基于可持續的小城鎮協同發展策略初探
——以郴州市嘉禾縣為例

周 亮，姜佳麗

（湖南工學院，湖南 衡陽 421002）

1 國內外相關研究

1.1 小城鎮可持續發展

我國中小城鎮可持續協同發展對城鎮化協調發展具有重要意義，實施小城鎮可持續發展，既是提升城鎮高品質地需要，也是我國鄉村振興戰略地重點?；诳沙掷m的小城鎮協同發展涉及經濟、社會、文化、技術及自然環境的綜合提升。它是一種立足于生態角度提出的關于人類永續發展的戰略模式。小城鎮可持續協同發展是指：中小城鎮地發展要統籌城鄉一體化，以小城鎮人口素質提升為核心，實現資源利用合理化、集約化、效益化，在實現小城鎮經濟實力總體水平平穩高增長的基礎上，實現經濟格局質的飛躍，同時提升居民生活品質，實現農村勞力有效轉移，打破城鄉二元結構，縮小城鄉差異，最終為實現農業可持續發展，落實鄉村振興戰略。

小城鎮可持續協調發展既是一種發展目標，也是一種發展模式，是一個動態過程。它是鄉村振興發展的領頭軍，昭示城鄉一體化發展進入下一個新階段。反觀當前我們小城鎮發展的現狀和發展過程中出現的一些不合理的生態亂像，小城鎮發展正在無序粗獷型發展，我們提出了小城鎮可持續發展的協同可持續對策。

1.2 小城鎮協同發展

小城鎮協同發展[1]的總體思路是以低碳生態為主要生產方式，實現多系統循環協同發展，最終達到小城鎮協同永續發展的目標。以小城鎮現有經濟基礎為出發點，整合現有資源，以城鎮低碳、可持續發展為目標，實現資源和環境協同，達到多系統收益最大化協調發展。

在系統構成方面，可持續的協同城鎮發展的主要內容是社會、經濟、文化、技術和資源環境多系統融合。這個綜合系統既包括具象的實體產業發展，也包括抽象的文化生態的振興，具體來說就是土地利用、綜合交通、產業體系和基礎設施的協同[2]整合。在我國中小城鎮飛速發展的時代，將協同發展運用到鎮域及鄉村經濟發展中，有利于小城鎮各系統的可持續發展，更有利于中國城鄉經濟的永續、穩定發展。

2 小城鎮協同發展規劃現狀

嘉禾縣是湖南生郴州市的下轄縣，地處郴州市的西南部，南臨粵港，西通永桂。全縣轄區13個鄉鎮，公路通車里程居全市第一，已形成了由高等級公路、省道、縣道、鄉道構成的四通八達的公路交通體系。區位優勢明顯，交通便捷，同時生態和人文旅游資源豐富，經濟發展勢頭較好。但是嘉禾縣城鎮化水平一直處于較低水平，仍處于以土地、資源和破壞環境獲取經濟增長的粗放型發展階段。現在嘉禾縣被列為湖南省四大城鄉一體化統籌試點縣之一，進行城鄉總體規劃，促進各系統協調有序發展。

2.1 協同發展的整體水平不高，發展不平衡

嘉禾縣地處我國中部地區，發展基礎薄弱，人口規模明顯不足，資金缺乏，交通和公共設施建設相對滯后，服務衛生條件出于低起步階段，信息技術發展相對滯后，旅游及生態產業未能協同快速發展。小城鎮的各項系統協同度較低，發展不充分不平衡。嘉禾縣是全省地域面積較小、人口密度較大、城鎮密度較高的縣之一。嘉禾縣作為一個農業大縣，2020年城鎮化水平僅50.8%，遠低全國63.89%的水平，城鎮化水平還不足，對周邊縣域的輻射帶動作用較弱。

2.2 同質化明顯，缺乏特色

我國由于縣域級領導決策缺乏系統的科學的管理模式，中小城鎮發展模式同質化現象嚴重，不同行政轄區間尚未建立自下而上的協調機制，導致小城鎮發展趨同，缺乏特色，甚至存在惡性競爭，發展動力明顯不足。從城鎮職能上看，嘉禾縣縣域城鎮體系等級劃分清晰度不夠，城鎮職能分工單一，大多小城鎮主要職能是行政區劃的中心，內聚發展動力不足，輻射能力較弱。各鄉鎮之間沒有形成產業鏈，經濟關聯度較低，以自我驅動為主，未能實現協同互補式發展模式，處于內耗低水平發展階段。小城鎮各系統間缺乏特色，城鄉二元結構矛盾依然突出，未能實現協同發展。

