緬甸礦產資源管理制度淺析

王 騰，楊永峰

（1.四川鑫順礦業股份有限公司，四川 成都 610051； 2.四川省自然資源投資集團有限責任公司，四川 成都 610051）

緬甸地處中南半島西部，西南臨安達曼海，西北與印度和孟加拉國為鄰，東北靠中國，東南與泰國和老撾接壤，國土面積67.66×104km2，是東南亞陸地面積最大的國家。緬甸位于印度洋島弧帶和阿爾卑斯-喜馬拉雅造山帶交匯點，區域大地構造背景復雜，具有優越的成礦地質條件，但地質研究和勘查程度較低，全國約有70%以上的地區尚未進行勘探[1]。有限的地質資料及勘探實踐表明，緬甸鉛、鋅、銀、鎢、錫、銻、寶石、玉石等礦產資源潛力巨大[2]。近年來，緬甸政府為了吸引外國投資者，修改了礦產資源相關的法律法規，對其礦業投資環境具有較大影響，受到國際礦業企業的關注。本文重點介紹了緬甸現行的礦業權管理制度，為我國企業在緬甸開展礦產勘查及礦業投資活動提供參考。

1 緬甸礦產資源基本情況

緬甸有著非常悠久的礦業開發歷史，擁有多個世界級的寶玉石、鉛、鋅、銀、鎢、錫、銅、鎳礦床，比較著名的抹谷-孟密（Mogok-Momeik）地區的寶玉石礦、包德溫（Bawdwin）鉛鋅銀礦（“二戰”前為世界最大的有色多金屬礦）、漢因基（Hermyingyi）鎢錫礦（“一戰”前為世界最大的鎢錫脈狀礦床）、茂奇（Mawchi）鎢錫礦（“二戰”前為世界最大的鎢錫脈狀礦床）、蒙育瓦（Monywa）銅礦（現緬甸在產的最大銅礦）、達貢山鎳礦等[3]。過去幾十年，緬甸國內政治局勢不穩，長期面臨經濟制裁，國外直接投資大幅減少，導致國內礦業勘查和開發缺少現代化的技術、設備及服務，發展非常緩慢。

2015年，緬甸國內民主化進程加速推進，民盟（NLD）執政，隨即施行了一系列改革舉措，修改了礦業法、稅法、外商投資法和公司法，向外國投資者開放了礦業、通信、教育等經濟領域，展示出緬甸聯邦政府希望通過改革和對外開放來吸引外資。

2 緬甸礦業管理機構

2015年12月，緬甸聯邦政府修訂了《礦業法》，隨后頒布了新的《礦業法條例》，礦業部與環境保護部合并成立了自然資源和環境保護部（以下簡稱“MONREC”），代表政府管理礦業活動。在MONREC內，有2個部門參與礦業管理，4個國有企業參與市場經營[4]（圖1）。

圖1 緬甸聯邦自然資源和環境保護部組織架構

礦山處（MoD）：負責管理礦產政策和制定礦產法規；負責審查礦產勘查、勘探、加工許可證的申請；負責與國際投資者協商合資事宜；監管全國礦山安全，檢查礦山用石油、化學品、爆炸物的儲運；負責監管礦山土地復墾及環境保護；負責收取特許權使用費等。

地質調查和礦產勘探處(DGSE)：負責監管全國范圍內的礦產資源地質調查及勘探工作；對外提供巖礦石測試分析服務；指導礦業公司進入沖突地區開展地質調查工作等。

第一礦業企業（No.1 Mining Enterprise）：MONREC下屬國有企業，負責監管全國鉛、鋅、銅、銀、鐵、銻、鋁、鎘、鈷、鉻等礦種的產量及市場。

第二礦業企業（No.2 Mining Enterprise）：MONREC下屬國有企業，專門監管全國金、鎢、鉭、鉑、稀土元素、錫精礦、鎢精礦產量及市場；代表聯邦政府與外國和本國投資者成立合資公司。

