關中城市群農業轉移人口市民化的財政支持成本研究

李 偉 吳 迪

（西安財經大學，陜西 西安 710100）

一、農業轉移人口市民化財政支持成本測算的必要性

隨著我國城鎮化建設水平的不斷提高，越來越多的農業轉移人口離開農村進入城市，投入到城市第二、三產業中。但是由于受城鄉二元結構和戶籍制度的影響，城市未能對他們在子女義務教育、住房保障、養老醫療、就業培訓等公共服務方面給予足夠關注，這就導致了我國城鎮化整體質量偏低、戶籍城鎮化率遠遠小于城鎮化率的現狀。財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府財政公共服務供給的不足，是阻礙農業轉移人口市民化的深層次原因。因此，測算農業轉移人口市民化的財政支持成本，對于促進農業轉移人口市民化，高質量推動新型城鎮化建設具有重要意義。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了農業轉移人口市民化財政支持成本的基本內涵，即政府要承擔“農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本”。根據已有文獻，現有成本測算方法主要分為兩類，一類是張欣煒（2018）、鐘曉敏（2019）等學者的觀點，先計算出各項指標的人均成本，再乘以農業轉移人口數量，最后計算出市民化的總成本；另外一類是任儀（2018）、傅帥雄（2018）等學者的觀點，先計算出城鄉間各項指標的人均財政支持成本的差額，再乘以農業轉移人口數量，最后計算出市民化的財政支持總成本。本文結合農業轉移人口市民化的內涵與已有文獻的研究方法，選取保障性住房、醫療養老保障、隨遷子女義務教育與就業服務作為測算指標，采用上述第一類研究方法，計算關中城市群農業轉移人口財政支持總成本。

二、關中城市群農業轉移人口數量估算

本文采取趙智（2016）的研究方法，利用“農業轉移人口=城鎮常住人口-城鎮戶籍人口”測算出農業轉移人口近3年的數量。由于每年農業轉移人口的規模呈現出一定的波動性，取其均值作為計算農業轉移人口市民化財政支持成本的依據。由于楊凌示范區常住人口占關中城市群總常住人口的0.86%，且其增長比例基本維持不變，因此本文在計算關中城市群農業轉移人口時不考慮楊凌示范區，只計算關中城市群其余五市的農業轉移人口數量（結果見表1）。

表1 關中城市群農業轉移人口估算表 單位：萬人

三、關中城市群農業轉移人口市民化人均財政支持成本分項測算

（一）人均住房保障的財政支持成本

為保障農業轉移人口的住房需求，政府應承擔起保障性住房的供給。住房保障成本主要由保障性住房的建設成本構成。根據《陜西省統計年鑒》，可確定關中城市群各地級市竣工房屋價值與面積，并據此計算房屋建設成本。陜西省“十三五”住房保障規劃中指出，全省保障性住房覆蓋面積達20%以上。因此，本文假設，按每人15平方米且為20%的農業轉移人口提供保障性住房。采用公式1，可以算出人均住房保障的財政支持成本（結果見表2）。

表2 人均住房保障的財政支持成本表

人均住房保障的財政支持成本=保障性住房單位面積建設成本×人均保障面積×保障比例（公式1）

（二）人均醫療養老保障的財政支持成本

在市民化進程中，那些本應隨遷到城市的農村老年人口和兒童，由于財政在養老保險、養老設施建設以及醫療保險等方面支持的不到位，被迫留守農村，成為留守老人和留守兒童。本文測算人均醫療養老保障的財政支持成本時，除青壯年農業轉移人口外，將重點考慮這些潛在農業轉移人口的財政成本壓力。鑒于農村留守老人的數量目前沒有官方公開的數據，本文假設關中城市群農業轉移人口中60歲以上老年人口的撫養比與陜西省老年人口的撫養比相同，由此可以獲得關中城市群農業轉移人口中60歲以上人口數量（結果見表3）。

表3 關中城市群60歲以上農業轉移人口數量表 單位：萬人

1.基本養老保險。由于每一年關中城市群各地級市的人均居民基本養老保險費用有所差異，本文選用近3年的平均值作為人均居民基本養老保險費用。利用公式2，可以計算出農業轉移人口城鄉居民養老保險的人均成本（結果見表4）。

表 4 農業轉移人口基本養老保險的人均財政支持成本 單位：元/人

人均養老保險的財政支持成本=人均居民基本養老保險費用×60歲以上的農業轉移人口數量/農業轉移人口數量（公式2）

2.養老設施建設。為了解決農業轉移人口老齡化對于養老設施的迫切需求，陜西省政府在《關于推進養老服務發展的實施意見》中規定，養老床位數為每千名老人40

張，第三類養老院標準建設面積為10 800m2， 總床位數300 張左右。因此，本文基于上述文件，利用公式3、公式4，可測算人均養老設施建設的財政支持成本（結果見表5）。

表5 養老設施建設的人均財政支持成本表

人均養老設施建設的財政支持成本=老年綜合福利機構數量×住房建設成本/農業轉移人口數量（公式3）

老年綜合福利機構數量=60歲及以上農業轉移人口數量×10×40/300（公式4）

3.基本醫療保險。基本醫療保險包括城鎮職工基本醫療保險與城鄉居民基本醫療保險，前者由用人單位進行繳納，因此不納入本文研究范圍。根據《陜西省城鄉居民基本醫療保險實施辦法》，隨遷子女與老年人均可以參加城鄉居民基本醫療保險。假設關中城市群農業轉移人口隨遷子女與老人的年齡分別為0-14歲和60歲以上，且其撫養比與陜西省的相同，由此可以獲得關中城市群農業轉移人口中0-14歲與60歲以上人口數量。此外，自2018年起，陜西省城鄉居民基本醫療保險政府補貼為每人500元。根據公式5可以計算出人均醫療保險的財政支持成本（結果見表6）。

