度建設五年規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規劃》），這在民進歷史上是首次。《規劃》以依據會章和實際需要為出發點，以構建框架體系、建立工作機制以及提升執行意識和能力為主要任務，以整體謀劃、重點推進，問題導向、急用先立、立改廢釋并舉為基本要求，對未來五年的民進制度建設工作作出頂層設計。依據《規劃》要求，每年初制定年度工作計劃，對條例及配套制度制定、推動制度落實、指導全會加強制度建設等方面做出具體安排，有序開展制度建設工作。與此同時，民進中央還發布了《中國民主促進會規章制度制定條例》，這是一部民進的“立法法”，對“規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋、備案、清理與評估”各環節都做出了明確要求，從頂層為全會的制度制定設定了規則。

（二）有序出臺規章制度和規范性文件。按照《規劃》，五年來，民進中央先后出臺條例16部，條例配套制度96項，規范性文件5件，基本完成五年規劃內容。形成以會章為根本，以條例為主干，以規定、辦法、規則、細則為重要組成部分，以規范性文件為重要補充，由各位階、各領域、各層級民進制度和規范性文件組成的有機統一整體。民進制度體系，在會章之下分為組織制度、履職制度、自身建設制度、監督保障制度四個板塊。其中，組織制度規范民進各級各類組織的產生、組成、職責職權等內容，構成民進權力機構、領導機構和領導班子工作的制度框架，包括：《中國民主促進會中央和地方委員會工作條例》《中國民主促進會代表大會工作條例》《民進中央關于加強基層組織建設的意見》，以及系列條例配套制度；履職制度對民進的各項履職活動的內容、程序和形式等予以規范，包括：《中國民主促進會參政議政工作條例》、《中國民主促進會參加中國共產黨領導的政治協商工作條例》、《中國民主促進會民主監督工作條例》（暫緩出臺，相關理論政策明確后制定）、《中國民主促進會反映社情民意信息工作條例》、《中國民主促進會社會服務工作條例》、《中國民主促進會港澳臺僑聯誼工作條例》（暫緩出臺，相關理論政策明確后制定），以及系列的配套制度；自身建設制度規范民進的思想政治建設、組織建設、履職能力建設、作風建設和制度建設等自身建設活動，包括：《民進中央關于全面加強民進自身建設的意見》《中國民主促進會宣傳思想工作條例》《中國民主促進會會員工作條例》《中國民主促進會發展會員工作條例》《中國民主促進會專門委員會工作條例》《中國民主促進會機關工作條例》《中國民主促進會會務公開條例》《中國民主促進會會史工作條例》《民進中央關于加強理論研究工作的意見》《民進中央關于加強作風建設的意見》《中國民主促進會規章制度制定條例》，以及系列條例配套制度；監督保障制度規范民進的內部監督、激勵、保障等內容，包括：《中國民主促進會會內監督工作條例》、《中國民主促進會紀律處分辦法》（試行）、《中國民主促進會表彰獎勵工作條例》，以及系列條例配套制度。民進中央出臺的各項條例為民進制度體系“立柱架梁”，中央監督委員會以及各省、自治區、直轄市委員會有針對性地制定條例配套制度，為條例得到貫徹落實提供保障，進一步為制度體系“添磚加瓦”。各項制度的制定，注重“規范主體、規范行為、規范監督”三位一體，堅持質量第一、規范編制、重在建設的思路，既總結了民進以往的實踐經驗，又體現了對各項工作的質量標準和要求。

（三）維護民進制度統一性權威性。備案審查，是制度建設的一個重要環節，對維護民進制度的統一性、權威性，推動決策部署貫徹落實具有重要作用。2020年2月，民進中央發布《中國民主促進會規章制度和規范性文件備案審查規定》，建立健全備案審查體制機制，注重發揮備案審查監督功能、糾錯作用，備案審查工作取得顯著成效。備案審查對象廣泛覆蓋，民進中央已實現對中央監督委員會、各省級組織備案審查全覆蓋，部分省級組織已經建立本省備案審查制度；備案審查力度不斷加大，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，建立備案審查會商機制，對報備的每一件制度都進行了辦公廳預審和業務部門會商，有問題的及時作出糾正、提醒處理；備案審查能力建設持續加強，建立備案審查工作報告制度、備案情況定期通報機制，推進制度備案審查工作信息化建設，完成備案審查系統的全面應用，不斷加強隊伍建設，開展立規技術培訓。

