湖北省住房全生命周期服務體系構建研究

范麗邦 李椰 周心宇

一、研究背景及意義

黨的十八大以來，黨中央提出堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，加大保障房建設投入力度，城鄉居民住房條件明顯改善。進入新發展階段，住房發展的矛盾已從總量短缺轉為結構性供給不足，從粗放滿足面積的數量要求轉向對高質量好環境的要求，現有條塊式、碎片化的住房服務，已不能滿足人民群眾對住房高質量服務的需求。目前在住房服務體系的劃分上，特別是基于全周期的角度探索住房服務的研究有待完善。

本文站在住房領域行政管理和服務的角度，通過選取我國湖北省為研究樣本，系統梳理和界定湖北省住房全生命周期所包含的階段和關鍵環節，為進一步探索構建系統完備、科學規范、運行高效的住房全生命周期服務體系打下堅實的基礎。

二、住房全生命周期服務體系研究

1.住房全生命周期服務定義

本論文研究的住房，包含提供居住的空間場所、與空間場所鄰近的實質環境，以及建筑物內、外部分。

住房服務指政府有關部門圍繞住房本身及住房相關政策制度、行業規劃、配套設施等，根據相關部門的工作職責并結合民意需求，在政府工作目的、內容、程序和方法上，給住房使用者、住房建設者及行業發展提供指導、幫助與管理。同時，利用法律法規及政策，對相關社會公眾，以及社會組織的行業行為進行規范約束。

本論文所指的住房全生命周期是圍繞住房這一標的物，通過建材制造運輸和住房規劃設計兩個主要環節孕育住房的產生，并通過住房建造的實際建設活動將規劃設計理念轉化為住房實體；隨后通過住房運行維護等措施，保護、加強或提升住房實體質量、安全及使用功能；最后隨著城市建設需要或住房使用壽命的要求，通過住房滅失活動結束住房實體生命，將可回收利用的建材投入新的住房生產中。

住房服務提供者即住房相關主管部門和監管部門，一般指主管住房領域的政府部門或政府行政主管部門。

住房服務對象包含住房建設單位、住房使用者和擁有者，以及其他市場主體。

本論文所研究的住房全生命周期服務，指在住房全生命周期中，以住房相關主管部門、監管部門為主的服務提供者，向以住房建設單位、住房使用者和其他市場主體為主的住房服務對象，履行的各項行政權責、公共服務和管理職能。

2.階段劃分方法

（1）歸納總結法。以2020年10月湖北省住房和城鄉建設廳出版的《住房城鄉建設系統依法行政工作手冊（上中下冊）》為研究基礎，通過梳理法律、法規、規章和規范性文件，抓取政策核心內容及關鍵詞，提煉出住房涉及的規劃、設計、工程審批、建設管理、信息化管理等服務事項，作為全生命周期服務體系構建的政策基礎。

（2）參考借鑒法。參考湖北省工程建設項目審批制度，將其與住房相關的審批事項、審批流程納入住房全生命周期體系，作為住房服務的重要組成部分。

3.階段劃分原則

（1）全面性原則。在住房全生命周期服務的階段劃分中，不僅考慮住房建設單位這單一主體，還要將住房相關主管部門、監管部門、住房建設單位、住房相關配套服務機構納入考慮范圍。

（2）節點原則。指在住房全生命周期服務的階段劃分過程中考慮所產出的“階段交付物”。每個階段具有關鍵節點工作成果，以標志該階段工作完成，使得各階段間形成有機承接，具有明確起點和終點。

（3）連貫性原則。指每個階段中的服務內容并非為割裂的個體，各服務內容具有內在的相互關聯性，例如前提條件、互為技術手段、相互并存等。

（4）一致性原則。指住房服務事項中存在涉及全生命周期各個階段或某幾個階段的事項。同時，由于政府服務能力及監管水平的提升，部分服務內容或在原階段基礎上向前向后延伸。

4.各階段服務內容

按照住房全生命周期的階段劃分，住房全生命周期服務將具體分為住房籌建階段、住房建設階段、住房使用階段和住房滅失階段，各階段的服務內容將圍繞其具體關鍵事項展開。

圖1 住房全生命周期四階段涉及的關鍵事項

（1）住房籌建階段服務

住房籌建階段服務指住房實體產生之前的各項活動，以住房需求評估及規劃設計為起點，工程建設許可的核發為終點，具體包括住房所涉及的需求評估及規劃、信息化平臺建設、住房信息可視化管理、企業資信管理、企業招投標行為管理、從業人員資質管理、特種作業及特殊工種人員管理、新材料及新技術推廣應用（規劃設計）、立項用地規劃許可，以及工程建設許可等11大服務內容。其中，除住房需求評估及規劃、立項用地規劃許可、工程建設許可外，余下8項服務內容均貫穿整個住房全生命周期。其中，新材料及新技術推廣應用同時存在于住房籌建階段和住房建設階段。

