加強上海韌性城市建設(shè)提升防抗風(fēng)險能力的建議

文/伍愛群，郭文炯，韓佳

安全與健康是城市發(fā)展的初心與使命，韌性城市是應(yīng)對不確定災(zāi)害風(fēng)險的新理念和新途徑。當(dāng)前，上海面臨地質(zhì)、氣象、公共安全、新技術(shù)、社會安全等多元化風(fēng)險，因而，有必要提高上海的城市韌性，提升抗風(fēng)險能力。對此，本文提出五方面建議：一是強化城市體檢中的安全韌性評估，精準(zhǔn)診斷城市災(zāi)害風(fēng)險“病情病因”；二是構(gòu)建更具韌性安全的城市空間格局，守好城市發(fā)展的安全底線；三是更加關(guān)注生命線系統(tǒng)的可靠性，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性；四是以新基建為動力，加快建設(shè)快速反應(yīng)的智慧城市；五是推進社區(qū)微基建，打造韌性社區(qū)生活圈。

進入新世紀(jì)以來，受全球氣候變化和經(jīng)濟全球化的影響，各類公共安全事件頻發(fā)，尤其是隨著城市規(guī)模的持續(xù)增長，城市運行系統(tǒng)日益復(fù)雜，災(zāi)害種類更加多元，不確定性風(fēng)險更加凸顯，城市安全已成為公共安全保障的重要領(lǐng)域。習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上強調(diào)：“無論規(guī)劃、建設(shè)還是管理，都要把安全放在第一位。”《上海市城市總體規(guī)劃（2017——2035年)》將可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城作為建設(shè)目標(biāo)之一，這也是城市風(fēng)險管理的總目標(biāo)，上海市主要領(lǐng)導(dǎo)也多次強調(diào)加快打造韌性城市。與傳統(tǒng)的安全防御理念相比，韌性城市作為應(yīng)對不確定風(fēng)險的新理念和新途徑，能更好地應(yīng)對不確定性風(fēng)險，提升公共安全保障水平。

一、韌性城市是城市應(yīng)對不確定風(fēng)險的新范式

21世紀(jì)以來，極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害、流行病暴發(fā)等城市不確定性風(fēng)險不斷增加，成為城市發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)。基于經(jīng)驗思維的傳統(tǒng)被動減災(zāi)策略難以滿足城市安全發(fā)展的需要，對于城市災(zāi)害應(yīng)對的認識逐漸由早期的防御性、脆弱性視角轉(zhuǎn)向韌性視角，適應(yīng)城市風(fēng)險不確定性和復(fù)雜性的韌性城市規(guī)劃與治理范式日益受到關(guān)注，增強城市韌性，建設(shè)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)更具適應(yīng)性、靈活性，有更強持續(xù)恢復(fù)能力的韌性城市，已成為城市決策者的普遍共識[1-2]。

韌性概念源于機械工程領(lǐng)域，用于衡量某些物體或材質(zhì)能夠承受外力的作用并且恢復(fù)性能的能力[3]。20世紀(jì)70年代，韌性思想被引入系統(tǒng)生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域，并被定義為復(fù)雜系統(tǒng)在面對變化時能夠適應(yīng)外部沖擊、吸收擾動并持續(xù)恢復(fù)的能力[4-5]。20世紀(jì)90年代以后，經(jīng)濟社會領(lǐng)域的韌性研究逐步開展。2005年，《2005——2015兵庫行動框架》首次提出韌性城市應(yīng)對自然災(zāi)害的理念，得到社會和政府的廣泛關(guān)注[6]。其后，隨著城市化的推進，城市經(jīng)濟社會與生態(tài)體系的日益復(fù)雜化，城市風(fēng)險由個體性轉(zhuǎn)為社會性、單一性轉(zhuǎn)為多重性，調(diào)適自然與社會環(huán)境，減緩風(fēng)險沖擊與擾動顯得越來越重要，韌性城市的規(guī)劃與實踐在不同國家逐步開展。

