從《情報授權法》的比較中探析美國情報工作新變化

馬之璇

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中提出：“法就是這個根本理性和各種存在物之間的關系。”從法的創立過程上看，它是人們實踐經驗和科學理論的結合與凝練，里面包含著人類對自然、社會以及自身的認知。由美國會每年審議通過的《情報授權法》（以下簡稱“授權法”），是美國實施情報監督的重要立法，該法案規定美國未來一年或更長一段時間情報工作的任務。自1978年以來，除個別年份的授權法案因爭議過大而被迫廢止外，美國會每年都要通過一部授權法。一般情況下，每個財年的情報授權法都將對本年度情報界計劃實施的各類國家情報項目進行授權，而除了一些日常工作的授權外，它還對情報界的一些大事和要事進行審批和指導。不同時期的授權法，反映了美國在不同國家安全環境下對情報問題的觀念與做法。解讀該法案，有助于了解國家情報活動審批和監督與美國家情報資源配置，把握美國在特定時期內的情報工作計劃與重點。本文選取2003財年和2021財年這兩部具有代表性的授權法，對其核心內容進行解讀，以期在比較中把握美國情報工作變化新趨勢。

美國2003財年《情報授權法》的核心內容

“9·11”事件的爆發，標志著恐怖主義已經發展成為一種極其嚴重的國家安全威脅，使得美國越來越注重加強反恐情報工作。2002年11月27日，美國第107屆國會通過2003財年《情報授權法》，該法反映了全球反恐戰爭這一新安全環境下美國情報工作的新指導思想、新做法，“9·11”調查委員會的創立即源自該授權法。該授權法主要對2003財年各類國家情報活動的審批、開展、監督等進行較為詳細的規范，共分為十章，核心內容歸納如下。

首先，成立“9·11”委員會進行調查評估。“9·11”恐怖襲擊事件發生后，美國各界普遍要求對相關部門在預防和應對此次襲擊過程中的表現進行調查。該法案第六章命名為“關于針對美國的恐怖襲擊的國家委員會”，根據該授權法第601條，授權成立“美國遭受恐怖襲擊國家委員會”，責成其對“9·11”事件的相關情況進行全面調查，該委員會簡稱“9·11”委員會。該章的法條詳細明確了調查的人事安排、重點內容，賦予了調查人員合法權力，并確定了匯報的相關事項。例如，關于調查的重點內容，該授權法第604條明確規定包括“調查導致‘9·11’事件的各類事實與環境，如相關法律、行政命令、規章制度、計劃、政策、實踐活動及規程等；也可調查機構或活動，如情報機構、執法機構、外事機構、移民機構和邊防管制機構、恐怖組織資產流動情況、民航活動、國會監督和資源分配情況及委員會認為需要調查的其他機構或活動。”委員會還需調查“各政府部門及民間組織在偵測、防止和應對恐怖襲擊事件上的能力與作用。該法還授權委員會知情權、聽證權、傳喚權等多種權力。據此可以看出，該法授權的情報調查事項十分廣泛，有助于從法律上保障委員會調查內容的合法性和有效性，也有助于促使調查工作平穩順利運行。

美國2021財年《情報授權法》確立的情報界優先事項

美國2003財年《情報授權法》聚焦恐怖主義威脅

美國反恐行動遍及近半個地球

其次，眾多法條都專門針對反恐戰爭。例如，第106條為“反恐戰爭的額外撥款的授權”，第三章第5節專門針對恐怖主義，提出建立外國恐怖主義資產追蹤中心，要求中央情報總監建立一份國際恐怖主義分子及恐怖組織清單，并將該名單共享給相關組織。

冷戰時期，美國面對的國家安全威脅單一，情報目標集中，形成了情報機構各自為政的“煙囪”結構。“9·11”事件發生后，恐怖主義作為美國家安全、國土安全的首要威脅，其特殊運行方式對美國情報界獨立的煙囪式工作模式提出了挑戰，對情報機構的情報共享和協同合作提出了緊迫需求。為促進聯邦政府、州政府以及各基層單位之間實現情報共享，以應對各類恐怖主義威脅，2003財年《情報授權法》以專章形式——第七章“信息共享”——詳細規定了信息共享的相關事項。由于該章對國土安全情報的共享具有重要指導意義，因此，被單獨命名為《2002年國土信息安全共享法》。

該法對于如何實施共享，如何依法授權以及如何開展協調工作都進行了較為詳細的闡述，因此，對于規范情報共享具有重要指導意義。例如，根據該法第703條第a款，總統應規定并實施相關政府機構確定的國土安全信息共享程序，并確保該程序適用于每個聯邦政府機構，該程序不得改變涉密信息的保密要求，不得改變保護信息來源和獲取手段的要求。

