長江經濟帶耕地保護生態價值的時空特征與差別化補償機制

張俊峰，梅嶺，張雄，徐磊，張安錄

（1.中南財經政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073；2.中南民族大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；3.河北農業大學國土資源學院，河北 保定 071001；4.華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

長江經濟帶是中國重要的農業生產基地和糧食主產區，其耕地資源保護對保障糧食安全、生態安全與經濟安全至關重要。但是，在快速城鎮化和工業化壓力下，長江經濟帶優質耕地資源銳減、耕地生態環境破壞等問題日益突出，耕地生態保護壓力持續增加。建立并完善長江經濟帶耕地生態保護經濟激勵機制，權衡耕地發展與保護，是區域社會經濟協調發展和國土空間格局優化的有效途徑。

隨著生態功能認知深化和糧食剛性消費增長，越來越多的學者和部門開始關注耕地生態保護與糧食生產安全問題，并圍繞耕地生態價值量化和耕地保護生態補償探討耕地生態保護的激勵機制。關于耕地生態價值量化，目前主要嘗試采用非市場價值評估技術、當量因子法、成本效益法等測算耕地保護生態價值。如運用條件價值法、選擇實驗法等非市場評估技術，估算不同情景下市民對耕地生態景觀的支付意愿［1］、農戶對耕地生態保護的受償意愿［2］，進而量化耕地保護生態價值?；谏鷳B系統服務價值理論，將耕地視作生態系統，采用當量因子法、系數修正法等估算耕地生態系統服務價值［3-5］。綜合考慮耕地保護成本收益、機會損失、外部性溢出等，估算耕地保護的成本收益和負外部性［6-8］，也為耕地保護生態價值測算提供了思路。耕地生態價值量化是耕地保護生態補償的關鍵依據，但是目前尚未形成統一的生態價值測算方法與標準，一定程度上阻礙了耕地保護生態補償的全域實施。

關于耕地保護生態補償的研究主要集中在耕地保護生態補償責任劃定、補償標準測算、補償方式選擇等方面。如基于生態供需平衡視角［9-10］、糧食安全視角［11-12］、虛擬耕地視角［13］識別耕地保護生態補償責任區域，確定生態補償利益相關主體。在耕地保護生態價值量化的基礎上，引入生態超載系數［14］、事權與財權修正系數［15］、耕地質量系數［16］等設計耕地生態補償標準與額度。進一步圍繞政府補貼與市場運作、縱向與橫向財政轉移、現金與技術補貼等展開深入研究，以探索更有效率的耕地生態補償方式［17-18］。界定耕地保護生態補償主體、補償標準、補償方式等是構建耕地保護生態補償機制的重要內容。然而有研究表明，完善而有效的耕地保護生態補償機制具有尺度依賴特征和空間差異性［19-20］。耕地保護生態補償機制與生態補償觀測尺度相關聯［21］，不同空間尺度上的生態系統功能差異和相關利益主體差異會影響耕地保護生態補償機制構建［22-24］。不考慮地區空間差異的生態補償會導致生態效益損失，一刀切的生態補償機制不利于耕地保護行為的持續性、資金效率及生態目標的實現［25-26］。因此，制定有空間差異的生態補償標準是構建生態補償機制的難點［27］。

綜上，已有研究為耕地生態保護激勵機制構建與完善提供了思路與方法。但長江經濟帶作為一個大的流域系統、重要糧食主產區和城市密集帶，耕地保護生態補償機制構建還需考慮流域尺度、行政壁壘、空間差異以及耕地發展與保護策略等綜合因素影響，耕地保護生態補償的合理性、針對性、有效性亟待提升。該研究在全面測算耕地生態價值及其外溢的基礎上，重點探討長江經濟帶耕地保護生態價值時空差異與演變特征，針對性設計耕地保護生態補償標準，嘗試創新政府與市場合作、縱向與橫向結合、財權與事權匹配的差別化耕地保護生態補償機制，為長江經濟帶耕地保護生態補償政策設計提供決策依據。

1 研究方法與數據

1.1 耕地保護生態價值綜合測算模型

耕地生態價值受到耕地數量、質量和生態保護的綜合影響。耕地數量保護維持了耕地生態價值總量，質量保護進一步提升了耕地生態價值功能，生態保護則有助于約束耕地不良利用行為，減少了耕地生態價值損失。綜合考慮耕地保護措施與利用行為，有利于提高耕地生態價值測算精度。從耕地數量保護、質量保護、生態保護三方面測算耕地保護生態價值，公式為：