對于韌性城市的概念和內(nèi)涵的界定，比較具有代表性的是美國洛克菲勒基金會在《全球100韌性城市》計劃中的闡述：韌性城市是一個由個人、社區(qū)、機構(gòu)、行業(yè)及其所組成的系統(tǒng)，無論是經(jīng)歷突變性擾動還是緩慢性壓力仍具備生存、適應(yīng)和發(fā)展能力[2]。在我國，韌性城市的概念首先被應(yīng)用于城市氣候風(fēng)險領(lǐng)域，進入 21世紀(jì)后，被拓展到突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件、重大安全事故等非自然災(zāi)害領(lǐng)域，出現(xiàn)了韌性社區(qū)、韌性社會等新概念[7]。仇保興認為，韌性城市是在受到自然、經(jīng)濟、社會等方面不可完全預(yù)測的、大量不確定的沖擊和壓力下，城市通過自組織來應(yīng)對外部變化，仍能維持基本功能、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)特征的城市1。由上述表述可知，韌性城市與傳統(tǒng)意義的響應(yīng)式應(yīng)急管理不同，是一種城市系統(tǒng)基于事前嵌入，主動提高城市承受沖擊、快速應(yīng)對與恢復(fù)能力的城市風(fēng)險應(yīng)對理念。通過城市規(guī)劃、建設(shè)與管理全過程的韌性提升，確保在遭遇突發(fā)自然與社會災(zāi)害風(fēng)險時，城市系統(tǒng)能夠通過自組織來應(yīng)對外部變化，在不破壞其基本結(jié)構(gòu)的前提下，吸納災(zāi)害、維持基本運轉(zhuǎn)，并有能力快速恢復(fù)和持續(xù)發(fā)展。

建設(shè)韌性城市關(guān)鍵在于城市韌性的提升。城市韌性包括經(jīng)濟韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性、社會韌性與制度韌性。也有學(xué)者從城市系統(tǒng)角度，提出城市韌性的不同維度：第一，功能和結(jié)構(gòu)韌性，城市能夠承受劇烈變化且穩(wěn)定保持功能與結(jié)構(gòu)；第二，系統(tǒng)韌性，能夠進行自組織以應(yīng)對外部變化；第三，社會韌性，在韌性城市建設(shè)或恢復(fù)過程中注重解決社會經(jīng)濟問題，提升應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險能力；第四，社區(qū)韌性，作為城市生活的基本組織單元，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時能及時響應(yīng)并維持正常的生活秩序[7]。恢復(fù)力是韌性城市的基本特征，恢復(fù)力的關(guān)鍵在于建立城市系統(tǒng)功能的疊加與相互轉(zhuǎn)換機制，具體來說，韌性城市應(yīng)具備以下特征。一是城市的多功能性，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和多功能性構(gòu)成了城市韌性的基礎(chǔ)條件。多功能城市比功能單一的城市有更強的抗風(fēng)險能力，更能夠以多重動態(tài)演化路徑、多重反饋的方式分散風(fēng)險和沖擊，保持系統(tǒng)的完整性和平穩(wěn)性。二是冗余性和模塊化，城市中關(guān)鍵的功能設(shè)施應(yīng)具有一定的冗余和備用模塊，以在時間和空間上分散風(fēng)險，保障整個系統(tǒng)仍能發(fā)揮一定水平的功能。三是智慧性，強調(diào)運用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化平臺提升風(fēng)險監(jiān)控、指揮和處置水平以及合理調(diào)配資源的能力，保障在有限的資源下優(yōu)化決策，實現(xiàn)資源效益的最大化。四是生態(tài)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)性，強調(diào)城市生態(tài)系統(tǒng)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的多重功能價值，守好城市發(fā)展的安全底線，提高城市生態(tài)系統(tǒng)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的多功能性、連通性和穩(wěn)定性，優(yōu)先發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險中的彈性適應(yīng)能力。五是適應(yīng)性，強調(diào)依據(jù)自我學(xué)習(xí)提升城市的適應(yīng)能力，使城市能夠從過往的災(zāi)害事故中得到學(xué)習(xí)，提升對災(zāi)害的適應(yīng)能力。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中明確指出要“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控”[8]。超大、特大城市生產(chǎn)要素呈現(xiàn)高集聚性、高流動性、高異質(zhì)性、高開放性等特有屬性，其經(jīng)濟社會更具不確定性和復(fù)雜性，是“高風(fēng)險社會”的“重點場域”及各類傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的“高發(fā)地”。城市功能的多樣性、動態(tài)演化的復(fù)雜性、人口和經(jīng)濟要素的流動性都對城市韌性提出了更高的要求，使得超大、特大城市韌性建設(shè)顯得尤為緊迫[9]。國內(nèi)學(xué)者就超大、特大城市的韌性建設(shè)路徑與策略，從經(jīng)濟、社會、環(huán)境等不同維度做了大量的研究。經(jīng)濟維度方面，程廣斌和靳瑤對全國274個地級市經(jīng)濟韌性進行分析，提出通過優(yōu)化資源配置效率、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和增強人才儲備等角度提升城市韌性[10]；陳奕瑋和丁關(guān)良通過熵權(quán)法評價各個地級市的經(jīng)濟韌性，提出影響城市經(jīng)濟韌性最顯著的因素包括科研創(chuàng)新、失業(yè)率和基尼系數(shù)等，并提出相應(yīng)提升對策[11]。社會維度方面，吳曉林認為特大城市風(fēng)險兼具“疊加效應(yīng)、溢出效應(yīng)、放大效應(yīng)、鏈?zhǔn)叫?yīng)”的特點，面對極易出現(xiàn)的“權(quán)責(zé)失配、防控失衡、協(xié)同失調(diào)”等難題，需要從推動韌性城市治理、建立風(fēng)險防控權(quán)責(zé)體系、防控一體的全周期機制、大數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能治理體系角度提升城市韌性[12]；舒誠憶以南京市4個不同行政區(qū)的7個社區(qū)為案例，認為應(yīng)從社區(qū)管理、政府監(jiān)管、災(zāi)害應(yīng)急演練、災(zāi)害宣傳教育等角度提升社區(qū)韌性[13]。環(huán)境維度方面，孫鴻鵠和甄峰以南京市主城區(qū)為例，提出要提升建成環(huán)境適應(yīng)性或降低居民活動擾動性，并注重二者在空間優(yōu)化措施上的匹配[14]；稅偉等以福州市為例對城市高溫脆弱性進行評估，建議從降低高溫暴露性和易損性、加強高溫防治項目建設(shè)、增加對高危群體和社區(qū)的關(guān)注和服務(wù)等角度提出對策[15]。

