全面預(yù)算績效管理下經(jīng)濟責(zé)任審計機制構(gòu)建探析

張 丹

（陜西祥勝會計師事務(wù)所有限公司，陜西 西安 710000）

一、相關(guān)概念

（一）全面預(yù)算績效管理

全面實施預(yù)算績效管理是中共中央 國務(wù)院從全局和當(dāng)前財政形勢出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理深刻變革的現(xiàn)實路徑。2018年，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布實施，強調(diào)通過創(chuàng)新預(yù)算管理方式，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標和標準體系，既要注重結(jié)果導(dǎo)向，又要強調(diào)成本效益、強化激勵約束。新時代背景下，以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，構(gòu)建“全方位”“全過程”“全覆蓋”的體系機制，對推動財政資金聚力增效、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增強政府公信力和執(zhí)行力、加強績效管理監(jiān)督問責(zé)考核具有重要的促進作用。

（二）經(jīng)濟責(zé)任審計

經(jīng)濟責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部任職或離任期間，通過對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)進行審查，以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責(zé)任落實情況為重點，充分考慮領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督需要、履職特點和審計資源等因素，依規(guī)依法確定審計內(nèi)容的一項審計程序。經(jīng)濟責(zé)任審計是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、反腐倡廉的重要方式，是加強領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行制約和監(jiān)督的有力手段，在實踐中具有政策性強、涉及面廣、難度大等特點。2019年，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》修訂印發(fā)，要求有關(guān)部門加強協(xié)作配合，把審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受審計監(jiān)督，做到依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，從而不斷提高新時代經(jīng)濟責(zé)任審計工作質(zhì)量和水平。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計現(xiàn)狀及存在問題

（一）單位經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理意識淡薄

現(xiàn)階段，一些行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理和經(jīng)濟責(zé)任審計仍存在認識不全面、理解不透徹、執(zhí)行不到位等問題。經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容多為領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財務(wù)收支、經(jīng)費報銷以及權(quán)力責(zé)任運行等方面，對于一些制度落實、內(nèi)審管理和預(yù)算績效管理等方面審計出現(xiàn)“斷層”，一定程度上影響審計效果。審計理念和審計模式相對滯后，經(jīng)濟責(zé)任審計多依賴單位內(nèi)部財務(wù)部門，沒有形成“財務(wù)+審計+績效”多部門聯(lián)動機制，沒有引入第三方審計外包模式，導(dǎo)致審計獨立性不高、專業(yè)性不強，并且審計與績效考評形成“脫節(jié)”。審計方法上多以事后審計、人工審計為主，智能化、信息化手段應(yīng)用不理想，容易造成審計數(shù)據(jù)計算匯總出錯，影響審計效率和審計質(zhì)量，形成單位隱形審計風(fēng)險。

（二）單位經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理制度缺失

目前，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》的實施，只在宏觀層面要求各單位參照執(zhí)行。各單位在實際審計中，往往沒有結(jié)合本單位實際制定詳細、具體的審計制度，導(dǎo)致經(jīng)濟責(zé)任審計時無制度可依。經(jīng)濟責(zé)任審計項目任務(wù)流程安排有待完善，審計人員的審計時間不夠、審前調(diào)查不足、信息掌握不全，對審計過程出現(xiàn)的問題缺乏事先把握，審計證據(jù)獲取不充分，與預(yù)期效果存在差距。在預(yù)算績效管理方面，與經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)系不緊密，未能根據(jù)單位面臨的風(fēng)險類型和可接受的風(fēng)險程度，建立相應(yīng)的預(yù)算績效管理審計評價指標。單位要想有效規(guī)避風(fēng)險，提升經(jīng)濟責(zé)任審計效率，就需將預(yù)算績效管理貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計全過程，發(fā)揮審計監(jiān)督優(yōu)勢，構(gòu)建與單位經(jīng)濟責(zé)任審計目標一致、匹配的績效管理評價指標體系。