其中：cev、cevs、cevz、ceve分別表示耕地保護生態價值、數量保護生態價值、質量保護生態價值以及生態負面價值。耕地數量保護生態價值是指由耕地數量保護產生的耕地生態功能服務價值，采用修正的當量因子法進行計算，公式為：

其中：f為單位面積耕地生物當量因子，參考謝高地等［28］的研究結果，扣除經濟價值后取值6.59；s為耕地面積為單位生物當量因子的價值量；n為糧食作物類型，此處為小麥、玉米、稻谷、大豆；bi、pi、qi表示第i種作物的播種面積、平均價格、單位產量，bg為作物播種總面積，1/7為單位生物當量因子價值量與全國平均糧食單產市場價值比值。

耕地質量保護生態價值指因耕地質量保護而整體提升的耕地生態價值增量，是耕地數量保護生態價值的延續和提升。因此，以耕地數量保護生態價值為基礎，運用耕地綜合質量系數核算耕地質量保護對耕地保護生態價值的影響，公式為：

其中：λi為第i個地區的耕地綜合質量系數，si為第i個地區耕地總面積，sij為第i個地區第j等別的耕地面積，mj為全國第j等別的耕地面積，M為全國耕地面積。kj為j等地的分值，假設1等地分值為15，15等地分值為0，按等間距法確定其他等別耕地分值。

耕地生態負面價值是指因耕地不合理利用導致的耕地生態負外部性，此處主要考慮化肥、農藥、地膜等投入要素不合理利用帶來的生態價值損失。公式為：

其中：cleef、cleep、cleed分別表示化肥、農藥、地膜使用的生態損失。計算公式如下：

其中：qf、qp、qd分別表示化肥使用量、農藥使用量、地膜覆蓋面積；ηf、ηp、ηd、μ分別為化肥利用率、農藥利用率、地膜殘留比例、糧食損失率，分別取值34.17%、35.00%、41.70%、10.00%［29-30］；pf、pp、gi分別表示化肥價格、農藥價格、糧食單產；cf、cp、ck分別為化肥、農藥、地膜使用的環境成本，采用前人研究結果分別記為603.27元/t、18 316.83元/t［30］、5 036.91元/hm2［31］；其 他 字 母 含 義 同上式。

1.2 耕地保護生態價值外溢測算模型

耕地利用與保護具有顯著的外部性且置于公共空間，耕地保護生態價值享有主體與耕地保護成本承擔主體時常錯位，耕地保護激勵效果不理想。識別耕地生態保護主體、價值享有主體以及生態價值利他外溢量是耕地保護生態精準補償的前提和關鍵?；诩Z食安全保障視角，識別耕地生態保護利益主體并計算耕地生態價值外溢，計算公式為：

其中：cevw為耕地保護生態價值外溢量，cev/s表示單位面積耕地保護生態價值，d為耕地需求量，計算公式為：

其中：r為糧食自給率，取值95%［32］；N為人口規模，Pp為人均糧食消費量，主要包括小麥、玉米、稻谷、大豆；Qp為單位面積耕地糧食生產量。當cevw大于零，表示該地區為耕地生態盈余區，生態價值外溢；反之為耕地生態赤字區，生態價值依賴。

1.3 差別化耕地保護生態補償測算模型

根據耕地保護生態價值外溢狀況，可以有效識別耕地生態保護主體和責任，為耕地生態精準補償提供依據。但是耕地生態補償與政策實施存在空間差異和尺度依賴特征［19］，受到地區耕地生態認知水平、耕地保護事權、經濟發展財權、生態補償尺度等外在因素影響［9］。為提高耕地保護生態補償的合理性與精準性，該研究綜合考慮耕地保護生態價值外溢、區域差異、耕地保護事權和經濟發展財權、生態補償空間尺度等內外部因素，構建差別化耕地保護生態補償測算模型?？缃洕鷰С叨壬?，經濟帶作為一個整體，耕地保護生態價值外溢發生在經濟帶之外，耕地保護生態補償標準計算公式為：