二、上海城市發(fā)展面臨多元化風(fēng)險的挑戰(zhàn)

上海是重要的國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和科技創(chuàng)新中心，是人口高度密集的現(xiàn)代化國際大都市，人口與經(jīng)濟流動性強。在全球氣候變化、經(jīng)濟全球化和新技術(shù)變革的大背景下，上海城市風(fēng)險的不確定性因素持續(xù)增加，面臨著極端氣候、新技術(shù)應(yīng)用、城市公共安全、重大傳染病等諸多“不確定性”風(fēng)險的巨大挑戰(zhàn)。著力統(tǒng)籌好城市的發(fā)展和安全，克服城市脆弱性，增強城市整體韌性，確保城市能夠沉著應(yīng)對各種內(nèi)外部突發(fā)風(fēng)險，保持城市功能的正常運行，具有極端重要性和現(xiàn)實緊迫性。

自然災(zāi)害方面，上海地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，梅雨、臺風(fēng)、暴雨、熱浪、風(fēng)暴潮等極端天氣氣候事件頻發(fā)，是氣候災(zāi)害、海洋災(zāi)害的高風(fēng)險地區(qū)。在全球氣候變暖、氣候系統(tǒng)不穩(wěn)定性增加的背景下，上海沿海沿江地區(qū)風(fēng)暴潮、洪水災(zāi)害和中心城區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險不斷增加，氣象災(zāi)害的連鎖、放大、聚集效應(yīng)將更加明顯，并誘發(fā)一系列次生災(zāi)害，將會對城市用地安全與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生重大影響，對城市安全運行管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)[16]。上海地處長江三角洲沖積平原前緣，第四紀(jì)松散地層深厚，平均海拔高度約為2.19米，沉積環(huán)境與海陸條件相互作用，飽水淤泥質(zhì)軟土層分布廣泛，地質(zhì)環(huán)境條件相對脆弱[17]。隨著城市空間開發(fā)規(guī)模不斷擴大，地面沉降、土壤液化等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險不斷提升，地質(zhì)災(zāi)害高度與中度易發(fā)區(qū)分布較廣，城市地質(zhì)安全存在較大風(fēng)險。

新技術(shù)應(yīng)用方面，上海作為全球科技創(chuàng)新中心和國際化大都市，大數(shù)據(jù)、人工智能、無人駕駛等新興技術(shù)加快推廣應(yīng)用，但新興技術(shù)作為“雙刃劍”同時也帶來潛在或未知的事故災(zāi)難風(fēng)險。特別是人工智能、智能制造等新技術(shù)，與傳統(tǒng)信息系統(tǒng)不同，具有高度集成、信息融合、異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通等特性，在智能設(shè)備安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、人工智能安全、數(shù)據(jù)保護和確權(quán)等方面給信息安全和風(fēng)險管理帶來了挑戰(zhàn)。