緬甸珠寶企業（Myanmar Gems Enterprise）：MONREC下屬國有企業，負責監管全國寶玉石的產量及市場。

緬甸珍珠企業（Myanmar Pearl Enterprise）：MONREC下屬國有企業，負責監管全國珍珠的產量及市場。

3 緬甸礦業制度

2015年修訂的《礦業法》規定了采礦許可的框架內容、MONREC和地方政府部門的各自責任、礦物的特許權使用費費率、礦產儲備區的名稱、首席檢查員在確保礦業公司遵守健康和安全方面的作用，礦業環境管理基本法規、違法的禁令和處罰等[5]。

根據MONREC第13/2018號發布的緬甸《礦業法條例》，涉及礦業法的運作、許可證申請程序、許可證持有人的義務和權利、許可證的轉讓、土地和水的使用相關的規則、礦山就業和工作條件、礦山健康和安全、礦山關閉程序、環境管理、報告、財政檢查問題和國家參與權。

關于寶石的采礦活動繼續受1995年《寶石法》的管轄，該法目前正在提交議會修正。

3.1 礦業許可證

緬甸《礦業法》規定有7種形式的礦業許可證（勘查、勘探、可行性研究、生產（大型，中型，小型和生計型生產都是單獨許可證）、礦物加工、礦物交易）和多階段許可證[5]，礦業許可證標明的面積和期限見表1、表2所示。緬甸礦業許可制度的主要特點如下。

表1 礦業許可證最大面積要求

（1）按照大型、中型和小型生產進行區分的，即規定誰將批準許可，以及誰可以獲得許可，這種區別在所有許可階段都是相關的。

（2）對大型、中型或小型采礦許可證的評估將基于礦山壽命、可開采區域面積，可能的投資額，以及用于生產的機械和設備。

（3）僅有緬甸公民或公民組織（緬甸公民擁有的公司，合伙企業或合作社）可以持有中、小規模采礦許可證。外國投資僅限于大規模采礦，除了必要的MONREC批準外，所有涉及外國投資的許可都需要得到聯邦政府的批準（通過緬甸投資委員會，以下簡稱“MIC”，獲得外國投資許可）。

（4）所有大、中型金屬和工業礦物的采礦、小型工業礦物的采礦受MONREC的限制，必須得到MONREC的批準。

（5）中、小型的采石活動受MONREC限制，必須得到MONREC的批準。

（6）其他小型采礦許可證在州或邦一級獲得批準。

（7）所有許可證將規定可開采礦物的類別——金屬礦物、工業礦物或石料。

（8）緬甸《礦業法》（第11a條）保證對成功進行勘查、勘探和可行性研究的項目，項目持有人有資格被授予生產許可證，這為投資者通過勘探獲得采礦許可證提供了一定的保證。

3.1.1 勘查許可證

緬甸《礦業法條例》規定如果土地尚未成為采礦活動的主體并且不屬于限制區域，則該土地將開放勘探，可在申請時批準勘查/勘探許可證；如果已確定潛在可商業生產區域，且已有完整的地質數據，則許可證將通過公開招標方式發布。

申請勘查許可證的資料包括項目礦產勘查計劃，將由相關許可機構設立的委員會審查，審查通過后批準，勘查許可證授予期限1年，可延續1年。獲批后，勘查工作必須在90天內開始，勘查許可證中將列出最低勘查費用支出要求。勘查許可證賦予許可證持有人有限的權利，允許持有者進入土地并進行初步調查（包括航空測量），包括采集巖石樣本進行分析，但不包括鉆探。

《礦業法條例》賦予勘查許可證持有人申請勘探或可行性研究許可證的權利，具有排他性。延長勘查許可證或申請勘探或/及可行性研究許可證，必須在勘查許可證到期前3個月內提出申請。

3.1.2 勘探許可證

勘探許可證申請程序類似于勘查許可證，并須經同一部門批準，勘探許可證的最大面積將與勘查許可證相同，勘探許可證的有效期不得超過3年，可延期兩次，每次為期1年。如果勘探許可證持有人涉及外國投資者的大規模投資，并且該申請被國家和公眾認為是有利的，經MONREC和MIC批準，還可以再延長3次，每次1年。這意味著，對于涉及外國投資者的大規模投資，勘探許可證最長可為8年。許可證持有人須在授予許可證后90天內展開勘探，且須符合勘探許可證條款所載的最低勘探費用開支要求。許可證持有人須向許可證發放部門提交項目勘探季度報告。許可證持有人有權（經有關部門批準）修建道路、橋梁、碼頭，以及進行勘探活動所需的其他基礎設施。勘探許可證持有人不得出售勘探獲得的礦產品。