其中：ceco表示跨經濟帶耕地生態補償標準，sedy、cppy、cdfy分別表示長江經濟帶社會發展階段、耕地保護事權、耕地發展財權，cppc、cdfc表示全國耕地保護事權、耕地發展財權，sedc為經濟帶社會發展階段理想值。在經濟帶內部，省級單元作為耕地生態保護利益主體，耕地保護生態補償標準計算公式：

式中：ceci表示第i個省級單元耕地保護生態補償標準，sedi、cppi、cdfi分別表示經濟帶內部第i個地區社會發展階段、耕地保護事權能力、耕地發展財權能力，sedz為經濟帶內部單元社會發展理想值，其他變量含義同上；sedi/sedz×cppi/cppy、sedi/sedz×cdff/cdfy為省際尺度補償系數。耕地生態保護補償標準大于零，表明該地區為耕地生態保護受償區；反之，該地區為耕地生態保護支付區。

1.4 變量設置與主要數據來源

作為流域地區，長江經濟帶耕地生態保護利益相關主體眾多，為便于耕地保護生態補償機制運行耕地生態保護，該研究主要考慮省際尺度和流域尺度下的耕地生態價值和補償標準測算。耕地發展財權指因耕地資源用于發展建設而獲得的經濟財權能力，用地區人均財政支出表示。耕地保護事權反映地方因耕地保護而造成的地區經濟發展受限程度，用地區人均耕地保有面積表示。社會發展階段能夠反映區域社會經濟發展水平和耕地生態價值消費意愿差異，采用人均GDP表示。將北美五大湖城市群人均GDP作為跨經濟帶尺度社會發展階段理想值，將長江經濟帶中人均GDP最高的省份作為省際尺度社會發展階段理想值。文中地區生產總值、人口規模、財政收入等主要社會經濟指標來自歷年《中國統計年鑒》，播種面積、作物產量、化肥、農藥、地膜使用量等主要農業統計數據來自《中國農村統計年鑒》，化肥、農藥、地膜等農業生產資料價格來自《中國農產品商品年鑒》中各類農藥、化肥、地膜的加權平均價格，部分年份價格根據《中國農業發展報告》中的農藥、化肥、地膜價格指數計算得到。小麥、稻谷、大豆、玉米等糧食價格來自歷年《中國農產品價格調查年鑒》。耕地面積來自各省統計年鑒和農村統計年鑒。鑒于第三次國土調查數據尚未完全公布，部分省份2019年耕地面積采用上一年數值代替。耕地質量等級數據來自《中國耕地質量等級調查與評定（全國卷）》2010年版。

2 研究結果與分析

2.1 耕地保護生態價值測算與結果分析

運用耕地保護生態價值綜合測算模型，可以測算出2000—2019年長江經濟帶耕地保護生態價值總量和負面價值，見表1。2000—2019年，長江經濟帶耕地保護生態價值總量由2 149.93億元增長到8 192.86億元，單位面積耕地保護生態價值也由6 592.02元/hm2提高到18 244.41元/hm2，經濟帶耕地生態價值顯著提升。在經濟帶內部，單位面積耕地保護生態價值最高的是上海，也是唯一超過3萬元/hm2的地區。云南、貴州耕地保護生態價值較低，中下游地區耕地保護生態價值顯著高于上游地區。主要原因在于長江經濟帶中下游地區耕地質量和生產能力普遍高于上游地區。但是在耕地保護生態價值總量方面，湖北耕地保護生態價值總量最高，2019年達到1 375.90億元。中游地區是耕地保護生態價值核心區，江蘇、安徽、湖南、四川等地耕地資源豐裕地區耕地生態價值總量明顯高于上海、浙江、重慶、云南、貴州等地。

表1 2000—2019年長江經濟帶耕地生態價值

耕地保護生態價值反映了耕地生態利用與保護的綜合效益，不友好的耕種行為必然帶來耕地生態負外部性。長江經濟帶2000—2019年耕地利用的負外部性一直存在，耕地生態負面價值最高時占耕地保護生態價值總量的30.02%。隨著生態認知水平的提升和耕地保護措施的完善，耕地生態負面價值和生態價值占比總體呈下降趨勢，但是局部地區耕地不友好生態耕種行為有所惡化，耕地生態負面價值上升。與已有文獻相比［6，9，11，18］，該研究測算的耕地保護生態價值稍微偏高，原因在于從耕地數量保護、質量保護、生態保護三方面測算耕地生態價值，全面反映了耕地生態利用與保護綜合效益，且在生態負面價值中僅考慮了耕地利用中的不友好耕種行為，耕地生態負面價值偏小。但測算結果總體上與已有文獻一致，結果具有合理性，且較為客觀和詳細地展示了區域耕地保護生態價值差異。