城市公共安全風(fēng)險方面，上海作為超大城市，人流、物流、信息流、資金流等要素高度密集。常住人口接近2500萬人，地鐵運營總里程已達831千米，地鐵日均客流1200萬人次；建筑總量13億多平方米，24層以上的高層建筑超過3萬幢，電梯24萬余臺，1.4萬多個住宅小區(qū)；路燈、消防栓等1495萬多個城市部件，水、電、氣、油等地下管網(wǎng)設(shè)施長度超過12萬千米；城市工業(yè)用地及開發(fā)區(qū)內(nèi)部重大危險化學(xué)品企業(yè)眾多。城市公共安全面臨巨大挑戰(zhàn)，尤其是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件潛在風(fēng)險將長期存在，城市應(yīng)急響應(yīng)、社區(qū)人員配置、集中隔離房源儲備、公共服務(wù)保障、區(qū)域協(xié)作機制等方面仍存在許多不足與問題，城市面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機時的應(yīng)對能力仍急需提高。

社會安全風(fēng)險方面，隨著上海城市化的加快推進、不同社會階層利益訴求的多元化，面臨拆遷維權(quán)事件、社會群體性事件、社會泄憤事件、暴力恐怖事件等諸多潛在風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

因此，增強上海的城市韌性，提升上海城市抗風(fēng)險能力，保障城市功能的正常運行，具有十分重要的緊迫性和必要性。

三、上海加快推進韌性城市建設(shè)的對策建議

《上海市城市總體規(guī)劃（2017——2035年)》將更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城作為目標(biāo)之一。面對城市風(fēng)險的不確定性和公共安全形勢的嚴峻性，“十四五”時期，應(yīng)將韌性城市理念高質(zhì)量融入城市規(guī)劃、建設(shè)和管理全過程，加快建設(shè)能承受沖擊、快速應(yīng)對與恢復(fù)、保持城市功能正常運行的韌性城市，以提升城市可持續(xù)發(fā)展和安全保障能力。

（1)強化城市體檢中的安全韌性評估，精準(zhǔn)診斷城市災(zāi)害風(fēng)險“病情病因”。全面開展城市體檢工作，是落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展要求的重要舉措，也是精準(zhǔn)治理“大城市病”，提升城市質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作。要加快建立完善“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢工作制度，圍繞生態(tài)宜居、城市特色、交通便捷、生活舒適、多元包容、安全韌性、城市活力等方面，探索科學(xué)準(zhǔn)確進行城市體檢的方法、路徑，找準(zhǔn)“城市病”病因，制定有效到位的“體檢+治病”系統(tǒng)性改進措施，形成適合上海的經(jīng)驗和做法。圍繞地質(zhì)、臺風(fēng)、洪澇、風(fēng)暴潮等各類自然災(zāi)害、氣候變化、生態(tài)環(huán)境以及公共衛(wèi)生、公共安全等易于影響城市安全的重要方面，強化城市體檢中安全韌性體檢內(nèi)容，完善和實施上海城市體檢相關(guān)指南與標(biāo)準(zhǔn)，強化可能存在的潛在風(fēng)險和安全隱患評估，評判可能發(fā)生的重大風(fēng)險類型，制定有針對性的規(guī)劃和應(yīng)對措施。

（2)構(gòu)建更具韌性安全的城市空間格局，守好城市發(fā)展的安全底線。國土空間規(guī)劃是區(qū)域與城市空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖。規(guī)劃應(yīng)特別強化安全發(fā)展理念，圍繞城市開發(fā)邊界劃定、空間布局、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)留等對城市安全進行多維研究，科學(xué)構(gòu)建城市空間格局，守好城市發(fā)展的安全底線。第一，堅持底線思維，強化城市不同空間尺度的風(fēng)險識別和風(fēng)險評估，科學(xué)劃定各類控制線，特別是城市開發(fā)邊界，以安全為前提，進行建設(shè)空間布局。第二，積極構(gòu)建多中心、組團式、生態(tài)隔離的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)生產(chǎn)生活生態(tài)功能復(fù)合發(fā)展模式，預(yù)留城市應(yīng)對風(fēng)險的彈性空間，增強片區(qū)應(yīng)對災(zāi)害的可行性和城市整體的安全性。第三，本著“有備無患、平戰(zhàn)結(jié)合”原則，預(yù)留重大安全“非常態(tài)”應(yīng)急集中場地，合理引導(dǎo)城市防災(zāi)空間、防災(zāi)附屬設(shè)施的分布和建設(shè)。第四，在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，率先開展“韌性城市”專項規(guī)劃。