圖2 住房籌建階段服務涉及的關鍵事項

對于較為復雜的事項，根據相關服務內容進行子項拆分，例如立項用地規劃許可包含了10項子服務內容，分別為：項目規劃設計、招拍掛取得建設用地、項目建設區域評估、項目建議書審批、選址意見書核發及建設項目用地預審、可行性研究報告審批、建設用地規劃許可證核發、節能審查、國有建設用地使用權證劃撥、建設項目環境影響評價審查。

（2）住房建設階段服務

住房建設階段服務指住房實體產生所涉及的具體工程建設活動，包括施工許可證核發、施工過程監管、住房相關配套建設管理、新材料及新技術推廣運用（建筑施工）、白蟻防治（住房建設）、項目綜合驗收、建設工程竣工驗收備案7大服務內容。住房建設階段服務以建筑工程施工許可證核發為起點，建設工程竣工驗收備案為終點。在此階段，存在兩項跨階段的服務事項，分別為新材料與新技術推廣應用外，以及白蟻防治。

圖3 住房建設階段服務涉及的關鍵事項

住房建設階段其大部分服務內容是較為復雜的事項。其中，首個服務事項——施工許可階段包含了7項子服務內容，分別為：消防設計審查、工程質量監督手續核發、雷防護裝置設計審核、施工圖設計文件審查、涉及城市綠地、樹木審查、施工招標文件澄清或修改備案、建筑工程施工許可證核發。施工過程監管包含了住房建設階段的建筑工程質量管理、施工安全生產管理，以及安全事故調查3項子服務內容。

除此之外，住房相關配套建設管理這一服務內容又包含了住房供排水建設管理、住房燃氣建設管理、建筑物照明管理，以及市政交通園林綠化配套管理等4項子服務內容。項目綜合驗收具體包括項目規劃條件核實、建設用地檢查核驗、建筑工程消防驗收或備案、人防工程竣工驗收備案、配套綠化工程竣工核實驗收及園林綠化工程竣工驗收備案、建設工程城建檔案驗收等6項子服務內容。

住房建設階段服務內容的終點——建設工程竣工驗收備案，具體包含了城鎮排水與污水處理設施竣工驗收備案、燃氣設施建設工程竣工驗收備案、建設工程竣工驗收備案等3項子服務內容。

（3）住房使用階段服務

住房使用階段服務指住房實體產生后，圍繞住房實體或住房使用者進行的產權登記、產權交易、房屋租賃、裝飾裝修、使用維護維修、物業管理、公積金使用等事項，以“一證兩書”管理為起點，危房鑒定為終點。具體包含“一證兩書”管理、不動產登記、住房交易、房屋租賃、物業管理、房屋安全管理、住房本體及設備設施維護維修、住房使用階段的白蟻防治工作、住宅室內裝飾裝修、既有住宅改造，以及危房鑒定等11大服務內容。其中，白蟻防治為跨階段服務，同時存在于住房建設階段與住房實用階段。

圖4 住房使用階段服務涉及的關鍵事項

（4）住房滅失階段服務

住房滅失階段服務指住房實體受到城鎮建設規劃影響、房屋使用年限到期或經鑒定住房將會危及使用者及第三者的安全，按照有關規定將住房實體執行征收拆遷活動，以征收拆遷與拆除為起點，住房實體消失為終點。住房滅失階段服務具體包含危房拆除重建或改造、國有土地上房屋征收與補償。

圖5 住房滅失階段服務涉及的關鍵事項

三、湖北省住房全生命周期服務下一步發展思考

（1）建立大數據平臺，盡快解決數據不互通問題。目前，湖北省在積極探索住房全生命周期服務同時可同步完善全省住房大數據監測平臺，通過以住房為單元，構建涉及住房規劃、建設、銷售、租賃、物業服務等綜合性數字化信息平臺，持續推進信息化建設，提升住房建設運營管理數字化水平。

（2）加強對住房全生命周期的質量管理。質量乃房屋生命之根基，建立以質量為核心的全生命周期管理，是探索住房體檢和住宅安全動態管理乃至提升居住品質不可或缺的重要環節。

（3）研究推動住房全生命周期服務信息管理體系構建。整合集成全省住房和城鄉建設行業信息資源，構建“數字住建”，實現信息共享、業務協同，通過搭建住房全生命周期管理信息系統，使得新一代信息技術與住房深度融合，住房行業基本實現數字化，智能化技術得到廣泛應用，住建行業現代化治理能力進一步提升。