2.2 耕地保護生態價值的時空特征分析

準確把握長江經濟帶耕地保護生態價值演變規律與特征，有助于耕地保護生態補償機制構建。由測算結果可知，長江經濟帶耕地保護生態價值表現出明顯的時空特征。

長江經濟帶耕地保護生態價值整體上升趨勢明顯。從單位面積耕地保護生態價值來看，2000—2019年長江經濟帶耕地保護生態價值上升趨勢明顯（圖1），平均每年增加582.62元/hm2，其中江蘇、湖南、重慶、四川、云南等地區增長速度較快，年均增速都在10%以上；上海、江蘇、湖南等地增長幅度明顯，年均增幅超過1 000元/hm2。從耕地生態價值總量看，20年間長江經濟帶耕地生態價值總量增長了6 042.93億元，年均增長14.05%。其中湖南、重慶、四川、貴州、云南年均增速在20%以上。可見，長江經濟帶及內部單元無論是單位面積耕地保護生態價值還是耕地保護生態價值總量都呈現明顯的上升趨勢，表明近年來長江經濟帶耕地生態保護績效明顯，耕地生態價值功能認知正不斷加深。

圖1 長江經濟帶耕地保護生態價值變化趨勢

長江經濟帶耕地保護生態價值與社會經濟發展水平高度關聯。用人均GDP和GDP總量表示社會經濟發展水平，對耕地生態價值與社會經濟發展水平的相關關系進行計算。結果顯示，單位面積耕地保護生態價值與人均GDP、耕地保護生態價值總量與GDP總量的Pearson相關系數分別為0.941、0.973，各省份耕地保護生態價值與社會經濟發展水平的相關系數均在0.7以上，且均在1%的水平（雙側）上顯著相關。表明長江經濟帶耕地保護生態價值與社會經濟發展水平存在高度正相關關系。一方面隨著社會經濟增長，人們認知和需求水平提升，對耕地生態價值功能認知更加全面，也更愿意消費生態產品；另一方面，人們保護生態的能力更強，更愿意保護耕地生態環境。因此，社會經濟發展水平提升強化了人們對耕地生態功能的認知，拉動了人們對生態產品與服務的需求。可以預見，未來耕地生態價值將進一步顯化。

長江經濟帶耕地保護生態價值空間分布不均衡。在流域尺度上，2000—2019年長江上游、中游和下游地區年均耕地保護生態價值總量分別占24.16%、51.92%、23.92%，中游地區是經濟帶耕地保護生態價值主要分布區域。在省域尺度上，江蘇省年均耕地保護生態價值總量占經濟帶總量的18.04%，依次為湖北、湖南、安徽、四川等地區，年均耕地生態價值總量占比超過10%。但是下游的上海、浙江以及上游的重慶、貴州等省份耕地保護生態價值總量較小，占比不足5%。從不同時期來看，經濟帶耕地保護生態空間分布差異也是持續存在的（圖2）?？梢姡L江經濟帶耕地保護生態價值在不同流域、不同省份之間分布不均衡，分析耕地保護生態價值空間分異特征，有助于識別耕地保護生態補償重點區域。

長江經濟帶耕地保護生態價值變化空間差異顯著。長江經濟帶耕地生態價值總量增加幅度較大的省份為重慶、貴州等上游地區，年均增速在20%以上；上海、浙江等下游增長速度緩慢，年均增長不足10%（圖2）。經濟帶單位面積耕地保護生態價值增長速度最快的地區為湖南、重慶、云南等，年均增長在15%以上。而浙江、湖北、江西等省份年均增長不足10%，不同省份之間單位面積耕地保護生態價值變化差異顯著。另外，經濟帶耕地生態價值總量增長較快的地區均為人均耕地資源稟賦較高的省份，而單位面積耕地保護生態價值增長較快的地區則為人均耕地資源稟賦較低的省份。這也表明了耕地資源稀缺的地區耕地生態價值逐步凸顯，但是耕地保護壓力也在不斷增加。而耕地資源豐富的地區，雖然耕地生態價值總量增長較快，但仍需要進一步提升耕地生態質量。耕地生態保護必須考慮耕地生態價值變化與保護績效、權衡不同地區耕地保護責任與義務。