（三）經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理評價手段滯后

隨著“大智移云物區(qū)”數(shù)字新技術(shù)的蓬勃興起，單位經(jīng)濟責(zé)任審計面臨新機遇和新挑戰(zhàn)，實現(xiàn)審計智能化、推動信息化建設(shè)不僅可以提高審計效率、強化風(fēng)險管理，而且是提升單位公信力、權(quán)威性的有效手段，是將單位經(jīng)濟責(zé)任審計與預(yù)算績效管理有效銜接的重要契機。目前，大數(shù)據(jù)智能化審計風(fēng)險管理在基層單位應(yīng)用不理想、不廣泛。一是審計證據(jù)預(yù)算績效數(shù)據(jù)仍以人工收集整理為主，速度慢、效率低，影響審計時效。二是存在數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險疑點核實相脫節(jié)等現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的獲取不充分、不深入。三是審計人員由于專業(yè)能力有限，在運用審計方法、構(gòu)建審計模型時無法借助智能化專業(yè)模型，對于一些專業(yè)數(shù)據(jù)挖掘有待進一步細化和加強。

（四）內(nèi)部審計和績效管理機構(gòu)及人員配置不足

完善的單位經(jīng)濟責(zé)任審計機制是改善績效管理體系、全面提升治理效能的重要舉措。在預(yù)算績效管理導(dǎo)向下，要設(shè)置好經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理結(jié)構(gòu)，配齊相關(guān)審計人員和績效人員。實踐中，一些單位由于編制限制致使人員不足，很少設(shè)置內(nèi)審機構(gòu)，績效管理崗位就更是“紙上談兵”，單位經(jīng)濟責(zé)任審計全部落在財務(wù)人員身上。近年來，由于新政府會計制度的推廣實施，許多行政事業(yè)單位人員工作量增加，個別單位聘請會計事務(wù)所等第三方核算賬務(wù)。由于財務(wù)人員工作內(nèi)容多、經(jīng)濟責(zé)任審計要求高，單位內(nèi)部審計和績效管理崗位人員不到位，嚴重制約經(jīng)濟責(zé)任審計的后續(xù)評價和應(yīng)用。

三、預(yù)算績效管理下的經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標設(shè)計

在全面實施預(yù)算績效管理的大背景下，我國黨政機關(guān)等行政事業(yè)單位政府治理進入績效新時代。深化預(yù)算績效管理改革，是落實黨中央關(guān)于“全面實施預(yù)算績效管理”等總體部署的具體表現(xiàn)和現(xiàn)實路徑，也是當(dāng)前應(yīng)對“三重壓力”提升財政效能和可持續(xù)性的迫切要求。各單位要將預(yù)算績效結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考，充分調(diào)動各地區(qū)各部門履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。筆者引用平衡計分卡理念，采用關(guān)鍵績效指標法和德爾菲法調(diào)研推演后設(shè)計確定各指標權(quán)重，最終形成定量指標（70%）與定性指標（30%）相結(jié)合的指標評價體系。其中，定量指標包括經(jīng)濟績效、財務(wù)績效、管理績效與生態(tài)績效四個維度，定性指標包括項目管理水平、綜合社會貢獻、發(fā)展?jié)摿εc創(chuàng)新能力、可持續(xù)影響力和滿意度調(diào)查五個方面。修正指標剔除政策變動、物價波動和環(huán)境變化等因素，評價結(jié)果更加科學(xué)合理、客觀公正（如表1所示）。

表1 全面預(yù)算績效管理視角下經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系表

四、完善經(jīng)濟責(zé)任審計的對策及建議

（一）重視經(jīng)濟責(zé)任審計預(yù)算績效管理作用

一是各單位要自上而下加強對審計以及預(yù)算法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，從思想上高度重視各項審計工作的開展。經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席活動應(yīng)組織人員通過培訓(xùn)等形式學(xué)習(xí)、討論各項審計規(guī)定，增強單位人員對經(jīng)濟責(zé)任審計預(yù)算績效管理“全方位、全過程、全覆蓋”的理解和認識。尤其是績效管理方面，要強化管理意識，梳理單位經(jīng)濟責(zé)任審計工作要點、難點，積極探索單位關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計。二是發(fā)揮第三方優(yōu)勢，通過政府購買服務(wù)、公開招標等形式，讓第三方機構(gòu)參與進來，確保經(jīng)濟責(zé)任審計的獨立性，做好績效管理的合理評估和防范機制，通過高質(zhì)量的經(jīng)濟責(zé)任審計，精準把控重大經(jīng)營風(fēng)險。