3.1.3 可行性研究許可證

可行性研究許可證的有效期為1年，但根據可能的生產規模，以及是否涉及外資所有權，最多進行2次延期，每次為1年。任何延長可行性研究許可證或申請生產許可證必須在可行性研究許可證到期前3個月內提出。許可證持有人須在獲批準許可證后60天內展開可行性研究工作。在可行性研究的過程中，許可證持有人可以繼續進行進一步的勘探活動，以支持可行性研究。許可證持有人必須保留所有活動的記錄，并定期向地質研究和礦產勘查部門提交報告。

3.1.4 生產許可證

勘探許可證或可行性研究許可證的持有人擁有在許可證區域或部分區域申請生產許可證的專有權。如果許可證持有人決定不進行生產許可證申請，則其他方可以申請。如果不止一個主體申請，將進行公開招標。

無論是大型、中型還是小型生產，授予許可證的基本要求都是相同的。每個申請必須包括[5]：

（1）礦山生產計劃。

（2）工作場所健康與安全計劃。

（3）生產許可區計劃——建議區域不得超過生產實際需要的面積。

（4）根據環境保護法、礦業法規則和環境影響評估程序要求的初始環境評估計劃或環境損害報告。

（5）對于大型生產許可證，需提交緬甸能夠提供的貨物和服務采購計劃。

批準可行性研究許可證的同一部門將批準生產許可證。如果批準，大型生產許可證的有效期將根據礦山壽命確定，可能在15～50年之間，可延長5年；中型生產許可證10～15年，可延長2年；小型生產許可證5～10年，可延長2年。

生產許可證還授權許可證持有人加工和交易礦產的權利，而無須獲得單獨的加工或交易許可證，但是僅限于根據生產許可證規定開采礦物的加工和交易。如果生產許可證持有人希望代他人加工礦物或進行一般礦物交易，那么就需要申請礦物加工許可證或礦物交易許可證。

3.1.5 礦物加工許可證

礦物加工許可證允許持有人建立獨立的加工設施而不附加礦山。礦物加工許可證不允許持有人交易礦物，若要進行交易，需要獲得單獨的礦物交易許可證。

3.1.6 礦物交易許可證

礦物交易許可證允許在緬甸交易未提煉的和已經提煉的礦物，并進行出口，交易許可證為期3年，到期可以延續[5]（表2）。

表2 礦業許可證有效期限

如果礦物加工許可證持有人希望交易其加工產品或進行其他貿易，則必須要獲得礦物交易許可證。

3.1.7 多階段許可證

多階段礦業許可證涵蓋了項目至少3個階段，每個階段要求是不同的，但是在多階段許可證中是可以重復的。多階段許可證是政府努力滿足國外投資者對大型勘探項目的關注，其中設置的投資條款可以在項目早期為投資者提供更大的投資確定性。這種方式許可證，可以涵蓋項目勘查到建成礦山的生命周期，但外國投資者必須在獲得多階段許可證之前與政府就項目未來的生產/股權分享達成一致。

3.2 國家參與礦業開發

緬甸《礦業法》規定：國家通過MONREC下屬國有企業參與礦物生產，有權與許可證持有人組建合資企業或合伙企業，采用股權（或利潤）分成，雙方共同承擔項目開發成本，包括固定租金、特許權使用費和環境影響評價相關的費用。

從技術上講，國家參與的決定是在授予生產許可證時做出的，可以使投資者參與早期的勘查，為項目進入可行性研究許可階段提供更大的確定性。這可能是多階段許可方法的最大好處，因為國家參與將作為許可程序的一部分而提前商定。

3.3 外資投資緬甸礦業領域程序

2018年8月，實施的緬甸新《公司法》詳細界定了外資公司：在緬甸聯邦境內成立，由任何境外法人團體或其他外國人（或二者之組合）直接或間接對其擁有超出35%權益之公司。即外資直接或間接擁有不超過35%權益之公司，均享受緬資公司之待遇。

