央地政府推動全過程工程咨詢發展的政策研究
——基于203份央地政策的文本分析

柯洪 趙海

(天津理工大學管理學院，天津 300384)

0 引言

當下，日趨復雜化的工程建設工作的管理依舊是粗放式的，基于降低成本、減少能耗及提高效率等方面的考慮，業主和承包商都希望能在建設過程中采用更加精細化、集成化的管理模式。同時，“一帶一路”倡議的不斷深入以及新基建、綠色建筑等發展戰略的提出對我國工程咨詢行業的服務能力提出了新的要求。基于此，相比各階段相互割裂的碎片式的傳統工程咨詢模式，從項目全生命周期視角出發的全過程工程咨詢模式逐步演化為更加有效的工程咨詢模式。但我國全過程工程咨詢發展至今仍呈現實踐應用不夠深入、理論研究不夠完善的局面，對現有政策進行深入分析對于加速全過程工程咨詢推廣具有理論和實踐上的雙重意義。

通過歸納整理既有文獻發現，迄今僅有少數學者對我國全過程工程咨詢政策進行了較為系統的分析，如陸帥[1]、周倍立[2]以及趙振宇等[3]。由研究回顧可知，有關全過程工程咨詢政策分析的研究成果明顯缺乏，對政策制定的指引作用單薄。具體來說，既有研究存在兩個方面的問題：一是作為研究基礎的樣本政策數量偏少，樣本數據的不全面會導致研究結論出現偏差；二是研究過程多是基于定性分析的主觀理解，研究視角不夠豐富，研究方法也較為單一。而在許多其他領域，已有多位學者根據日益完善的政策分析理論，對相關現行政策進行了深入細致的研究，如Huang[4]、Yang[5]以及李明等[6]。

基于此，本文借助政策文本量化分析方法，從外部屬性和內部特征兩個模塊對央地政策展開研究，以豐富我國全過程工程咨詢政策分析的研究成果，為未來政策的制定與調整提供參考。

1 數據來源和研究思路

1.1 數據來源

本文通過在中央政府及其直屬部委、各級地方政府及其相關部門的門戶網站上進行關鍵詞“全過程工程咨詢”的全文檢索篩選政策，檢索的時間范圍為2017—2020年，篩選出的政策均是公開資料，均有明確的政策標題、發文機構、發文時間和政策正文。基于以上篩選方式與原則，本文共梳理獲得相關政策203份，并按照發文機構的層級和發文時間對203份政策進行排序及編號，形成最終的政策數據庫。其中，中央層面政策共27份，省級層面政策共152份，市級層面政策共24份。

1.2 研究思路

如圖1所示，從研究目的出發，本文主要對政策年度發文數量、政策級別、政策高頻詞社會網絡及政策工具應用情況進行分析。住房和城鄉建設部頒布的《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》(建市〔2017〕101號)(以下簡稱《通知》)中，選取了北京、上海、江蘇及浙江等8地作為首批全過程工程咨詢試點省市，基于此本文分中央政策(Y-policy)、首批試點省市政策(P-policy)和其他省市政策(D-policy)三個梯次，采用人工計量和社會網絡分析相結合的方法，探究政策的發展歷程、效力、主要關切點及政策工具結構，明晰政策制定過程中的央地政府互動情況和試點省市的帶頭示范效應。

1.2.1X維度：基本政策工具維度

政策工具理論可被視為工具性研究在公共政策領域的外延，政府借助政策工具能夠將政策理想轉變為政策現實[7]，進而提高公共管理效率，且有指向性地影響社會實踐[8]。雖然不同學者對政策工具概念的描述還未達成統一說法[9-12]，但從工具論的角度而言還是有著某種共性，即實現政策目標的手段。而合理劃分政策工具的類型則是順利實現政策目標的前提，已有多位學者依據不同的劃分標準給出了不同的劃分結果，如根據政府干預經濟的方式分為供應、補助金、生產及管制4類[13]；根據強制性程度分為自愿性、強制性及混合性三類[10]；根據政策影響的不同層面分為供給型、需求型及環境型三類[14]；根據社會化程度分為市場化工具、工商管理技術及社會化手段三類[15]。