圖2 長江經濟帶不同年份耕地保護生態價值空間分布

耕地保護生態價值空間重心有向經濟帶上游地區轉移趨勢。2000年長江經濟帶上、中、下游耕地保護生態價值比例分別為17.29%、53.62%、29.09%，中下游為耕地保護生態價值分布重點區域。2019年，這一比例變化為26.95%、52.02%、21.03%，上游地區耕地生態價值比例顯著提升，下游地區占比下降。從省際層面來看，這一變化更為顯著，上游地區增長幅度和速度顯著大于下游地區。耕地保護生態價值空間分布重心轉移，很大程度上反映出地方政府在耕地發展與保護的權衡結果。耕地發展將增加地方經濟發展機會，耕地保護會限制地區經濟財權，但也會帶來耕地生態保護效益。梳理耕地生態功能空間格局動態變化與規律，能夠為耕地生態保護政策決策服務。

2.3 耕地保護生態價值外溢的特征分析

耕地保護生態價值外溢是耕地保護生態補償的基礎依據。在耕地保護生態價值測算的基礎上，運用糧食安全法可以很好地識別出耕地生態保護主體和生態價值享有主體，進而測算出耕地生態價值空間外溢量，測算結果見表2。

表2 2002—2019年長江經濟帶耕地保護生態價值盈虧與外溢狀況

長江經濟帶整體上表現為耕地保護生態價值盈余狀態，是國家糧食重要供給區。2000—2019年，長江經濟帶一直處于耕地保護生態盈余狀態，耕地生產有效保障了區域糧食消費需求。但在經濟帶內部，耕地生態盈虧狀態存在差異。其中，上海一直處于耕地保護生態赤字狀態，耕地生產能力難以滿足區域糧食需求。浙江在早期處于耕地保護生態盈余狀態，但隨著人口規模增加和糧食產量下降，耕地保護生態價值逐漸轉變為赤字狀態。通過識別耕地保護生態價值盈虧狀態，不僅可以為耕地保護生態價值空間外溢測度奠定基礎，而且有助于明確耕地保護生態補償責任與補償區類型。

長江經濟帶耕地保護生態價值外溢趨勢明顯。一方面，長江經濟帶耕地保護生態價值外溢量增長迅速，年均增長速度近30%。2019年外溢量達到5 302.80億元，貴州、云南等耕地保護生態價值外溢量年均增速超50%。另一方面，長江經濟帶耕地保護生態價值外溢占耕地生態價值總量比值由2000年的37.79%上升到2019年的63.59%，安徽、江蘇、湖北等耕地保護生態價值外溢占比一度超過70%，耕地保護生態價值外溢比重迅速增加。長江經濟帶及其不同省份耕地保護生態外溢狀況表明，經濟帶耕地生態保護存在場內與場外外溢情景，識別耕地保護生態價值外溢邊界和責任，有利于耕地保護生態精準補償。

經濟帶耕地保護生態價值外溢呈現明顯的空間差異特征。長江經濟帶耕地保護生態價值外溢的空間差異主要表現為各省份耕地生態價值外溢狀態和外溢量的不同。2000—2019年上海耕地保護生態價值外溢量為負，表明上海長期處于耕地保護生態價值空間依賴狀態，是耕地生態赤字區。浙江在研究初期為耕地保護生態盈余區，自2002年轉變為耕地生態赤字區且空間依賴趨勢明顯增強。湖北、江蘇、安徽、湖南、四川、江西等耕地生態保護利他外部性顯著，耕地生態價值外溢量均超過500億元，是主要的耕地生態盈余區。貴州、重慶、云南等地耕地生態保護雖然也存在利他外部性，但是生態外溢量較低，糧食安全保障能力仍需進一步提升。

經濟帶耕地保護生態價值及其外溢存在明顯的尺度依賴性。根據生態價值外溢邊界不同，可以從跨流域、流域間、流域內三個尺度考察經濟帶耕地保護生態價值外溢的尺度依賴性。從跨流域尺度看，長江經濟帶在全國層面耕地保護生態價值外溢，是重要的生態盈余區和生態受償區。在流域間，經濟帶上游、中游、下游耕地保護生態價值外溢占經濟帶外溢量的比值由23.28%、54.60%、22.12%調整為25.11%、60.79%、14.10%。中游地區一直是耕地保護生態價值外溢核心區，應成為耕地保護生態補償的重點和優先區域。從流域內部來看，湖北、江蘇、安徽、湖南、四川等地區耕地保護生態價值存在顯著的空間外溢，是耕地保護生態受償的重點區域。而上海、浙江耕地保護生態價值存在空間依賴，應主動承擔區域外耕地生態保護成本。可見，經濟帶耕地保護生態價值盈虧狀態、外溢程度以及生態補償責任呈現空間尺度依賴特征。