外國投資者需要向MIC申請投資許可，MIC會根據具體項目情況，按政府（15%～30%）和外資（70%～85%）的比例合資，才能獲得投資許可證，大致流程如下[6]：

（1）外資公司通過所在國大使館向緬甸聯邦礦業部門遞交申請函。

（2）緬甸礦業部會見外資公司，討論申請區域。

（3）外資公司提交公司注冊相關手續，并對興趣區域開展野外考察。

（4）外資公司考察后向礦業部相關部門遞交項目建議書和計劃書。

（5）礦業部門核準后，簽訂合作協議（草案）。

（6）合作協議（草案）經聯邦審查委員會、司法部部長、審計部長審批。

（7）外國公司同時要獲得省/邦、縣/市政府及森林、土地等部門的推薦信。

（8）全部審批文件及合作協議（草案）遞交給聯邦外國投資委員會和聯邦內閣批準。

（9）聯邦投資委員會審批通過，簽訂正式合作協議，按照規定開展投資勘查工作。

外國投資者要投資已簽發給本國公民的礦業許可證，若現礦業許可證為中小型生產許可證，則需要申請將現有許可證（同時向MIC申請）替換為涉及外國人的大型生產許可證。

無論是轉讓許可證還是轉讓許可證控股公司的股份，均將被視為權益轉讓；任何權益轉讓都需要獲得許可證發放辦公室的批準，如果外國人要成為許可證持有人或股東，則MONREC為批準機構。

3.4 礦業活動用地管理制度

根據1987年頒布的《不動產轉讓限制法》，緬甸不允許外國人或外國公司擁有私人土地，除采礦活動外，采礦相關活動（倉儲、設備儲存、住宿等）需要的土地主要采用租賃的形式。一般來說，外國人只允許簽訂為期1年的土地租賃，但可以續簽。由于涉及外國投資者的所有采礦項目都需要獲得MIC的批準，因此該租賃期最長可達50年，到期后可延長兩次，每次延長10年[7]。

緬甸《礦業法條例》規定許可證持有人有權進入許可證區域工作，但有義務首先賠償土地所有者或使用者。如果許可證持有人未能與土地所有者/用戶達成協議，且土地所有者/用戶是國有企業或與政府合資的一方，則可以追索。如果相關政府部門確定有商業上可行的生產，那么政府部門將協調獲得土地使用權。但是，如果沒有政府參與，除非首先獲得補償協議，否則不會簽發生產許可證。如果采礦活動靠近現有基礎設施或自然保護區，則還需要其他相關部門批準。

3.5 礦業活動的基本環境法規制度

緬甸礦產勘查的環境法規主要依據2012年頒布的《環境保護法》和2014年頒布的《環境影響評估（EIA）程序》，對礦產勘查活動予以管理[8]。對于采礦項目要求如下。

（1）公司要按照2015年《環境質量指南（適用于尾礦）》的要求安裝或使用現場設備來監測、控制、管理，減少或消除環境污染，并按要求排放污染物質。

（2）公司進口、出口、生產、儲存、運輸或交易任何對環境造成不利影響的物質，必須要獲得MONREC的許可。

（3）公司申請生產許可證必須按照《環境影響評估（EIA）程序》規定進行環境影響評估（EIA）和初始環境審查（IEE）或制定環境管理計劃，并獲得環境合規證書[8]。大致流程如下：

1）準備提交給MONREC的項目建議書。

2）MONREC根據項目所處階段評估要求（EIA，IEE或無須評估），在評估時需要考慮礦業活動的環境及礦業活動的水平等一系列因素。通常，大規模生產許可證需要EIA。IEE是一種次級別評價。任何許可證都要制定環境管理計劃。

3）進行相關評估，包括公眾咨詢。

4）向MONREC提交IEE / EIA草案供審議。

5）公布IEE / EIA草案，以征詢公眾意見。

6）審查和批準/不批準項目，頒發環境合規證書。

3.6 礦業活動的健康和安全制度

除了各種健康與安全法律法規外，《礦業法》還規定，礦業許可證持有人必須為礦山的安全和事故預防做出規定。《礦業法條例》對此進行了擴展，并規定了許可證持有人的各種健康和安全義務，包括：

