基于基層治理實踐探索政府主導(dǎo)小城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的實操方式
——以弓長嶺老舊小區(qū)改造為例

文／楊程程 遼陽市弓長嶺區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)和城市管理事務(wù)服務(wù)中心 遼寧遼陽 111008

1、老舊小區(qū)改造的背景

1.1 老舊小區(qū)改造的背景

近年來，國務(wù)院及其行業(yè)主管部門多次提出，要不斷提升中心城區(qū)功能，健全舊城改造機制，有序推進(jìn)老舊小區(qū)改造及環(huán)境品質(zhì)提升。2020年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)［23號文)》(以下簡《意見》)，把老舊小區(qū)改造作為重大民生工程和發(fā)展工程，“十四五”時期促進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，標(biāo)志著老舊小區(qū)改造駛?cè)胍粋€新的快車道。

1.2 老舊小區(qū)改造的困境

如此艱巨而又重要的使命擺在面前，現(xiàn)實卻凸顯出各地問題的復(fù)雜性與多樣性。總結(jié)概括大概分兩個方向，一是硬件條件缺失。中央下?lián)芨脑熨Y金有限及當(dāng)?shù)卣斦a充不到位造成現(xiàn)實老舊小區(qū)改造面臨資金緊張的問題。不同區(qū)域普遍呈現(xiàn)出供水、供電、供熱、道路、圍墻的整體性老化或缺失，導(dǎo)致改造工程量增加，資金缺口大。二是軟件條件不足。由于不同地方有不同的民俗習(xí)慣，居民訴求多樣，導(dǎo)致不能制定統(tǒng)一的改造標(biāo)準(zhǔn)，這樣在后續(xù)改造就無章可依，與此同時，老舊小區(qū)多為開放性小區(qū)，沒有統(tǒng)一的物業(yè)公司，更沒有固定的物業(yè)管理人員，這就造成了物業(yè)管理水平和服務(wù)的不到位現(xiàn)象。

針對以上改造工作的問題特點，要求我們的改造工作必須實事求是，因地施策，既不能在短時間內(nèi)一蹴而就，也不能在改造標(biāo)準(zhǔn)上搞“撒芝麻鹽”式的平均主義，更應(yīng)該杜絕超標(biāo)準(zhǔn)的形象工程。只有做到突出問題、合理投入、科學(xué)組織、有序推進(jìn)，才能實現(xiàn)老舊小區(qū)改造的科學(xué)、合理、公平、持續(xù)。

1.3 老舊小區(qū)改造的必要性

老舊小區(qū)改造是改善民生的需要。一個環(huán)境優(yōu)美的生活空間對于形成和諧的鄰里關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定有著十分重要的作用。隨著城市建設(shè)步伐的加快，配套齊全、環(huán)境優(yōu)美的物業(yè)型小區(qū)比比皆是，這就給居民們帶來強大的視覺沖擊和心理感受，相比之下一些老舊小區(qū)就顯得黯然失色。在這樣的大環(huán)境下，老舊小區(qū)改造工作需要加快步伐，適配城市建設(shè)發(fā)展水平。

2、弓長嶺區(qū)老舊小區(qū)改造實踐

2.1 項目背景

遼陽市弓長嶺區(qū)是老工業(yè)城市，工業(yè)污染、住房擁擠、居住環(huán)境差等情況比較普遍，老舊小區(qū)的問題顯得更加復(fù)雜和嚴(yán)峻。弓長嶺區(qū)隸屬遼寧省遼陽市，于1984年5月建區(qū)。位于遼寧省中南部、遼陽市東南部，素以“嶺嶺藏寶、水水含金”而著稱，全區(qū)總面積約為335平方千米，轄1個鄉(xiāng)、1個鎮(zhèn)、2個街道，人口10余萬。弓長嶺區(qū)位置優(yōu)勢明顯，遼溪鐵路、202 國道、沈環(huán)公路縱貫城 區(qū)，西北距化纖城遼陽市 25 km，北距沈陽市桃仙機場 70 km，東 北距本溪市 34 km，西南距鞍山市 35 km，南距大連港 330 km、 距營口港 150 km，境內(nèi)的安平火車站為連接沈陽、大連、丹東、本 溪等城市的重要中轉(zhuǎn)站。

圖1

項目實施涉及改造區(qū)域建成時間較早，歷經(jīng)風(fēng)雨，同時后期維護(hù)系統(tǒng)不完善，造成了建筑物本體設(shè)施損壞，管線老化；室外配套設(shè)施不完善等。