（3)更加關(guān)注生命線系統(tǒng)的可靠性，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。城市生命線系統(tǒng)是維系城市功能的基礎(chǔ)性工程，其自身可靠性、災(zāi)害適應(yīng)性是城市韌性的重要構(gòu)成。第一，對重要市政基礎(chǔ)設(shè)施，包括水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、燃氣系統(tǒng)等設(shè)計配置應(yīng)考慮更充足的冗余，有針對性地提高關(guān)鍵設(shè)施的設(shè)計、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，提升各系統(tǒng)的災(zāi)害承受力。第二，以老舊管網(wǎng)更新、架空管線入地、消除塌陷隱患為重點，大力實施水氣熱、電力等地下管線改造工程，積極推進地下綜合管廊建設(shè)，努力提升設(shè)施布局的模塊化、網(wǎng)絡(luò)化以及可替代性水平，提高風(fēng)險時期設(shè)施利用的安全性。第三，加強海綿城市建設(shè)，提高防汛除澇能力。

（4)以新基建為動力，加快建設(shè)快速反應(yīng)的智慧城市。韌性城市強調(diào)智慧性應(yīng)對，新一代信息技術(shù)在新冠肺炎疫情監(jiān)測分析、防控救治、民生保障、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多個方面發(fā)揮了重要作用。韌性城市建設(shè)要以新基建為動力，加快建設(shè)“泛在連接、高效計算、智能融合”的信息基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市智慧韌性。一要加大“新基建”力度，重點推進5G、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智能終端等信息設(shè)施建設(shè)，全面融合升級市政基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)智能管廊巡查系統(tǒng)，守護地下安全。二要加快建設(shè)韌性城市數(shù)據(jù)庫，匯聚城市人口、醫(yī)療、交通、自然災(zāi)害、防災(zāi)設(shè)施及應(yīng)災(zāi)預(yù)案等各種信息，構(gòu)建以“物聯(lián)網(wǎng)+智能預(yù)警”、大數(shù)據(jù)風(fēng)險評估、智能監(jiān)控、指揮和處置為主體功能的信息平臺，實現(xiàn)信息技術(shù)與安全監(jiān)管的深度融合。三要推進智慧社區(qū)建設(shè)，筑牢社區(qū)基礎(chǔ)信息收集情報網(wǎng)，推動線上線下管理服務(wù)融合。

（5)推進社區(qū)微基建，打造韌性社區(qū)生活圈。社區(qū)是城市運行的基本單元，是韌性城市的細胞，社區(qū)生活圈就是防災(zāi)防疫圈。戰(zhàn)略性推進以社區(qū)微型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系為主導(dǎo)的微基建，增強城市發(fā)展的韌性。第一，加快推進老舊小區(qū)和老舊住宅改造，健全配套便民市場、文體設(shè)施、停車場位，完善社區(qū)服務(wù)，提升老舊小區(qū)空間品質(zhì)。第二，以社區(qū)生活圈為基本單元，結(jié)合公園綠地、廣場等公共開放空間，配置應(yīng)急避難場所，保障防災(zāi)綠地的均好性、防災(zāi)據(jù)點的有效性、生命通道的完整性，實現(xiàn)應(yīng)急避難場所全覆蓋。第三，將社區(qū)治理與衛(wèi)生防疫相結(jié)合，促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，優(yōu)化基礎(chǔ)公共衛(wèi)生配套，提高社區(qū)基層醫(yī)療服務(wù)設(shè)施供給和服務(wù)水平。第四，以社區(qū)網(wǎng)格化管理為載體，做好日常風(fēng)險源的監(jiān)測，加快構(gòu)建包括基層黨組織、政府、社區(qū)組織、居民等多元主體在內(nèi)的風(fēng)險聯(lián)動處置機制，提升社區(qū)組織協(xié)同能力。

1.引自國務(wù)院參事仇保興在第十三屆城市發(fā)展與規(guī)劃大會上發(fā)表的《基于復(fù)雜適應(yīng)理論的韌性城市設(shè)計原則》的主題演講。