三、狠抓制度貫徹執行

“制度的生命力在于執行”，蔡達峰反復強調制度建設要制定與執行并重，要求各級組織領導班子切實擔負起領導責任，將學習貫徹各項制度作為重要任務，納入議事日程和年度工作重點，主要領導主抓，專題研究，部署任務，明確責任，廣泛動員。

（一）學規知規、強化制度意識。強化“知規”這個貫徹落實的前提，加大規章制度學習宣傳力度、解讀培訓力度。領導班子帶頭學，將條例學習納入中心學習組學習內容進行專題學習；編印條例單行本，并發放至全部地方組織、基層組織，做到每個支部一冊；在民進中央網站開設“規章制度”專欄，包含制度原文、問答解讀等內容，加大公開力度，方便全體會員隨時在線學習，向社會展示參政黨制度建設成果；利用微公號等宣傳平臺，陸續推出權威發布、知識問答等內容，對條例進行專題宣傳；每年召開兩次條例宣講視頻會，對新出臺的條例和配套制度進行系統解讀，增進民進全會對條例規定的理解和把握；利用民進中央舉辦的各類會議、活動平臺以及赴地方組織授課等機會，做好宣講解讀工作，創新輔導形式，精磨輔導內容，幫助地方和基層組織更好地將制度規定落實到具體工作中。

（二）守規用規、抓好制度執行。完善配套促制度落地。為保證條例得到有效貫徹執行，研究制定各條例配套制度清單，有針對性地制定和完善配套制度和實施細則，為各方面具體工作提供規范和保障，確保條例得到有效貫徹落實。以上率下示范引領。民進中央領導班子以行動做榜樣，做貫徹執行制度的帶頭人，嚴格自律，從不隨意突破制度界限。無論是理論學習、考察調研還是參加會議活動，都以優良的作風，按照制度規定落實活動安排、請假等有關事宜，為民進全會作出了表率，贏得了信任。健全體制機制。每年初的主席辦公會議上，對年度制度建設工作中的重要事項作出部署安排；健全審議程序，針對規劃、制定、備案、清理等環節，建立相應工作機制，明確工作職責和流程。加強隊伍建設。建立制度建設聯絡員平臺，開展多種形式的線上培訓，通過聯絡員專業能力的提升，帶動各省執規能力的提升。做好意見收集和引導指導。通過多種渠道收集意見建議，隨時解答各省在條例執行中遇到的問題，幫助其按照條例及配套制度規定的主體、權限、責任、程序來規范執行，并用于規范、改善工作。

（三）督規查規、嚴格執紀要求。制定三年工作計劃，建立督查清單，對已印發制度執行的情況開展專門的監督檢查，于年終出具監督檢查報告，分析存在問題、提出解決方案，并形成固定工作機制。橫向，各級監督委員會重點對同級委員會領導機構、機關的執紀情況開展督查，嚴格執紀、嚴肅追責，推動督查對象整改完善。縱向，民進中央相關業務部門對地方組織的制度執行情況開展檢查，對制度實施效果開展評估，為后續制度立改廢打下基礎。橫縱兩條線協同深入推進，以監督檢查為手段，強化責任制，確保制度規定真真切切落到實處。

四、切實提升工作效能

制度不是為制定而制定，根本目的是通過健全各方面制度，完善治理體系，提升工作效能，促進制度建設和治理能力更好轉化融合，從而發揮制度優勢應對風險挑戰和時代要求。

（一）依規治會理念得到強化。參政黨制度建設水平相對滯后，制度散雜不系統，缺失較多，約束不夠。五年來民進制度體系建設的過程，各級組織、廣大會員廣泛參與到制度制定中來，對有關法律法規、政策文件和立法技術規范進行深入學習，并真切感受到有規可依為工作帶來的高效便捷，民進全會法治觀念和依規治會理念得到有效加強。