2.2 指導(dǎo)思想

深入貫徹習(xí)近平總書記系列講話精神，以解決居民小區(qū)功能不配套、環(huán)境不優(yōu)美等問題為導(dǎo)向，以滿足人民群眾的居住需求為目的，尊重群眾意愿，明確改造目標(biāo)，制定改造標(biāo)準(zhǔn)，堅持“市級籌劃、區(qū)域負(fù)責(zé)、因地制宜、提質(zhì)提檔、長效管理”的原則，通過重點實施老舊小區(qū)改造、暖房子工程及強化后續(xù)管理，實現(xiàn)居民小區(qū)全面提質(zhì)提檔。一是在充分滿足功能要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)居民住宅布局及要求，合理完善各項工作，注重居民住宅的使用功能，力求適用、經(jīng)濟(jì)、安全，并使之與總體環(huán)境協(xié)調(diào)。二是充分利用環(huán)境，注意環(huán)境設(shè)施和綠化，使之與周圍環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，創(chuàng)造優(yōu)美、多功能的環(huán)境。三是合理進(jìn)行功能分區(qū)，使其既相互聯(lián)系又有所分隔；合理組織交通流線，以利于節(jié)能。

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2.3 實際操作

2.3.1 項目組織與管理

為了保證項目建設(shè)的順利實施，項目實行項目法人責(zé)任制，由建設(shè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)掛帥，組成項目管理機構(gòu)負(fù)責(zé)項目的具體運作，成立老舊小區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)長任組長，分管副區(qū)長任副組長，各相關(guān)部門住建局、發(fā)改局、審批局、信訪局、財政局、安平街道為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在住建局。明確職責(zé)分工明確，發(fā)改局、財政局負(fù)責(zé)老舊小區(qū)改造專項資金的安排、下達(dá)和監(jiān)管；住建局負(fù)責(zé)改造工作的具體實施；各相關(guān)街道、社區(qū)負(fù)責(zé)改造前民意調(diào)查、拆違清障、施工協(xié)調(diào)及后續(xù)管理等具體工作。各部門通力合作，有效促進(jìn)老舊小區(qū)改造。通過協(xié)調(diào)通信、供水、排水、供氣、供熱等相關(guān)經(jīng)營單位完善各自專項改造規(guī)劃，共同推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的進(jìn)程。各成員單位各司其職，確保老舊小區(qū)改造工作有序推進(jìn)。使工程的實施在質(zhì)量、安全、文明施工等投控各方面得到最佳的控制，保證項目的順利完成和及早投入使用。

2.3.2 對接社區(qū)，分階段部署工作

社區(qū)是城市治理的細(xì)胞，動員激活居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司等社區(qū)力量協(xié)助完成整體改造工作。充分調(diào)動街道、社區(qū)，每個需要改造老舊小區(qū)所在的社區(qū)委員會負(fù)責(zé)組織居民，其參與改造的各個過程，使廣大戶主成為改造工程的推進(jìn)主體，充分保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。區(qū)住建局成立以主管副區(qū)長為組長的項目指揮部，多次聯(lián)合相關(guān)街道、社區(qū)到現(xiàn)場實地考察、深入群眾中了解情況、廣泛征求意見，工程設(shè)計過程中充分考慮群眾意見，進(jìn)行多次調(diào)整，群眾滿意率達(dá)98%以上。 對于不理解、不贊同、不支持改造的居民，社區(qū)人員還要負(fù)責(zé)解釋和勸說，爭取各個區(qū)域同意率達(dá)到 100%。同時要對上報 的 相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行再梳理和核對，上報替補區(qū)域，由街道改造推進(jìn)辦統(tǒng)一匯總后報批區(qū)住建局審定。

2.3.3 后續(xù)保障及長效管理機制

一是在老舊小區(qū)改造中，建立改造小區(qū)內(nèi)業(yè)主代表和社區(qū)干部參與的小區(qū)管理機制，協(xié)商確定小區(qū)管理模式、管理規(guī)約及居民議事規(guī)則，共同維護(hù)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造成果。同時，鼓勵改造社區(qū)居民補繳、續(xù)繳房屋專項維修資金，促進(jìn)改造后的小區(qū)長效管理機制。二是積極開展垃圾分類行動。改造后的小區(qū)要科學(xué)設(shè)立日常垃圾存放點，街道、社區(qū)，物業(yè)公司要做好垃圾分類宣傳工作，增強居民環(huán)保意識，鞏固改造成果。三是確保應(yīng)急消防通道暢通。街道、社區(qū)，物業(yè)公司要采取預(yù)防為主防消結(jié)合的方式，積極做好消防安全工作，保障小區(qū)消防通道暢通，消除安全隱患。四是實施政府托底管理，責(zé)任落實到街道、社區(qū)進(jìn)行日常管理。