2.3 缺乏規劃和有效制度體系

我國大多數縣域經濟發展過程中，中小城鎮未建立協同發展規劃和機制，導致管理失衡，發展動力不足，未能實現合理有序發展。許多小城鎮尚未制定一體化發展規劃，一直以來我們的規劃管理都在滯后于現實的發展態勢。嘉禾縣城鎮發展特點存在兩方面明顯不足：各鄉鎮缺乏合理協調的總體規劃、規劃設計標準較低并缺乏有效地實施，眼前和長遠利益未能達到一致。嘉禾縣小城鎮的發展明顯存在區域發展不平衡，各鄉鎮基礎設施建設還不夠完善，專業人才欠缺，規劃管理水平落后。

2.4 缺乏利益分享機制

小城鎮可持續的協同發展中，我們要盡可能地實現各相關主體利益共享機制，更多地保障廣大民眾地利益。大多數小城鎮建設未能聽取公眾的意見，改變居民原有生活肌理，切斷了居民的利益鏈，未考慮小城鎮未來永續發展的需求。在嘉禾縣城的開發規劃過程中，對老城區的改造和新城區建設中，缺乏對居民原有生活狀態的保護，有些生活空間被破壞，引起人們一定程度對政府規劃的不信任。在小城鎮協同發展過程中，為了維護社會穩定快速發展，我們應當把居民的利益放在首位，實現利益共享。

3 小城鎮協同發展模式探索

我國小城鎮要實現中小城鎮協同可持續發展，應該實施各系統協同發展策略：即運用一個方法，緊繞兩大原則，把握三個基礎，實現四大協同轉變（圖1）。

圖1 小城鎮協同可持續發展策略框架

3.1 一個協同發展方法

協同發展是未來實現中小城鎮可持續發展的基本路徑，要實現嘉禾縣永續發展就必須著力推進“四個協同”：以土地利用規劃為立足點，推進多層次綜合交通建設，加快產業布局體系構建，加大基礎設施投入；以新型城鎮化戰略為指導，通過工業反哺農業，城市反哺農村，實現城鄉發展的協同；以中心鎮—珠泉鎮發展為先導，帶動周邊鄉鎮增長極發展，促進縣域各鄉鎮發展的協同；工作重心是經濟，同時注重文化、社會、技術和資源環境的協同發展；以“立足縣域經濟，提升經濟增長點”為基點，推進整個嘉禾縣的快速發展，促進與周邊鄉鎮及郴州市發展的協同。

3.2 兩大協同發展原則

作為小城鎮發展必須堅持可持續和協同發展兩大原則。傳統城鎮發展無論在哪個階段，都應該注重協同和永續發展。以可持續和協同發展為原則的城鎮規劃是將“低碳[3]”與“可持續發展”滲透到城鎮發展各系統中，城鎮規劃體系各因子的相互滲透，體現在小城鎮規劃的各個環節。

3.3 三大協同發展基礎

（1）低碳城鎮[4]發展的內在動力。嘉禾縣不僅具有明顯的低碳發區位優勢和生態資源，而且空間區域背景良好，即湖南省兩型社會轉型、“3+5”城市群快速建設積聚發展的巨大區位背景。另外，嘉禾縣利用自身產業優勢正迅猛發展，綜合競爭力不斷增強。

（2）強有力的政策支撐。嘉禾縣作為湖南省城鄉一體化統籌發展試驗核心區，具有先行先試的政策扶持優勢，能夠得到政府及廣大人民的支持，具有良好的城鄉協同發展機遇和挑戰。

（3）實現發展的內在需求。嘉禾縣經濟發展勢頭良好，具有悠久的文化底蘊，但發展模式仍屬于高能耗、低產出、低效率的粗放型，城鎮化發展還是效率不高。這種慣性化的發展模式，正驅動我們探尋更加高效率、高品質、生態優先的協同發展新模式。

3.4 四大協同發展轉變

（1）土地利用由粗放型向集約型轉變，加快縣域、村域國土空間規劃：實現產業優化、加快人口增長、優化空間布局。完善城鎮體系的功能結構，培育高度管理系統化的城鎮群。著力推進城鎮化發展模式向集約型增長，擴大中心城鎮的輻射帶動作用，實現中心鎮、重點鎮、和一般鎮協同可持續發展。

