異地高考政策執行的難題及其應對

潘振宇 童文勝

（華中科技大學公共管理學院，武漢，430074）

恢復高考40 年來，高考人數不斷攀升，2020 年我國高考報名人數達到1071 萬，是近十年報名人數最多的一次。據《中國流動人口發展報告2018》統計數據顯示，2017 年我國流動人口數量已達2.44億。大量的人口流動帶來的隨遷子女異地高考問題成為社會的熱議話題。2012 年國務院要求各省份根據各省實際情況在年底出臺異地高考政策，然而政策的落實情況卻大不如人意，為什么在異地高考政策出臺九年之后仍舊有大量隨遷子女無法在異地參加高考？涉及眾多利益主體的異地高考政策其背后存在著怎樣的利益博弈？如何將該項政策本身、其外部環境和多元利益主體等多個維度綜合起來研究此政策執行的有效性就成了本文所探討的主要問題。

一、異地高考政策執行的難題

1.異地高考政策需求與準入門檻不匹配

僅以湖北省為例，從2013 年到2018 年短短6年間，湖北省的異地高考人數從219 人增至7482人，增長34 倍。可見隨著流動人口的快速擴張，異地高考的需求正在不斷增大。然而目前的異地高考政策準入門檻設置仍有待商榷，突出表現在“重父母輕學生”、精英化而非平民化、條件門檻過高等方面，其中北京的高考政策被外界認為最嚴苛、門檻最高，方案規定：只有符合居住證、住所、職業、社保和學籍等條件的外來人口子女才可參加高考。

2.兩地考生家庭利益協調缺乏共識

作為異地高考政策核心利益相關者的兩地考生家庭，本地考生家庭考慮到教育資源和錄取名額的分享，通過在網絡收集人口、財政、學校等數據，試圖用數據論證異地高考會帶來的社會環境、治安、教育資源短缺等問題；而隨遷子女家庭也通過搜集各種論據論證其公平性、合理性，雙方在網絡上展開了激烈的辯論。不難看出，異地高考政策的出臺在凝聚利益相關者共識上仍有很大提升空間，一旦無法形成利益共識，政策的持續推進必將遭遇更大的阻力。

3.高考移民治理機制有待健全

高考移民是指考生未在當地就讀，卻通過臨時遷移戶籍或學籍的手段以獲得在當地參加高考資格的行為，是一種典型的破壞教育公平的投機行為。異地高考政策在具體執行過程中時常因政府監管不力導致其落入高考移民的陷阱，深圳富源學校就曾因非法高考移民，32 名學生被取消高考資格。可見不完善的法律制度和政府的監管漏洞給了高考移民可乘之機，因此如何有效平衡異地高考和高考移民需要政府深思熟慮，健全完善的高考移民治理機制尤為重要。

二、異地高考政策推進受阻的影響因素

1.異地高考政策的特性

（1）政策的公平性

異地高考政策的公平性包括地域公平和對象公平。從地域公平來看，目前我國已有30 個省份出臺了異地高考政策，但每個省份的政策卻各不相同，限制條件也是因省而異。從對象公平來看，異地高考政策不是對所有異地家庭都開放的，而是將不同家庭進行分層分類，只有符合條件的才可參加異地高考，如北京要求父母持有居住證和穩定住所、穩定職業6 年；上海要求父母達到一定的積分要求等。

（2）目標群體行為多樣性

異地高考政策的目標群體主要是異地考生家庭。在政策出臺后，其行為并不單一，他們不僅僅滿足于依托政策達成相關指標獲取異地高考名額，在長時間的實踐中可以看到，不少地方出現了“高考移民”的現象，這無疑是對政策公平性的巨大挑戰，也是對本地考生和其他普通異地考生家庭的不公。

（3）目標團體人數

據教育部發布數據顯示，2013 年高考人數為912 萬，2019 年人數則突破至1031 萬。其中異地考生也從2013 年的4500 人左右增長到2015 年的7萬名再至2019 年的22.4 萬人，是2013 年的50 多倍。從數據來看，該項政策面對的目標人數是巨大的，增長速度也是駭人的，雖然目標群體確定，但由于人數巨大無疑也加劇了政策推行的難度。

2.政策本身因素

（1）政策的可執行性

2012 年國務院下達綱領性政策通知，隨后各地依據自身情況制定各省不同的政策。但政策并未具體明確異地高考實施過程中的細節，而是將這一權力下放給地方，因此地方在制定政策時有了一定的自主權，但因此也導致了政策發布不及時、落實緩慢。各地政策出臺過程可分為一步到位式、緩沖落地式和分步實施式三類。大部分省份在2014 年執行政策，甘肅省于2015 年執行，陜西省則到2016年才執行，從執行時間來看并不及時。

（2）公眾接受度

政策發布后，異地考生振臂高呼，而本地考生家庭則愁容滿面，擔心外來考生搶占本地資源，面對這項必定會分享本地考生原有利益的政策，本地家庭會為了維護自身固有利益采取各種方式阻止政策落實，如上訪、舉報、網絡辯論等，無疑也加劇了政策有效落實的困難。