（二）參政黨體系建設深入推進。基于組織管理特點，參政黨的組織體系不夠緊密。不同層級的組織制定各自的制度，組織制度、工作程序、管理標準不盡相同，上下級組織的聯系制度和溝通機制不能很好地體現民主集中制原則，民進中央貫徹民進全國代表大會決議對民進全會工作進行統一部署有待強化。五年來的制度建設，使得各級組織的產生、組成、職權職責更加明確規范，民進權力機構、領導機構和領導班子工作的制度更加完備，民進全會在履職和自身建設各方面都可以按照統一的目標和規范來執行。民進中央進行頂層設計，民進地方組織、基層組織逐級落實，整個民進制度體系建設上下貫通、一體推進。民進全會共用一套制度，共守一套規矩，由制度傳導到工作層面，有力加強了民進參政黨體系建設，增強組織凝聚力和工作聯動。

（三）制度效能轉化為工作效能。制度建設是理論和實踐問題探討、提煉、總結再到應用的過程，為改進工作提供了珍貴的契機，讓民進的工作能夠更貼近時代，為多黨合作事業發展作出新貢獻。對有關的法律法規，多黨合作和統戰工作理論、政策文件，會章要求，執政黨做法，兄弟黨派經驗，自身歷史沿革等進行系統學習和深入研究，這對拓寬視野、完善知識結構、增進對新型政黨制度的理解產生了重要作用；全面了解掌握工作現狀，對工作進行系統梳理和總結提升，將既有的存在共識的成熟經驗上升為制度約束，同時提出倡導性要求，為地方和基層結合本地進行工作創新與實踐探索留出科學合理空間；提升思維的系統性和前瞻性，將眼光投向民進全會，投向過去和未來，以更慎重的態度，確保經得起時間的檢驗；按照制度開展工作，減少爭議、提升效率、保證質量，制度建設成效轉化為工作效能的提升；作風得到切實改進，通過對制度的尊重、遵守，將民進優良傳統內化于心、外化于行，依法依規辦事逐漸成為一種習慣。

五、守正創新不斷完善

隨著新時代中國特色社會主義事業的蓬勃發展，對參政黨的制度建設提出了越來越高的要求，民進必須與時俱進，守正創新，系統總結民進十四屆以來制度建設的經驗，把牢政治方向、遵循客觀規律，使制度體系更加完善、制度效能更為凸顯，為把民進建設成為制度健全的中國特色社會主義參政黨不懈努力。

（一）圍繞新形勢新任務新要求，不斷完善制度體系。經過一屆以來的持續努力，民進制度體系框架初步建立。新形勢下，必須繼續將制度建設工作放到黨和國家工作全局中來謀劃和推進,根據多黨合作事業的需要，根據從嚴治會向縱深發展的需要，根據提高民進自身治理效能的需要，進一步完善會章及組織制度、履職制度、自身建設制度和監督保障制度四大板塊，加大制度缺項短板補齊力度，根據一段時間以來的制度運轉情況，開啟新一輪制度修訂工作，保障制度有效管用，保持制度生機與活力，切實發揮制度建設對民進工作的引領和保障作用。

（二）圍繞全面推進制度建設要求，不斷加強各項工作。制度建設是一個動態的過程，也是一項系統工程。制度建設不僅包括制度的制定，還包括制度的實施，以及制度建設的領導體制、工作機制、隊伍建設和工作保障等內容。民進制度建設，不僅要形成完善的制度體系，還要建成高效的實施體系和有力的保障體系。要不斷提高立規質量，制度質量的高低直接決定著實施效果的好壞；要注重實效，看制定制度的數量，更要看制定的質量和實施效果，杜絕“制度花瓶”；要完善領導體制，推動領導班子將制度建設作為一項自覺的任務，繼續堅持以上率下、加強學習教育、強化監督檢查，出臺執行責任制規定，壓實執規責任；要切實強化制度建設保障力度，進一步完善各項工作機制，加大人力、物力投入和工作隊伍建設，加強制度建設理論研究和成果輸出。

制度建設任重道遠。站在中國特色社會主義新時代的歷史起點上，不斷加強制度建設，是推進民進自身治理規范化，提高治理能力和效能，進而推進全面依法治國和實現國家治理現代化，完善和發展中國特色社會主義制度的關鍵。民進將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，努力構建制度完備、科學規范、運行有效的制度體系，為充分發揮中國新型政黨制度效能而不懈奮斗，以實際行動踐行“四新”“三好”要求。