（2）綜合交通由單一低效向多元高效轉變：嘉禾縣應探索新的交通模式，倡導綠色出行，加快構建以“公交+慢行”為主導、小汽車適度發展的多元交通體系。加大生態交通系統地投入建設，完善交通基礎設施。

（3）產業發展由傳統能耗型向集約生態型轉變：嘉禾縣應重點培育壯大高精尖新興產業，積極推進工業孵化基地的生態建設，將農業產業化發展與鄉村振興相結合，推動傳統農業向現代新型農業轉型。

（4）公共基礎體系向現代化轉變：嘉禾縣按照可持續、協同發展的兩大原則，牢牢把握鄉村振興發展的戰略機遇，加快能源、水利、信息、交通基礎設施建設，推進縣域基礎設施城鄉一體化發展，提升發展保障水平。在“協同”與“可持續發展”兩原則的指導下，實現公共基礎體系各系統地現代化技術轉變，提升運行效率。

4 小城鎮協同發展可持續策略初探

4.1 自上而下統一規劃，分區分片聯合協同

嘉禾縣要加快編制落實城鄉統籌一體化發展總體規劃，明確各鄉鎮主體功能，打破地區行政邊界，自上而下統一管理，以共同利益為戰略目標，整合縣域各城鎮資源，分區分片聯合協同，實現資源優勢互補、利益共享。分片分區聯合管控中，明確各區域職能分工，加強區域內的社會、經濟、環境發展互動和交流，促進縣域內小城鎮可持續協同發展[5]。

4.2 構建利益共享機制，提升發展動力與積極性

嘉禾縣各級政府職能部門應編制中長期城鎮化發展規劃和實施政策，明確利益劃分，制定利益共享機制?；诘赜蛭拿}特色，小城鎮協同發展規劃應號召各利益主體積極參與，編制科學合理的發展步驟及計劃，以及概念性規劃。吸收和借鑒國內外中小城鎮建設發展的經驗教訓，吸收專業人員對該區域進行規劃指導，鼓勵利益相關者的積極參與，切實解決廣大群眾關心的民生問題，增強民眾參與的積極性，實現整個社會系統的協同發展。

4.3 突出小城鎮特色，打造品牌

我們應當滲入挖掘嘉禾縣個鄉鎮的自身發展特點，積極開發小城鎮自身的特色產業，傳承文化名片，對各鄉鎮主體功能進行劃分，發揮各自優勢，打造品牌優勢產業。同時，深入分析各鄉鎮發展存在的劣勢和挑戰，各個鄉鎮見加強交流與合作，優勢互補，迎接我省經濟轉型的挑戰，實現整個縣域經濟的協同發展。

4.4 完善信息化建設，提升信息化水平

在全球大數據背景下，為小城鎮開放科學發展，我們應該加快數字化信息技術建設，提升信息化水平。建議以政府為主導，利用網頁、公眾號、直播平臺等宣傳推廣小城鎮優勢產品，快速占領市場，獲取消費群體，拉動城鎮經濟新的增長點。同時將自身的發展現狀、政策、需求傳遞到網絡空間，實現公共資源的相互利用與民眾的廣泛參與。同時加強信息基礎設施建設，為小城鎮的經濟、社會、文化協同發展提供信息服務平臺。

4.5 創造宜人住區，實現生態協同

農村建設可以自然環境和傳統建筑環境承載能力為基礎，創造宜人住區，實現生態協同。讓我們城鎮建設與自然環境、社會環境、人文環境保持可持續發展，避免無序開發。政府還應加大對旅游基礎設施的投入，完善交通設施，建設污水、垃圾處理系統，增強監督與服務，重視生態環境保護，創造優美宜人的住區環境，最終達到整體協同可持續發展的目標。

5 結語

為落實國土空間規劃要求的生態優先、高質量發展、高品質生活和高水平治理，小城鎮的協同可持續發展意義重大。我國小城鎮化處于飛速發展階段，正面臨能耗增長、資源不足、環境惡化等巨大挑戰。因此，基于可持續的發展理論，以湖南省嘉禾縣為例，從土地利用、綜合交通、產業體系和基礎設施四大系統為切入點，研究小城鎮協同發展這一主題，對引領中國新一輪小城鎮城鄉統籌發展具有重要的現實指導意義。