本文的研究對象是我國全過程工程咨詢政策，雖然可借鑒的對我國全過程工程咨詢政策工具進行提煉歸類的研究文獻尚為空白，但對同為國家大力推廣、為完善工程建設組織模式的其他措施的政策工具問題進行研究的文獻較多，如PPP[16-17]、工程總承包[18]、BIM[19]等，這些文獻均借鑒了應用廣泛的Zegveld和Rothwell對于政策工具類型的劃分方法。同時，通過初步研讀也發現，政策對于全過程工程咨詢的發展具有推動、拉動和間接影響的效用，故而本文借鑒Zegveld和Rothwell的思想，將基本政策工具維度具體劃分為供給型、需求型及環境型三類。

1.2.2Y維度：全過程工程咨詢項目階段維度

為進行多維度、多方面的綜合分析，在基本政策工具維度的基礎上還需要考慮政策在項目不同階段的適用情況，即Y維度：全過程工程咨詢項目階段維度。《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規〔2019〕515號)(以下簡稱《指導意見》)提出：“要在項目決策和建設實施兩個階段，分別發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢”。基于此，本文將全過程工程咨詢項目階段維度劃分為項目決策和建設實施兩大部分。同時，政策中的某些內容是針對項目全生命周期而言的，如對取費機制的設定，故在上述兩部分的基礎上還應加入項目全過程階段。

1.2.3Z維度：全過程工程咨詢核心要點維度

《指導意見》指出，全過程工程咨詢服務應以市場需求為導向，能夠滿足委托方的多樣化需求。不難看出，全過程工程咨詢服務相較于傳統工程咨詢服務，一個重要的創新點即是變任務型咨詢思維為需求型咨詢思維。簡單而言，全過程工程咨詢服務應聚焦委托方需求，并將之解構成具體目標，項目策劃(包括項目整體策劃及各階段實施策劃)則是該過程在服務中的具體體現。同時，為保證目標的順利實現，全過程工程咨詢服務應以組織管理和技術創新作為保障，政策中也多次提及。因此，從激發服務內生價值的措施來看，我國全過程工程咨詢的發展有三個核心要點：策劃先行提升項目價值、信息集成構建全咨平臺、組織整合優化全咨產業，故本文除基本政策工具維度和全過程工程咨詢項目階段維度外，還結合了三個核心要點作為Z維度構建三維政策分析框架，具體如圖2所示。

圖2 三維政策分析框架

2 政策外部屬性量化分析

2.1 政策年度發文數量分析

2017年2月，國務院辦公廳在《關于促進建筑業持續健康發展的意見》(以下簡稱《意見》)中首次提出要培育全過程工程咨詢，2017年成為我國全過程工程咨詢的發展元年。同年5月，《通知》頒布，將全過程工程咨詢由政策倡議推向落地實踐。基于《意見》和《通知》這兩份中央層面核心政策的出臺，各省市相繼推動有關政策的制定與發布，地方政策在2017年和2018年數量陡增，具體情況如圖3所示。

圖3 政策年度出臺數量

2017年，8個首批試點省市共頒布19份相關政策，其中除北京和上海外的6個試點省份均對中央政策做出積極響應，出臺了試點工作方案，并組織申報或直接公布了第一批試點企業與試點項目，未進入首批試點的省市所制定的政策則主要是對《意見》的貫徹落實，如貴州省頒布的《關于促進建筑業持續健康發展的實施意見》(黔府辦發〔2017〕73號)。而在2018年，中央政策僅有1份，地方政策數量卻為4年中最多。由此可見，2018年是中央政策的空窗期，該年中主要是地方政府對2017年中央層面核心政策的繼續響應，如首批試點省市關于全過程工程咨詢合同示范文本的制定以及第二批試點企業、試點項目的公布，其他省市試點工作方案的出臺。到了2019年和2020年，首先政策數量相較于前兩年有所減少，其次政策內容上除中央政策《指導意見》及全過程工程咨詢服務合同示范文本(征求意見稿)的發布、地方政策對于試點工作的繼續推進外，也未能有更多的深入。