2.3.4 環(huán)境保護(hù)及節(jié)能管理

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的能源約束矛盾和環(huán)境問題越來越突出，許多國家采取了一系列環(huán)保措施，其中主要做法就是通過政府采購制度推行節(jié)能產(chǎn)品，這些政策和做法在緩解能源緊張、節(jié)約能源等方面發(fā)揮了重要作用。為盡快改善這種狀況，國務(wù)院辦公廳關(guān)于資源節(jié)約活動下發(fā)了一系列的通知，指導(dǎo)和規(guī)范我國項目建設(shè)的節(jié)能依據(jù)。重點一是要優(yōu)先使用國家、行業(yè)推薦的節(jié)能、高效、環(huán)保的施工設(shè)備和機具，如選用變頻技術(shù)的節(jié)能施工設(shè)備等。二是要合理安排工序，提高各種機械的使用率和滿載率，降低各種設(shè)備的單位耗能。三是要要保護(hù)自然資源的特色，貫徹“保護(hù)、利用、保護(hù)”的原則， 嚴(yán)禁破壞生態(tài)平衡，人工設(shè)施必須與自然環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3、政府主導(dǎo)老舊小區(qū)改造政策執(zhí)行的現(xiàn)實運作

3.1 自上而下的政策執(zhí)行

對國家意志的執(zhí)行被看作是“行政”的核心內(nèi)涵，我國的行政體制也決定了行政執(zhí)行是一個“自上而下”的過程。但執(zhí)行的“內(nèi)容”與政府主導(dǎo)的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變息息相關(guān)，新時代政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌引領(lǐng)價值需要借助相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)和運作機制得以發(fā)揮，老舊小區(qū)改造政策的具體執(zhí)行也需要依托相應(yīng)的組織機構(gòu)、流程和各種規(guī)范性文件得以實現(xiàn)。與政策設(shè)計者所構(gòu)想的不同，中國的公共政策執(zhí)行體制更多的是采取“集中力量辦大事”的運動式治理模式，這種追求效率的執(zhí)行方式也是我國壓力型體制下的產(chǎn)物，在基層社會治理中尤為突出。

如何正確規(guī)范引導(dǎo)基層政策執(zhí)行者的價值觀念，成為政策落地的基礎(chǔ)。要樹立政策執(zhí)行不是簡單的落實，老舊小區(qū)改造也不是簡單的“物”的 改造，而是改造背后上級政府的頂層設(shè)計與民生考慮，需要關(guān)注老舊小區(qū)“公共精神”的塑造。其次，地方政府在政策傳導(dǎo)中的“再決策行為”需要延續(xù)上級政府蘊藏在政策中的公共價值，減少政策執(zhí)行的目標(biāo)偏差。在老舊小區(qū)改造中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府需要秉持政策設(shè)計時的初衷，切實改善老舊小區(qū)人民的生活環(huán)境，切勿貪戀政績而扭曲設(shè)計執(zhí)行方案。最后，增加社會考評納入考核機制，以民生點評、項目反饋等方式多維度檢驗我們政府官員的政績結(jié)果。

3.2 協(xié)商參與的社會討論

在政治運作和行政運作占主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造過程中，社會運作也融合共生。社會運作本質(zhì)上是“治理”的邏輯，強調(diào)的是作為社區(qū)主體的居民參與和市場力量的有限參與。“治理”一詞強調(diào)的是多元主體的共同參與。具體體現(xiàn)在政策執(zhí)行前期的社區(qū)業(yè)主意愿表達(dá)；項目落地時的民眾訴求與利益協(xié)調(diào)；后續(xù)維護(hù)中“居民-物業(yè)-實施單位”的博弈互動。

新時代政黨的引領(lǐng)、統(tǒng)籌功能要求政黨具有激發(fā)動員、整合社會的能力，盤活多方資源形成致力于實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的整體性力量，改變傳統(tǒng)行政體制下“層層下壓”式的政策執(zhí)行路徑。在老舊小區(qū)改造政策執(zhí)行中，發(fā)揮主要作用的應(yīng)不僅僅是街道和社區(qū)工作人員，基層應(yīng)對層層下壓來的任務(wù)已經(jīng)是處于滿負(fù)荷的狀態(tài)，高度的資源緊張會讓政策執(zhí)行的效果大打折扣。如何建立一個多方聯(lián)動、快速響應(yīng)的執(zhí)行體系是政黨發(fā)揮整合動員功能的關(guān)鍵所在，需要打破層級政府向下分解政治任務(wù)的行政慣性，而是將自身作為執(zhí)行體系中的一方角色承擔(dān)應(yīng)有的職責(zé)。這需要黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)者激活行政機關(guān)的整體性力量，認(rèn)清使命勇于作為，建構(gòu)起上下聯(lián)動、橫向聯(lián)通的政策執(zhí)行體系。除此之外，需要動員社會和市場的力量參與進(jìn)政策的執(zhí)行中，成為基層政策執(zhí)行的配套資源供給，如社會輿論的引導(dǎo)、居民認(rèn)同的塑造、相關(guān)知識的普及等，都能夠成為支援政策順利落地的重要力量。狹義的層級“行政”必須走向政黨引領(lǐng)的整合聯(lián)動體系，以體制性改革引導(dǎo)社會治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