2.4 差別化耕地保護生態補償標準測算

耕地保護生態外溢/依賴的邊界劃分有助于識別耕地保護生態補償主體與責任區域，是差別化耕地保護生態補償標準設計的關鍵。耕地保護生態價值外溢，為其他地區貢獻了生態產品與服務，是生態受償區。耕地保護生態價值依賴區，消費了外部生態產品和服務，應分擔耕地生態保護成本。運用公式（10）—（11）可以測算出2000—2019年長江經濟帶耕地保護生態補償額度與標準，見表3。由結果可知，20年來，長江經濟帶耕地保護生態補償調節系數由0.15增長為0.39，除上海外，其他省份耕地生態補償調節系數均小于1，且呈增長趨勢。這表明，考慮耕地生態保護財權、事權等因素后，耕地保護生態補償應采取不完全補償思路，以減少生態支付區財政壓力和生態受償區財政暴漲幾率。同時，隨著地區社會經濟發展水平提升和人們耕地生態功能認知深化，耕地生態補償支付與受償意愿也隨之增加，耕地生態補償調節系數也在增加。

表3 2000—2019年長江經濟帶耕地生態補償測算結果

長江經濟帶作為一個流域系統，在全國耕地生態保護中承擔了重要任務，產生了利他的正外部性。測算結果顯示，2000—2019年經濟帶耕地保護生態補償額由118.08億元增加為2 079.09億元，年均增長83.04%；補償標準由362.05元/hm2增加到4 629.64元/hm2，年均增長58.94%。可見，長江經濟帶是全國重要的耕地保護生態補償受償區，且補償額度與標準不斷增加。將經濟帶作為一個整體，實施跨流域的耕地生態補償，對經濟帶耕地生態保護具有經濟激勵作用。以2019年為例，長江經濟帶耕地生態受償額度為2 079.09億元，占當年財政收入的4.61%、地區生產總值的0.45%，也能避免因耕地保護生態補償帶來的地區財政“暴富”。與實踐比較來看，長江經濟帶省際耕地生態標準與實踐標準比較接近。如目前已實施耕地生態補償實踐地區，蘇州市耕地生態補償標準為6 300元/hm2，成都市在4 500～6 000元/hm2。除上海外，其他地區單位面積耕地生態補償標準與實踐標準較為一致，表明耕地保護生態補償標準沒有偏離實踐標準。

從流域內部來看，各省份耕地生態保護責任與義務不同，耕地保護生態補償也存在顯著差異。從補償類型看，上海、浙江為耕地生態保護支付區，支付額度分別為227.31億元和127.43億元，其他省份為耕地生態保護受償區。其中，上海耕地生態保護支付標準最高，2019年高達118 634.53元/hm2，遠高于浙江的6 445.54元/hm2。主要是因為上海財權能力更強、社會經濟發展階段更高、耕地生態保護依賴性更大。從補償額度看，耕地保護生態補償額度較高省份依次是江蘇、湖北、安徽等，2019年分別達到647.94億元、600.70億元、326.91億元；重慶、貴州兩地生態補償額度較低，2019年不足100億元。耕地生態補償省際差異顯著。從補償標準來看，耕地生態受償區中，江蘇、湖北兩地生態保護補償標準均超過1萬元/hm2，其他省份均低于7 000元/hm2，上游地區耕地保護生態補償標準明顯低于中下游地區，表明上游地區耕地生態功能認知和生態價值有待提升。雖然上游地區耕地保護生態補償額度和標準偏低，但20年間上游地區耕地生態補償增速顯著大于中下游地區，如貴州、云南耕地生態補償額度年均增速超過100%、補償標準年均增速超過70%?？梢姡洕鷰Ц魇》莞乇Ｗo生態補償額度與標準也是動態變化且存在顯著空間差異的，差別化補償十分必要。