2.2 政策級別分析

目前，我國全過程工程咨詢政策級別分布的具體情況如圖4所示。

圖4 政策級別分布情況

經統計，無論是中央政策，還是首批試點省市政策或其他省市政策，形式均以規范性文件和工作文件為主。這些政策并不具備法律的形式，權威性和約束力也不足。同時，國家發展改革委頒布的《工程咨詢行業管理辦法》、河北省人大及其常委會通過的《關于加強建筑市場監督管理的決定》作為僅有的部門規章及地方性法規，也只是簡單涉及全過程工程咨詢，并未就具體內容做出實質性規定。可以看出，目前政策的效力等級不高，實踐工作的推進還只能依賴于政府的規范意見或工作方針。

2.3 政策高頻詞社會網絡分析

本文主要借助軟件NetDraw對政策高頻詞的社會網絡進行可視化分析，首先運用軟件ROSTCM6中的“批量文件處理器”功能對政策進行預處理，然后基于預處理所得的TXT格式文件，運用軟件NetDraw進行可視化分析，并使用多維尺度(Multidimensional Scaling，MDS)功能計算節點間距離，輔助分析。距離越近表示兩節點所代表的政策內容黏合度越好，話語指向的一致化程度越高[20]，具體結果如圖5所示。

由圖5a可以看出，“工程”“建設”是圖譜中較為核心的高頻詞，與之距離較近的高頻詞有“管理”“加強”“發展”及“改革”等，“咨詢”“全過程”及“試點”等詞則處在圖譜中較為邊緣的位置，且根據軟件ROSTCM6的詞頻統計結果，其排序也僅在第5位、第11位及第19位。這一結構特征體現出中央政策對于全過程工程咨詢的推廣多是基于宏觀視角，多為進行整體把控的綱領性政策，特別針對某一具體問題的專項政策尚顯缺乏，這也是政府推廣受阻、企業應用困難的直接原因之一。而在圖5b和圖5c中，除形成了以“工程”“建設”為核心的一類距離接近的高頻詞群，還形成了另一類反映試點工作的高頻詞群，如圖5b中的“項目”“全過程”“企業”“開展”及“試點”，圖5c中的“試點”“企業”“單位”“全過程”“咨詢”“管理”及“服務”。除此之外，圖5b中還出現了“技術”“招標”“主管”及“部門”等高頻詞，圖5c中也出現了“監理”“技術”“施工”“部門”及“招標”等高頻詞，這表明首批試點省市政策和其他省市政策均對中央政策做出了更為細化的規定。總體而言，央地政策在制定精神上具有一致性，地方政策是對中央政策精神的進一步落實與細化；首批試點省市政策與其他省市政策在政策內容上具有一致性，圖5b和圖5c中重合的高頻詞較多，且兩圖譜的結構具有一定的相似性。