（3）政策資源的充足性

主要體現在教育資源不充分和信息資源不暢通兩方面，一些地區是因為政策表述不清導致信息不對稱，更多的則是由于教育資源的稀缺性導致該地異地高考政策并未完全放開。據《2016 中國省市經濟發展年鑒》統計，京津滬藏四省（區）高中教育階段生均教育經費支出為全國平均水平的2 倍以上，而大部分內陸省份不足平均水平的90%[1]。由此可見，高中階段的教育資源差距暗中推動著異地高考，卻也正因如此，使得異地高考政策在推行中面臨更大的外界阻力。

3.政策外部環境因素

（1）政策監督的角度來看

有關異地高考實施過程中的監督機制設計是不完善的，目前僅能依靠輿論監督和各地教育部門的內部制度，并未有專門的監察機構或監察小組負責相關事務。尤其是當遇到政策異化導致高考移民時，此類問題的性質界定涉及的利益關系都需要強有力的法律條文和專門機構的支持。

（2）政策環境角度來看

首先，從招生制度和戶籍制度來看，當前我國的高校招生制度是將錄取名額按省分配，由各省劃線擇優錄取，其實是和考生戶籍密不可分的，這就導致大家都想往名額多、考生少、試題容易的地方跑。當前的高校招生制度和戶籍制度無形中成為了異地高考難以逾越的鴻溝。其次，當前地區經濟發展存在顯著差異，教育資源分配不均，往往經濟發達地區資源豐富，故在教育資源不均等的現狀下，實施異地高考必定阻力重重。再次，絕大多數家庭都希望子女能通過高考來改變命運，因此異地考生家庭擠破頭也想獲得高考資格，而本地考生家庭也想誓死捍衛自己的固有利益，從而形成了劍拔弩張的社會心理環境。

4.政策利益相關者因素

（1）確定型利益相關者

首先，由于中央將異地高考政策的具體政策制定權下放給了地方政府，這使得地方政府既是政策的制定者又是政策的執行者，其在制定政策時往往會從當地經濟發展和社會穩定的角度出發，這其實和中央最開始的異地高考政策初衷是背離的。從當前各地制定的政策來看，積極配合的省份是因為當地需要人口輸入，需要外來人口帶動經濟發展，激活教育濟源；政策收緊的省份則是因為當地外來人口飽和，只需要高端人才的引進。正因為地方和中央政府的政策目標背道而馳，才導致了政策的執行異化和重重受阻。

其次，本地考生家庭是異地高考執行過程中最大的阻撓者，也是最直接的利益相關者。異地高考政策的出臺不僅擠占了本地學生的教育資源，更侵占了本地學生的錄取名額，無疑是對本地考生權利的損害。因此本地考生家庭會采取各種措施反抗，如網絡辯論、集體上訪等。

（2）預期型利益相關者

預期型利益相關者包括高等院校、新聞媒體和專家學者。高等院校在異地高考政策中主要起到制定招生計劃、分配招生名額等作用，從當前的高校招生制度來看，每年高校分配給不同省份的錄取名額不均引發的抗議此起彼伏，突出表現在北京上海等地的高校，如清北復交劃撥給北京上海的考生名額遠多于其他省份，因此使得此類地區的考生家庭會產生“把戶籍當特權”的錯覺，從而進一步阻礙異地高考的推進。新聞媒體作為輿論媒介往往起到了影響社會輿論走向的作用，大多數媒體能夠客觀地進行新聞報道，但也不乏一些媒體惡意引導輿論，如在高考移民事件中將其歸結為異地高考政策的錯誤，因此對新聞媒體進行監管十分有必要。而專家學者在異地高考政策實行過程中大多秉承積極推進的態度，即使有不同意見也是從專業角度出發，總體來說是對異地高考起到了推進作用。

（3）潛在型利益相關者

潛在型利益相關者主要是指流入地其他民眾。對于這部分群體而言，也分兩類，一類是家中有尚未參加高考的準考生家庭，另一類是與高考關系不大的其他民眾。對于準考生家庭而言，他們也會在某種程度上和考生家庭保持一致，對異地高考政策采取抵抗措施；而對其他民眾而言，在他們眼中異地高考政策更多的是社會政策，他們看到的不單單是對教育的影響，更多關注在就業、交通、治安、醫療等社會公共服務層面。不可否認，一旦異地高考放開必然會帶來大量外來務工人員向城市地區的流動，隨即帶來的交通堵塞、就業困難等問題將會對當地人的生活帶來不小影響，所以這部分人也會傾向于與本地考生家庭保持一致，但其反應程度明顯沒有后者激烈。

三、政策執行綜合模型構建

政策執行綜合模型最早由薩巴蒂爾和馬茲曼尼安于1979 年提出，學者陳振明在此基礎上結合我國國情，從政策問題的特性、政策本身、政策以外的因素三個方面重新歸納了影響政策執行有效性的相關因素。本文結合異地高考政策執行的實際情況將其升級為一個四維因素模型（如圖1）。