2.5 差別化耕地保護生態補償機制構建

差別化耕地保護生態補償標準為耕地生態補償實施提供了數據支撐，但是跨流域和跨行政區的耕地保護生態補償仍然面臨行政壁壘限制，缺乏常態化機制。為保障耕地保護生態補償實施績效，從價值測算、補償區域、補償標準、補償方式、資金來源與保障政策等方面系統構建長江經濟帶差別化耕地保護生態補償機制（圖3），以期為耕地生態保護機制與制度創新提供參考依據。

圖3 長江經濟帶差別化耕地生態補償機制

一是深化耕地生態功能認知，統一耕地生態價值測算標準。正確認識耕地生態功能并量化耕地生態價值是實施耕地生態補償的前提。生態服務價值理論、非市場價值理論、公共物品理論、外部性理論、可持續發展理論等從不同角度闡述了耕地作為生態資源、基礎資源、公共資源及稀缺資源所具有的功能價值，可以作為耕地保護生態補償的理論基礎。結合耕地保護生態補償理論與耕地資源屬性，不斷深化耕地生態功能，提高耕地生態保護的社會接受度。同時，統一耕地生態功能測算標準，全面測算耕地生態功能價值?？蓮母財盗勘Ｗo、質量保護和生態保護三方面建立耕地生態功能價值測算體系，考慮耕地保護生態利他外部性和耕地環境不友好利用的生態負面價值，建立并統一耕地生態功能價值測算標準，全面測算耕地保護生態價值，為耕地生態補償提供基礎依據。

二是識別耕地生態外溢狀態，劃分耕地保護生態補償責任區域。耕地生態保護的主體明確、責任清晰，方能發揮耕地生態保護激勵效果。耕地是保障糧食安全和社會穩定的基礎資源，基于糧食安全視角識別耕地生態補償主體和邊界，具有可行性和實踐性。在保障糧食剛性需求與實際供給平衡情形下，測算耕地生態需求與供給匹配程度，進而判斷耕地生態價值外溢邊界、狀態以及補償責任區域。若區域糧食生產的耕地供給量供給大于需求，則該區域為耕地生態受償區，反之則為支付區。利用糧食安全法識別區域耕地生態供需狀態、生態補償主體、責任與類別，能夠有效激發耕地生態保護主體積極性，同時約束耕地生態保護責任外溢地區耕地發展行為。

三是權衡耕地發展與生態保護，設計差別化耕地生態補償標準。耕地生態補償的實質是對耕地生態保護行為的利他外溢量的補償或耕地生態保護成本的分擔［8］。耕地生態補償必須統籌考慮耕地生態價值外溢、空間差異，權衡耕地發展和生態保護，合理設計耕地生態補償標準。首先在耕地生態價值空間外溢或依賴邊界識別的基礎上，確定耕地生態價值在不同空間邊界的外溢量及其空間差異，以外溢量作為補償基準，初步設計生態補償標準與額度。其次要匹配區域耕地生態保護事權與耕地發展財權，并將其作為耕地生態補償標準調節系數，強化耕地生態保護的激勵與約束作用。在耕地發展與保護權衡中，耕地發展往往帶來耕地生態保護事權外溢、財權增加，耕地保護則增加了地方事權、減少了地方財權。匹配區域耕地生態保護財權與事權關系，是差別化耕地生態補償標準設計的關鍵。

四是創新生態補償政策工具組合，精準確定耕地生態補償方式。根據耕地生態價值空間外溢的場內與場外因素，創新財政轉移、技術服務、資金補貼、稅收優惠、項目扶持等政策工具，建立多級主體參與、縱橫結合的耕地生態補償財政轉移方式。在宏觀尺度，經濟帶作為整體，耕地生態價值外溢，應建立中央與經濟帶之間的耕地生態財政縱向轉移機制。在經濟帶內部，適宜建立經濟帶內部各省份之間的耕地生態財政橫向轉移機制。經濟帶各省份內部，省、市、縣、鄉等不同耕地生態保護主體，耕地生態保護價值也存在不同邊界設定下的外溢/依賴情形，也應采取縱橫結合的耕地生態財政轉移方式，實現耕地生態精準補償。此外，針對微觀上的耕地生態保護行為與主體的補償問題，需要引入市場機制和社會資本，創新政府剛性管制與市場彈性調節相結合的耕地生態補償方式。