表6 人均醫療保險的財政支持成本表

人均醫療保險的財政支持成本=0-14歲與60歲以上農業轉移人口數量×人均政府補貼/農業轉移人口總數（公式5）

（三）人均義務教育的財政支持成本

為了保障農業轉移人口子女享有接受義務教育的權利，政府需要負擔義務教育的財政支出。根據2019-2020年《陜西省教育事業發展統計公報》公布的數據，全省隨遷子女小學與初中在校生占全省小學與初中在校生的平均比例分別為10.77%與 8.10% 。假設關中城市群農業轉移人口中隨遷子女小學與初中在校生比例與陜西省的比例相同。由此可以確定隨遷子女接受義務教育人數。根據公式6可以計算出人均義務教育的財政支持成本（結果見表7）。

表7 人均義務教育的財政支持成本表

隨遷子女義務教育人均成本=義務教育生均經費×隨遷子女義務教育學生人數/農業轉移人口數量（公式6）

（四）人均就業服務的財政支持成本

為了提高農業轉移人口在就業市場上的競爭優勢，陜西省政府頒布《陜西省就業補助資金管理辦法》，對農業轉移人口提供每人180元的就業培訓補貼。假設接受培訓的對象為15-60歲的農業轉移人口。《陜西省統計年鑒2021》公布了2020年15-60歲人口占陜西省總人口的63.45%，本文假設這一比例同樣適用于關中城市群農業轉移人口，可以得出關中城市群15-60歲農業轉移人口數量。根據公式7計算人均就業服務的財政支持成本（結果見表8）。

表8 人均就業服務的財政支持成本表

人均就業服務的財政支持成本=15-60歲農業轉移人口×人均就業補貼/農業轉移人口總數（公式7）

四、關中城市群農業轉移人口市民化的財政總成本測算及支付壓力分析

（一）財政支持總成本測算

依據上文測算出的農業轉移人口各項人均財政支持成本，運用公式8、公式9，可計算人均財政支持總成本與財政支持總成本（結果見表9）。

表9 關中城市群農業轉移人口市民化總成本表

關中城市群農業轉移人口市民化人均財政支持總成本=人均住房保障成本+人均養老保險成本+人均養老設施建設成本+人均醫療保險成本+人均義務教育成本+人均就業服務成本（公式8）

關中城市群農業轉移人口市民化財政支持總成本=關中城市群農業轉移人口市民化人均財政支持總成本×關中城市群農業轉移人口數量（公式9）

（二）財政支持成本的支付壓力分析

本文以關中城市群各市農業轉移人口市民化財政支持總成本占近三年一般公共預算收入均值的比重，反映財政支付壓力。從表10中可以看出，西安市的市民化財政支持總成本占比明顯高于其他城市。究其原因，一是西安市市民化人均總成本較高；二是西安作為關中城市群中吸納能力最強的城市，逐漸成為農業轉移人口主要的聚集地。在二者的共同作用下，西安市市民化的財政支付壓力要大于關中城市群中其他城市。銅川市、咸陽市、渭南市的市民化財政支持成本占其財政收入的比例相當，大約占財政收入的兩到三成。而寶雞市的市民化財政支持成本占比最低，約為7%。

表10 關中城市群農業轉移人口市民化的財政支付壓力分析表

從上述的財政支付壓力分析中可以看出，合理分布農業轉移人口對于緩解財政支付壓力有著重要意義。隨著市民化進程的推進，在原有財政體制下，地方政府的財權和事權之間的矛盾會日益突出。如何使自身財權事權相匹配，是良性推動市民化進程的重要基礎。為緩解財政壓力，如何完善市場機制，讓更多的社會資本也參與到市民化進程中，是持續有力推動市民化的必要條件。

五、優化農業轉移人口財政支持的對策建議

（一）完善財政支持政策，引導農業轉移人口合理分布

為引導農業轉移人口的空間分布，可以動態調整農業轉移人口落戶比例規模。例如，關中城市群各地方政府可以通過居住證積分指標引導農業轉移人口在各市的分布。這樣既可以減輕西安市的市民化公共服務成本，也可以引導關中城市群農業轉移人口合理分布。

（二）完善地方財政體制，有序推動市民化進程

隨著關中城市群市民化進程的有序推進，原有財政體制下地方政府的財權和事權之間的矛盾日益突出。為化解矛盾，在關中城市群范圍內加快建立財政轉移支付與農業轉移人口之間的專項對應關系，同時依據農業轉移人口的流動規模，建立財政轉移支付的動態調整機制，以便緩解財政支付壓力。

（三）完善體制機制，引導社會資本參與分擔市民化成本

公共服務的性質決定了政府是提供公共服務的主體，但是單純依靠政府解決市民化公共服務成本，會給地方政府造成很大的財政壓力。隨著市場機制不斷完善，地方政府可以有效利用市場機制，多元化地籌措資金。政府可以充分發揮政策性引導作用，通過建立適度的盈利模式，提高社會資本的參與度和運轉效率。