圖1 異地高考政策執行綜合模型

1.政策問題的特性

鑒于此次研究對象為異地高考政策，故可將政策問題的特性直接界定為異地高考政策的特性。其中第一個要素——政策問題的性質，是指其本身所特有的區別于其他事物的特有屬性。本文提及的異地高考政策區別于其他高考政策的根本屬性在于其導致的公平性問題，此公平性包括地域公平性和對象公平性。此政策不涉及目標團體行為需要的調試量，故刪去。其余兩項目標團體行為的多樣性和目標團體人數均不作改變。

2.政策本身因素

政策的正確性體現為政策符合社會發展的客觀規律，代表人民的根本利益，能夠被執行者認同、被政策對象擁護[2]。異地高考政策的正確性則體現為政策的可執行性與公眾接受度。因素二三即政策的具體明確性和資源充足性予以保留，將因素四政策上安排執行機關與人員納入利益相關者因素中的確定型利益相關者中進行分析。

3.政策外部環境因素

對于政策以外的因素，本文將目標團體的服從等四個因素納入確定型利益相關者因素中予以考慮，保留政策監督和政策環境兩個因素。同時考慮到政策環境包括政治、經濟和社會心理環境，結合異地高考政策特性，又將政治環境歸納為制度環境，包括招生制度和戶籍制度兩個方面，所以最終將政策的外部環境因素界定為政策監督、制度環境、經濟環境、社會心理環境四個層面。

4.政策利益相關者因素

依據米切爾評分法可將異地高考政策的利益相關者從合法性、權力性和緊急性三個屬性進行分類[3]：確定型利益相關者、預期型利益相關者、潛在型利益相關者。本文將合法性定義為被賦予法律上或道義上的政策制定權、執行權、接受權和介入權；權力性定義為擁有影響政策決策和執行的能力、地位和手段；緊急性定義為能立即引起政策管理層的關注[4]。結合異地高考政策的具體實踐和上文分類標準的界定，本文將地方政府、執行人員、隨遷子女家庭和本地家庭歸為確定型利益相關者，將高等院校、新聞媒體、專家學者歸為預期型利益相關者，將流入地其他民眾歸為潛在型利益相關者。

四、異地高考政策執行模型的實踐路徑

1.構建多元主體參與網絡

異地高考政策在實際的執行過程中涉及多方利益博弈，因此必須構建一個從中央到地方的多元主體參與網絡。首先，中央層面需要進一步完善教育資源的分配，統籌協調中西部、發達地區和欠發達地區的高校分布、錄取分配，在教育資源匱乏的地區加大政策和資金扶持力度，充分考慮不同地區政府、企業、考生的利益訴求，起到綜覽全局的把控作用。其次，地方層面需要在政府各部門之間搭建信息溝通平臺，如教育部門分發學生就讀學校信息，公安部門對隨遷子女家庭進行戶籍統計并建立專門的電子信息庫，發改委提前針對預期的人口流動制定資源調配方案，確保相關資源充足充沛等，搭建了信息溝通平臺后各部門可以充分共享信息，確保溝通暢通無誤。

2.逐步放寬戶籍門檻

眾所周知，困擾異地高考的根本性因素是戶籍制度，也正是因為戶籍制度的存在才出臺了異地高考政策，要想徹底解決異地高考這一問題，戶籍制度改革必不可少。可以在現有政策基礎上進一步完善居住證制度、明確外來人口的落戶條件等，豐富外來人口落戶渠道。在異地高考政策方案中應通盤考慮，不可將限制條件設置得過高，應結合當地外來務工人員的實際情況確定準入門檻。此外還可以創新人口信息管理制度，變原先的二元戶籍制度為多元化戶籍制度，在城市戶口和農村戶口之間設置過渡型戶口，逐步漸進地轉變戶籍制度[5]。

3.改善傳統招生制度

在高校招生錄取上需要進一步調整錄取政策，有條件地改善當前分省配額制，在充分調研的基礎上會同專家確定各省招生錄取比例。尤其是一些名校、雙一流高校，由于其財政撥款是由中央財政負責，是由全體公民納稅所得，因此需要調整當前的地方政策，將更多的招生錄取名額按比例劃撥到各個省份；而一些地方性的省屬、市屬高校是由地方財政撥款，所以可以酌情照顧本地考生，但也應該考慮到隨遷子女的客觀需求，做到盡可能的公平。另外在高考報名上要破除戶籍制度限制，以學籍作為高考報名的條件，通過建立一體化的學籍大數據平臺，將全國所有考生信息共享，這樣才能讓更多隨遷子女享受到公平的教育。

4.豐富政策執行技術手段

針對政策執行中出現的技術難題，如分數折算、減少執行成本等，可通過搭建全國性的大數據平臺，聯動教育、財政、發改委等多個部門協商對策，共同針對異地考生的學籍核定、報考資質、分數轉換等多項指標進行數字化、信息化處理。同時利用大數據平臺將考生的學籍、考生家長的社保年限、工作年限等數據統一納入數據管理系統，可以針對異地高考中出現的“高考移民”現象從技術手段的角度進行有效的監督。此外，在以強制性政策工具為主導下還可以兼顧混合政策工具的使用，如借鑒美國“教育券”或在政策執行中引入市場競爭機制等[6]。