圖5 政策高頻詞社會網絡圖

3 政策內部特征量化分析

3.1 文本內容編碼

本文依照“政策編號—條款序號”的規則進行編碼，具體形式為政策編號—一級條款序號—二級條款序號—三級條款序號，最終的編碼結果見表1。

3.2 基本政策工具維度分析

在文本內容編碼完成的基礎上，對基本政策工具維度進行編碼單元的頻數統計，結果如圖6所示。

由圖6可知，三類基本政策工具在我國全過程工程咨詢政策中均有應用，但差異明顯，政府在政策制定時顯然更偏向于使用環境型政策工具。

首先，供給型政策工具應用不均衡。政府在不斷完善服務標準的同時，對其他工具所能提供的內在推動力卻稍有忽略，比如有關專業人才培養的政策內容多是一些宏觀規劃，呼吁要通過專業人才的培養來提高服務水平，可具體措施或方案卻鮮有涉及，然而現實中全過程工程咨詢專業人才需求缺口嚴重，成熟的培養機制并未建立。其次，需求型政策工具應用不足，且試點先行的占比高達67.30%，這表明政府過度依賴開展試點來積累實踐經驗，而對于其他措施未給予足夠重視，其中尤以海外交流最為明顯。最后，環境型政策工具應用偏多。其中又以監管機制的應用最為頻繁，反映出在大力推行全過程工程咨詢及監管機制仍有待完善的現實背景下，政府希望盡快建立較為完備的監督管理體系來保障模式的健康有效發展。但目前我國全過程工程咨詢政策的效力等級并不高(可見圖4的分析)，同時有關監管機制的細化規定也不夠深入，缺乏明確的責任單位負責制度、主管部門間協同工作制度、企業或個人信用管理制度等內容。

3.3 全過程工程咨詢項目階段維度分析

從基本政策工具維度與全過程工程咨詢項目階段維度進行兩維度的交叉頻數統計，結果如圖7所示。

表1 全過程工程咨詢政策文本內容編碼(部分)

圖6 基本政策工具維度頻數統計情況注：在總計848條編碼單元中，供給型政策工具占294條，其中專業人才培養、企業重組升級、資訊共享服務、技術創新支持和服務標準設立分別為12條、65條、27條、9條和181條；需求型政策工具占159條，其中試點先行、政府采購和境外交流分別為107條、41條和11條；環境型政策工具占395條，其中目標規劃、金融支持、監管機制和策略性措施分別為113條、9條、216條和57條。

圖7 X-Y維度交叉頻數統計情況

由圖7可知，在總計848條編碼單元中，標記為“項目全過程”的編碼單元有752條，占比高達88.68%；標記為“建設實施”階段的有75條，占比為8.84%；標記為“項目決策”階段的僅有21條，占比僅為2.48%。不同階段對應不同內容的全過程工程咨詢服務，從統計數據不難看出，政策工具的整體應用存在失衡現象，政策內容多數未明確指出是針對項目決策階段下的投資決策綜合性咨詢還是建設實施階段下的工程建設全過程咨詢。而這兩種不同階段下的咨詢服務無論是服務內容、服務標準，還是咨詢人員的能力要求或服務方式、監管機制等均存在一定的差異，提高政策內容的針對性，進一步精準化不同階段咨詢服務的條款規定是具有現實意義的。同時，雖然項目決策和建設實施階段都兼顧了三類政策工具的應用，但不同階段所側重的具體類型存在差異。其中需求型政策工具在兩階段中的應用均缺位，而在目前我國全過程工程咨詢市場尚不完善、服務標準不夠明晰的現實背景下，企業的自身發展存在很大的局限性，無論哪一階段的服務都更需要政府通過需求型政策工具的應用來引導市場需求，探索理論模式在實際項目中的應用路徑。

3.4 全過程工程咨詢核心要點維度分析

從基本政策工具維度、全過程工程咨詢項目階段維度及全過程工程咨詢核心要點維度進行三維度的交叉頻數統計，結果見表2。

表2的計算基數為194，即在總計848條編碼單元中，有194條與三個核心要點相關，占編碼單元總數的22.88%。其中，標記為“策劃先行提升項目價值”的編碼單元數量為15條，占比為7.73%；標記為“信息集成構建全咨平臺”的編碼單元數量為46條，占比為23.71%；而標記為“組織整合優化全咨產業”的編碼單元數量最多，有133條，占比高達68.56%。單就Z維度而言，全過程工程咨詢政策雖對三個核心要點均有涉及，但側重點不同，這表明現階段全過程工程咨詢政策的一大重點依舊停留在明確實施主體的層面上，也從側面反映出企業資質要求不明、模式應用的現實基礎薄弱等實際難題。換言之，目前我國全過程工程咨詢政策主要關注“誰來做”和“怎么做”的問題，并未真正進入以應用價值為基礎、以策劃水平為重要影響因素的能夠推動全過程工程咨詢高質量持續發展的供給階段。