3.3 黨政引領(lǐng)的政府動作

全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時代中國特色社會主義建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)，“黨建引領(lǐng)”成為社會治理場域的主角，在城市更新的過程中，黨建的引領(lǐng)作用如何在老舊小區(qū)的改造中體現(xiàn)的，可以從“制度框架—區(qū)域化大黨建—社區(qū)微觀黨建”的宏觀到微觀的角度去分析，闡釋黨建引領(lǐng)在基層社會治理中的角色與作用。黨建引領(lǐng)和組織動員成為新時代基層社會治理轉(zhuǎn)型的最佳景觀，在當(dāng)前加強基層黨建的話語鼓勵下，區(qū)域化大黨建為搭建平臺、凝聚力量做出了重要貢獻(xiàn)，“基層政府政策執(zhí)行、制度規(guī)制與文化傳導(dǎo)的空間治理實踐維度同樣被引入黨建引領(lǐng)的政治邏輯”。

4、結(jié)論

在進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段后，老舊小區(qū)改造成為存量開發(fā)的重要部分，“人的城鎮(zhèn)化”的價值導(dǎo)向，使老舊小區(qū)改造中市場力量的參與受到來自政府和公共精神的約束。新時代下老舊小區(qū)的改造已不再局限于居家養(yǎng)老型適配工程或者是單純的加裝電梯項目，而是要針對在對老舊小區(qū)這一特定對象進(jìn)行點對點的全面系統(tǒng)提升項目。由于規(guī)劃的整體布局和老舊小區(qū)的自身特點，政府主導(dǎo)的公益性改造成為老舊小區(qū)煥發(fā)生命力、與新城融合發(fā)展的契機。公益性的老舊小區(qū)改造需要政府主導(dǎo)實施，包括政策制定、改造規(guī)劃、項目實施、后續(xù)維護(hù)等，其在本質(zhì)上來說是政府供給公共服務(wù)的一類民生工程，應(yīng) 當(dāng)堅守社會效益和公共價值導(dǎo)向。需要特殊指出的是，“政府主導(dǎo)”的內(nèi)在價值也發(fā)生了改變，經(jīng)歷了“行政管控—放權(quán)自治—統(tǒng)籌整合”的演變過程，新時代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是簡單的強勢回歸，而是更加強調(diào)政黨的整合引領(lǐng)功能，是一種“螺旋式上升”,是區(qū)別于政府全面管控的計劃主義和父愛主義，在給予社會和市場空間的基礎(chǔ)上強調(diào)發(fā)揮政府的整合動員作用，引導(dǎo)社會治理形成向心力和高效執(zhí)行力的重要力量，是起到規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合動員的功效。擔(dān)當(dāng)著資源配置、任務(wù)考核、矛盾協(xié)調(diào)、區(qū)域整合的“領(lǐng)導(dǎo)者”，關(guān)鍵是發(fā)揮“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合動員”的主導(dǎo)性功能， 凸顯“政府主導(dǎo)”的本質(zhì)規(guī)范。

5、研究的不足與期待

老舊小區(qū)改造落實的成功關(guān)鍵因素在政府主導(dǎo)，同時也為政府后續(xù)發(fā)展帶來了隱患，主要表現(xiàn)在政府財政壓力大、資金缺口多、政策執(zhí)行偏差、改造效果不持久的問題，當(dāng)然也易助長老舊小區(qū)居民“等、靠、要”的心理，如何激活市場和社會兩個方面的活力，分擔(dān)老舊小區(qū)改造的重任是政府部門下一步規(guī)劃整合的重點，需要通過制度建設(shè)、價值觀引導(dǎo)、激活公民意識等方面綜合實施。此外，在引領(lǐng)社會跨過治理碎片化困境之后，政府的角色又會發(fā)生什么轉(zhuǎn)變，如何尋求“政府主導(dǎo)”與“社會自治”之間的平衡點也是在今后的基層治理實踐中需要探討的問題。