（二）健全經(jīng)濟責(zé)任審計預(yù)算績效管理制度

單位應(yīng)結(jié)合自身實際，加強對單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理，研究出臺相關(guān)管理辦法措施，制定具體適合本單位的操作流程及配套規(guī)定。一是全面梳理單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險，既包括對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)的各項方針政策落實情況、公共資源配置審批事項、重點民生項目資金使用情況等各類風(fēng)險防范審計，也要包括基于不同層次、不同崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)要求、自然資源稟賦等情況，因地制宜確定審計重點。二是制定詳細的經(jīng)濟責(zé)任審計計劃，并按照計劃嚴格執(zhí)行，促使單位開展經(jīng)濟責(zé)任審計時有章可循、有法可依，要有目的、有層次、有重點地開展，找準經(jīng)濟責(zé)任審計的切入點和著力點，突出經(jīng)濟責(zé)任審計的亮點和重點，避免審計“盲區(qū)”。三是建立起預(yù)算績效審計評價指標清晰、評價標準客觀、評價過程獨立的評價指標體系，通過經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理，建立差異化審計評價指標，突出共性、兼顧個性。

（三）強化經(jīng)濟責(zé)任審計預(yù)算績效管理信息化手段

一是運用現(xiàn)代化信息技術(shù)推進經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在系統(tǒng)梳理單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計風(fēng)險隱患的基礎(chǔ)上，及時搭建審計績效管理現(xiàn)代化、智能化平臺，利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢，構(gòu)建審計信息數(shù)據(jù)庫服務(wù)平臺，深度挖掘單位經(jīng)濟責(zé)任審計潛在風(fēng)險，通過精準科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，提升審計績效結(jié)果的可靠性和可比性。二是定期完善經(jīng)濟責(zé)任審計對象庫和成果庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合與關(guān)聯(lián)。單位應(yīng)根據(jù)自身實際，利用審計信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計對象和審計結(jié)果“全覆蓋”，以共享關(guān)聯(lián)的審計數(shù)據(jù)信息和科學(xué)規(guī)范的審計流程制度不斷推進單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計“全過程”，從而為單位制定中長期審計計劃提供依據(jù)。三是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加強審計監(jiān)督與財會監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、人事監(jiān)督等多部門協(xié)作，深化經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果運用，實現(xiàn)審計“全方位”。單位經(jīng)濟責(zé)任審計具有審計內(nèi)容多、范圍廣、專業(yè)強、周期長等特點，因此需要單位多個部門共同努力，構(gòu)建協(xié)同機制。同時，還要及時總結(jié)經(jīng)驗，推動經(jīng)濟責(zé)任審計績效管理結(jié)果及整改情況的公開化、常態(tài)化、制度化建設(shè)，促進單位領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力在陽光下運行，打造“陽光型”執(zhí)政形象。

（四）配備經(jīng)濟責(zé)任審計預(yù)算績效管理機構(gòu)和人員

一是各單位應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部審計和績效管理機構(gòu)，配齊相應(yīng)的審計績效管理人員。齊全的審計績效管理機構(gòu)和人員是單位順利開展經(jīng)濟責(zé)任審計的前提，機構(gòu)和人員要在保證獨立、高效、專業(yè)、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位組織管理體系等具體情況予以合理設(shè)置。二是地方審計機關(guān)和單位內(nèi)審機構(gòu)要加強對審計業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。近年來，《審計法》修改實施，對單位經(jīng)濟責(zé)任審計提出了新思路，對相關(guān)審計人員提出了新要求。因此，地方審計機關(guān)和單位要以此為契機，通過行業(yè)協(xié)會、聘請專家定期組織培訓(xùn)會、交流會，強化對審計人員的技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升審計效率和審計質(zhì)量。三是加強對部門單位審計人員的考核。為了避免個別審計人員出現(xiàn)“畏難心理”“等靠心理”“觀望心理”，單位應(yīng)完善審計人員業(yè)務(wù)考核、獎懲等辦法措施，實行“優(yōu)進劣出”的能動機制，保證單位審計人員隊伍的專業(yè)化、高效化。