五是拓寬資金來源渠道，平衡耕地生態補償資金供需與收支。長江經濟帶耕地生態補償結果顯示，在政府財政轉移支付下，省際尺度耕地生態受償額與支付額仍存在120.53億元缺口，亟須非政府資金填補。一方面要拓寬耕地生態補償資金來源渠道，保障耕地生態資金長效供給。整合政府部門財政預算、土地有償使用費、耕地開墾費、耕地指標交易收益、耕地占用稅、土地出讓收入等現有資金，按用途與比例納入耕地生態補償專項資金庫。同時，探索和建立市場主導的耕地生態產品與產權交易市場，促進耕地生態補償來源多元化、社會化。另一方面差別化制定耕地生態補償資金收支管理辦法?？缌饔驅用妫剿鏖_征耕地資源保護稅、生態稅等推動中央資金來源的多樣化，通過技術、物質、資金、補貼等方式促進資金支出形式多元化。流域內部，支付區應將耕地生態補償資金納入財政支出預算，強化持續性和透明性。受償區實施耕地生態補償資金硬預算制度，詳細列支使用范圍和使用標準，補償資金優先用于耕地數量維持、耕地質量提升以及耕地生態保育等特定用途。

六是多維度健全耕地生態補償保障機制。從宏觀與微觀、市場與政府、制度與體制等多維度建立健全耕地生態保障機制。第一，加快生態補償立法?？紤]在《生態補償條例》中將耕地資源與礦產、森林、草原、濕地等一并納入生態補償范圍，明確耕地生態補償主體、標準、資金來源與用途等。第二，建立流域耕地生態保護同盟?？晒餐M建長江經濟帶耕地生態保護同盟，作為生態補償常設機構，加強流域間耕地保護協同協作。第三，建立區域聯動機制。借助大數據平臺，打造集耕地生態價值動態監測、實時預警、分析警源、發送警情、處理警情于一體的耕地生態監測預警平臺，著力建立長江經濟帶上、中、下游不同流域層面和各省際層面的耕地生態保護與補償的聯動機制。第四，建立并完善生態資源產權交易市場。允許耕地資源等生態產品有償使用、實行耕地發展配額。建立耕地生態銀行或金融機構，推進并完善耕地發展權交易、耕地生態保護指標交易、異地代保、地票交易等市場交易機制，引導社會資本進入耕地生態保護領域。

3 研究結論與討論

該研究在全面測算耕地生態價值及其空間外溢的基礎上，統籌考慮區域發展差異、生態補償空間尺度、耕地發展財權與保護事權匹配度等內外部因素，制定了經濟帶域外與域內耕地保護生態補償額度及標準，進而構建差別化耕地保護生態補償機制，為完善長江經濟帶耕地保護生態補償機制和流域耕地生態保護政策設計提供依據。主要研究結論為：長江經濟帶耕地生態價值呈上升態勢，但是局部呈現階段性特征，與耕地發展與保護戰略高度相關。經濟帶耕地生態價值及其外溢存在明顯的空間差異和尺度依賴特征，耕地保護生態補償的針對性和有效性亟須提升。以耕地生態價值外溢為基礎，綜合考慮區域發展差異、尺度依賴、保護事權與發展財權，設計差別化耕地保護生態補償標準，能夠提高耕地保護生態補償精度和可行性。從價值測算、補償區域、補償標準、補償方式、資金來源與保障政策等方面構建政府與市場合作、縱向與橫向結合、財權與事權匹配的差別化耕地保護生態補償機制，不僅有助于完善耕地保護激勵機制，也能為流域地區協調發展提供參考路徑。

該研究從宏觀尺度探討了各級行政單元間耕地保護生態補償機制，補償相關利益主體為各級政府。但耕地生態補償的利益主體眾多，農民、市民、企業等微觀主體也是耕地生態保護的重要參與主體甚至是責任主體，從單個農戶、單個企業，到農戶集體行動、社區行動等微觀尺度的耕地生態保護行為，對耕地生態保護至關重要。宏觀尺度的區域行政單元差別化耕地保護生態補償無法有效分離這種微觀尺度的耕地生態保護行為對耕地保護生態價值的貢獻量，微觀主體參與耕地生態保護的意愿和積極性必然受到削弱。因此，針對微觀主體耕地生態保護行為及市場主導的耕地生態保護項目的差別化補償標準研究，將有助于進一步完善差別化耕地保護生態補償機制。