就X-Y-Z三維度交叉效應而言，三個核心要點均偏向于供給型政策工具的應用，這表明三個核心要點對于全過程工程咨詢的發展發揮了內在推動力，與供給型政策工具的作用機理相互契合，而與側重于發揮外部拉力、間接影響力的需求型政策工具、環境型政策工具間的匹配度有限。同時，每一核心要點下的各類政策工具在項目決策和建設實施兩個階段的應用都明顯不足，體現出各核心要點對于不同階段下的咨詢服務，在現階段的政策內容上區分度有所欠缺，其中尤以“策劃先行”和“信息集成”較為突出。就“策劃先行”而言，項目決策階段的總體策劃與建設實施階段的各階段策劃從策劃目標到策劃內容、策劃工具都存在差異；就“信息集成”而言，項目決策階段和建設實施階段從信息獲取過程到信息用途甚至是信息類型(如紙質資料、音頻資料及影像資料等)也不盡相同。

4 結語

本文從外部屬性和內部特征對203份全過程工程咨詢政策開展文本量化分析，并基于這兩方面得出研究結論，從而根據研究結論提出如下政策建議：

(1)加快中央層面技術文件的出臺，推動各地方特色化發展。全過程工程咨詢技術文件包括招標文件、合同文本及服務導則等，就中央層面而言，住建部發布了合同示范文本的征求意見稿，除此之外便是行業協會[21]和地方省市所進行的一些嘗試。中央層面技術文件出臺的遲滯性造成地方政府在制定政策時缺乏統一規范的標準可循，加之各地方間對于試點經驗缺乏高效的交流分享機制，從而使得政策內容同質化的問題顯現出來。對此，政府應重視試點經驗收集、整理與分享機制的構建，各級主管部門層層上報，將基礎性的工作感悟或實踐經驗轉變成固化的書面信息，助力中央層面技術文件的出臺，也推動試點工作由點及面，各地方間協同發展。同時，政府要關注不同地方技術經濟發展的差異，鼓勵地方政府有針對性地施策，各級地方政府則應充分考量自身發展現狀，合理制定政策，逐步形成以中央政策為主導、不同地方特色化發展的工作體系。

表2 X-Y-Z維度交叉頻數統計情況

(2)優化政策工具結構，完善政策工具綜合性應用。今后政策制定應注重供給型政策工具的均衡化應用：一是鼓勵加大全過程工程咨詢專業人才的培養力度，完善從業人員的資質要求和管理體系，營造有利于專業人才成長與培養的政策環境；二是加強技術創新支持的應用，促使工程咨詢企業意識到在大數據迅猛發展的信息化時代，數據正成為企業的一大核心競爭力，并通過政策條款的制定推動行業形成企業聯盟級數據庫或基于企業自身參與的已完項目的檔案資料所構建的企業專屬數據庫。除此之外，政府應加強需求型政策工具的應用，特別是海外交流和政府采購，從而真正激發需求型政策工具對于開拓服務市場、加快模式推廣的外在拉動作用。與此同時，環境型政策工具占比過高表明我國全過程工程咨詢政策宏觀性和模糊性較強，進一步具體化環境型政策工具的應用則有助于提高政策的影響力，尤其以策略性措施和監管機制為主，如具體化行業協會的作用與職責，細化各級行政主管部門對全過程工程咨詢的監管制度以及各主管部門自身之間的協同工作機制。