（1）在取得生產許可證后30天內提交安全計劃和礦山設計圖，包括電氣、機器和通信系統等資料。

（2）為礦井的安全提供一切必要措施（包括安裝測量氧氣、氣體和顆粒物的系統），以防止地下礦山的土地不穩定、塌方、洪水、煤氣泄漏、顆粒物和火災危險。

（3）定期檢查和維護所有設備和建筑物。

（4）建立適當的系統，以便所有進入地下工作場所的工人得到適當的監督。

（5）確保所有工人接受培訓并適當了解健康風險。

《礦業法條例》第181條詳細規定了如何在礦場處理爆炸物，《爆炸品法》還規定了爆炸物的使用等細則。

4 礦業活動相關財稅制度

4.1 特許權使用費

緬甸《礦業法》規定以銷售額為基礎的從價特許權稅收制度。每個生產許可證持有人都有義務在銷售生產的礦物時支付特許權使用費。特許權使用費是根據銷售前30天內礦物的純礦物質含量和國際平均價格計算得出的；緬甸本地企業可以礦產或現金繳納特許權使用費，外商投資者必須以現金支付特許權使用費（表3），MONREC有權豁免全部或部分支付特許權使用費。

表3 特許權使用費費率

4.2 固定租金和支出義務

礦業許可證按照所處階段每年支付固定租金，履行支出義務。生產期間，工業礦物和石材支付1.25×104緬元/km2，貴金屬礦物支付3×106緬元/km2不等（表4）。

表4 不同礦種的礦業權要繳納的固定租金（每平方千米每年應付費用） 單位：緬元

每種類型的許可證都將規定最低年度支出義務。但是，目前MONREC沒有就這項義務的水平提供任何指導，因此將根據許可證類型、項目規模，以及隨后談判納入許可證的具體情況逐案提供[6]。

4.3 簽約定金和保證金

MONREC已向聯邦政府提交了每種許可證的建議簽約定金和履約保證要求，但尚未獲得批準。根據舊的《礦業法》，緬甸尋求在獲得勘查和勘探許可時支付簽約定金，其范圍5～10萬美元不等。對于探礦和勘探許可證，除了簽約定金和固定租金之外，還需要存入銀行10～20萬美元作為履約擔保。礦業生產許可證的簽約定金和履約保證金額較高。

4.4 公司稅

礦業公司必須支付企業所得稅（25%）、商業稅（礦業按照營業額的5%繳納）、進口稅（可能會由MIC扣減），以及其他一般適用于緬甸企業的稅費。

5 認識與結論

緬甸地理位置優越，是“一帶一路”中緬經濟走廊的橋頭堡，是中國連接東南亞的重要通道。緬甸地質成礦條件優越，礦產資源勘查程度較低，礦業開發力度較小，具有較大的勘探發現潛力和礦業開發前景。民選政府執政后修改了《礦業法》，頒布了新的《礦業法條例》，明確了政府通過股權（或利潤）分成的形式參與礦業開發，降低了礦產資源特許權使用費率，增加了礦業許可證的類型，延長了外資持有的大規模采礦許可證的年限，降低了外資投資礦業領域的門檻。

我國地勘單位和礦業企業應把握緬甸礦產資源的特點，抓住礦業政策改革的機遇，借鑒成熟資本市場的合作模式，開展以下三類合作。①礦產資源勘查-開發選區合作：綜合現有地質礦產資料，以銅、鉛、鋅、金等礦種為重點，通過成礦帶研究、成礦規律對比研究、典型礦床及重要民采點調查，圈定找礦靶區，利用國內地勘單位技術優勢，與緬甸政府合作共同申請大型勘查/采礦許可證，進行礦產資源勘查-開發選區工作。②礦產資源風險勘查合作：以緬甸當地企業持有的金、錫、鎢等礦種的礦業權為合作對象，選擇成礦潛力大、找礦信息優的項目，通過投資或技術入股合作（期權模式），推進優質項目的勘查及開發。③產業鏈技術服務合作：根據企業自身發展定位及專業優勢，與緬甸政府部門或其他商業團體合作，圍繞礦產資源勘查-開發產業鏈，提供地質勘查、鉆探施工、測試分析、盡調咨詢、EPC等涉礦技術服務。