類似第七章的做法，該法案第九章為“反情報活動”，但由于其地位獨特，作用特殊，因此也被單獨命名為《2002年反情報促進法》。該法共分為“短標題和立法目的”“國家反情報執行官”“國家反情報執行辦公室”和“國家安全法反情報提案”四部分，分別規范了該法的名稱，立法目的，國家反情報相關機構的職責使命、管轄權限和人事安排等內容，也成為國家情報總監辦公室下設國家反情報執行官的重要法律依據。

克林頓時期的第75號行政命令《加強美國反情報效能——面向21世紀的反情報》規定設立國家反情報執行官，《2002年反情報促進法》以法律形式確定了反情報執行官的職能。根據該法第902條a款，國家反情報執行官“應為美國政府在國家反情報領域的首腦”。國家反情報執行官應在國家情報總監的領導下履行以下職責：管理國家反情報事務；擔任國家反情報政策委員會主席；擔任國家反情報執行辦公室領導；在國家情報總監的授意下，作為觀察員參與行政機構的其他委員會組織。由此可以認為，該授權法以法律形式確定了國家反情報執行官的職能，為進一步整合美國家反情報工作提供了法律依據。

美國2021財年《情報授權法》的核心內容

美國2021財年《情報授權法》由于國會審議階段出現問題，未能單獨立法，只能作為2021財年《綜合撥款法案》中的一部分出現，該法案于2020年12月27日經特朗普總統簽署后正式生效。美國眾議院情報委員會主席亞當·希夫表示：“2021財年《情報授權法》基于2020財年《情報授權法》編纂而成，是有史以來最先進、最注重改革的情報授權法。國會向情報界承諾，確保情報界擁有與俄羅斯和中國等戰略對手競爭的資源，確保情報界員工能夠在前所未有的傳染病肆虐的環境中繼續開展工作。同時采取新的措施和手段，保護美國人民的隱私、自由以及美國的民主制度。”

首先，該授權法確立了四個情報優先事項，其中把針對中國和俄羅斯以及氣候變化、流行疾病等戰略性跨國威脅的情報搜集與分析放在首位，足以見得對大國競爭的重視程度。其次，在第二章有關情報界評估報告事項的授權中，開辟專門條目規定針對中國的評估報告。此外，相關技術領域的情報評估計劃標題中雖沒有明確以中俄為評估對象，但其內容中無不以中國和俄羅斯為假想敵。

隨著人工智能、半導體、5G等新興技術日益運用在情報領域，美國情報界的實力得到增強，同時，擁有強大情報技術能力的對手也對其帶來了前所未有的挑戰。為回應這一挑戰，該授權法一方面要求對關鍵技術趨勢進行評估，規定國家情報總監在180天內制定情報界信息技術環境的長期路線圖以及實施該路線圖所需的商業計劃書，另一方面，也規定情報界要對外國政府和商業公司使用網絡入侵及監視技術對美國造成的威脅進行評估。此外，該授權法還要求情報界在2021財年向國會遞交相關報告，分別為安全可信技術報告、開發第五代無線網絡測試平臺的報告以及中國和英國建立此類平臺情況的報告，其中，在安全可信技術報告中，該法案還規定情報界相關部門向國會提交該財年“通信技術安全與創新基金”使用情況的報告，具體包括該筆撥款所運用的項目、使用手段以及項目進展的具體細節。這說明，美國政府充分認識到了新興技術在情報領域的重要價值，既注重提升自身情報技術能力，又緊盯對手情報技術能力發展趨勢，及時提出應對之策，防范對手的技術監視與網絡入侵。

美國2003和2021財年《情報授權法》的目錄比較

在全球氣候變化和新冠肺炎肆虐的背景下，美國會認為美國面臨著前所有未有的氣候及衛生健康跨域威脅。對此，該授權法要求情報界每年向國會遞交氣候安全報告和全球流行病威脅報告，發揮情報在這方面的預警作用，盡最大能力將威脅傷害降到最低。第一，在情報界優先事項中，該授權法將氣候與全球性流行病等戰略性跨域威脅情報的搜集與分析置于僅次于大國競爭的位置。第二，該法案要求國家情報總監向國會提交有關全球流行病的《國家情報評估報告》，具體內容包括預測新冠病毒的境外傳播速度及大規模爆發的可能性，世界各國及國際組織抗擊新冠病毒的能力，全球合作抗擊疫情的機遇與挑戰以及新冠病毒肆虐對政治穩定、武裝沖突、人道主義援助、經濟發展和美國全球領導地位的影響等。第三，根據該法案規定，為提升美國處理戰略性跨域威脅的情報能力，國家情報總監應以氣候安全咨詢委員會為參考，負責組織、協調建立戰略性跨國威脅咨詢委員會。

為確保促進恐怖主義信息在所有聯邦、州、地方以及私營部門之間共享，根據《2004年情報改革與防止恐怖主義法》，總統擁有信息共享環境管理權限，具體包括建立安全的信息共享環境，構建組織管理架構，規定并執行相關政策、指令與規則。《2020年國防授權法案》將上述總統職責劃分給了國家情報總監，該情報授權法不僅再次將相關權力歸還總統，此外，還賦予總統限制國家情報總監相關權限的權力。這說明，該授權法進一步加強了美國總統的信息共享環境管理權限，削弱了國家情報總監的相應權限。

美國 2003和2021財年《情報授權法》的核心內容

對2003和2021財年《情報授權法》的比較分析

結合前兩部分的文本解讀，該部分從結構體例、核心內容對兩部授權法進行由表及里、由內而外的比較分析。

美國家安全局園區

對比二者目錄可以發現，相比于2003財年，2021財年的授權法章節更為優化，表述更加精簡。盡管遣詞造句有所區別，但是兩部授權法前兩章“情報活動”和“中央情報局退休和殘障系統”的主要內容基本一致，即從總體角度宏觀解釋了撥款基金的使用部門，涉密授權計劃的分發范圍以及該財政年度情報及其相關活動、情報界管理賬戶的具體撥款事項。不同的是，撥款數額有大幅度增加。2021財年，國會授權向情報界管理賬戶撥款約7.31億美元，相比于2003財年撥款約1.58億美元，2021財年多出了約5.72億美元。中情局退休和傷殘系統基金則從2003財年的2.23億美元增長為2021財年的5.14億美元。這背后一方面體現出20年來美國經濟的增長，另一方面也說明情報在美國家安全中的地位作用日益提升。

美國2021財年《情報授權法》

從核心內容的比較中可以看出，在情報界優先事項中，2003財年的授權法注重應對恐怖主義給國家安全帶來的威脅，2021財年的授權法更加聚焦大國競爭，尤其是對華競爭，同時也關注氣候、流行病、技術、網絡空間等新興領域的國家安全威脅挑戰與應對。究其原因，與各自面臨的國家安全環境背景密不可分。受2001年的“9·11”事件影響，美國家安全工作圍繞反恐戰爭為中心展開，這對情報支援提出了新特點與新要求，相應地體現在2003財年的情報授權法中。然而，自2017年以來，美國在《國家安全戰略》中明確表示，全球戰略環境已經發生變化，美軍戰略重心也從反恐轉向“大國競爭”。為了在美國所謂的“大國競爭”背景下保持戰略威懾和領先地位，美國不斷修正未來情報工作的重點，將情報工作對象由恐怖主義逐漸轉向中國和俄羅斯等國家。

美國情報工作新變化

通過前文的內容對比不難發現，20年后，美國的情報工作重點明顯由反恐轉變為大國競爭，并且大國競爭的對象聚焦中國和俄羅斯。2021財年《情報授權法》沒有一個條款專門針對反恐，但僅與中國直接相關的情報評估報告就達八項之多。其他優先事項中，例如網絡空間情報、情報界信息技術環境等領域的競爭，雖然沒有明確點出中國，但字里行間無不透露出把中國和俄羅斯當做假想敵。

2003財年《情報授權法》中，情報界的管理主體為中央情報總監，2021財年則變化為國家情報總監，表面上是情報界管理主體的變化，背后實則反映出20年來美國家情報管理體制的變化。2004年，美國進行了情報管理體制改革，原情報界首長中央情報總監職位被撤銷，取而代之的是國家情報總監，作為總統的首席情報顧問和情報界的負責人，統籌管理、組織協調美國家情報事務。

隨著機器學習、人工智能、5G等新興技術的發展，情報技術也越來越發達，新的情報搜集手段不斷出現，專業的技術機構隨之建立并發展完善。此外，隨著國家安全威脅變化和情報工作重點調整，相應的機構也應運而生。例如，2021財年《情報授權法》要求完善網絡空間委員會建設，還要求建立戰略性跨國威脅咨詢委員會，負責相關領域的情報搜集與分析活動。

結語

從2002年到2020年將近20年間，全球戰略重心由反恐轉向大國競爭，美國所面臨的國家安全環境已經從全球反恐戰爭逐漸演變為大國競爭。年度情報授權法作為美國情報法律體系的重要組成部分之一，事關美國家安全，其重要性比較突出。通過對2003財年與2021財年《情報授權法》的比較研究，有助于把握美國在國家安全環境發生新變化、軍事轉型不斷推進、情報改革縱深發展等背景下對情報問題的新認識、新發展。