高速公路交通管理勤務指揮機制現狀研究*

張振清 董可然 唐軍山

1. 鐵道警察學院 2. 杭州海康威視數字技術股份有限公司 3. 河南省禹州市公安局

引言

當前我國已建成世界最大規模的高速公路網絡，機動車保有量持續增長，也造成了高速公路交通事故數量較高、應急事件影響范圍較廣、部分關鍵節點交通擁堵嚴重等問題，對高速公路公安交通管理（以下簡稱“交管”）工作提出了嚴峻挑戰。

高速公路具有全封閉管理、交通流量大、行車速度高等特征，使得交管業務具有管轄范圍長、可達性差等特點，重點主要是交通安全風險防控[1]；執勤模式主要采用巡邏崗與固定崗相結合的方式，囿于編制限制大多數高速警力配置難以達到《高速公路公安交通警察隊人員裝備配備標準規定（試行）》規定的每公里0.5～1.2人的要求；目前圍繞交通安全防控高速公路進行了大范圍的科技信息化建設，“通過公路交通監控系統發現取證、通過公安交通集成指揮平臺調度指揮、通過交通安全執法服務站檢查執法”的交通管理體系已初步形成。

依據《交通警察道路執勤執法工作規范》等相關規定，公安交通勤務可理解為交通警察為了維護道路交通秩序，保障道路交通安全暢通，依據法律、法規規定，對道路上的車輛、駕駛人和從事交通活動的參與對象進行直接管理的警務行為。公安交通指揮是指揮員及其指揮機構為快速處置警情，對所屬機構、公安交警和相關人員的警務處置行動進行的運籌謀劃和發令調度活動。公安交通勤務指揮可理解為指揮機構與一線交警之間進行信息相互傳遞與共享，實現勤務安排與指揮調度的高度融合。而勤務指揮機制則是一種充分體現公安交通管理中勤務安排和指揮調度的規律和特點的制度和工作模式。

從元素組成上對公安交通勤務指揮機制涵蓋的內容進一步分析：公安交通勤務主要包括兩個輸入變量，分別為執勤主體與執勤場景，并在確定輸入變量后，通過執勤時間、執勤方式、執勤工具，完成整個勤務安排；公安交通指揮以事件類型和事件等級為輸入變量，并從指揮主體、派警模式、派警手段三個維度完成處置警情的下派。具體如圖1所示。

圖1 公安交通勤務指揮要素

當前道路交通勤務機制改革是公安交通管理的重點工作之一，各級高速公路交通管理部門圍繞勤務指揮機制改革進行了廣泛實踐。如面對護航高速公路交通安全的艱巨任務，四川基于深入調查研究，做出了高速交警全面實施警務改革的重要決定[2]；溫州高速交警以“三四五交管戰略”為引領，著力探索現代警務機制建設，落實道路交通事故預防“減量控大”[3]；渭南高速交警大隊堅持關口前移、站穩路面主場，拓展延伸交管警務“新型陣地”，合力打通路面管控“神經末梢”，應對高速公路交通安全管理工作新挑戰[4]。為給高速公路交管勤務指揮機制的改革提供理論指導，本文從高速公路交管的組織架構、勤務指揮模式與流程等方面對高速公路交管勤務指揮機制進行了詳細梳理。

一、勤務指揮組織架構

（一）高速公路交通管理體制

目前在全國26個省、自治區（除北京、天津、上海、重慶4個直轄市及西藏）的高速交管部門中，根據高速管轄權層級不同，劃分為垂直管理模式、屬地管理模式和垂直管理與屬地管理相結合的模式。其中垂直管理的省份12個（山西、四川、江西、湖北、內蒙古、吉林、湖南、福建、云南、河北、浙江、寧夏），垂直管理與屬地管理相結合的省份9個（山東、新疆、黑龍江、廣西、青海、江蘇、安徽、陜西、河南），屬地管理的省份5個（廣東、海南、遼寧、貴州、甘肅）。具體如圖2所示。

圖2 高速公路交通管理模式

垂直管理模式是指高速公路交通業務管轄權隸屬高速支隊，高速支隊直接受交警總隊管轄。該模式的優點是全省高速公路交通管理可以統一模式，便于總隊、支隊、大隊三級統一勤務管理，有助于在專項、應急等業務下的跨轄區大范圍協同指揮；缺點則是難以實現高速公路交通管理與城市交通管理間的銜接，需應對與多個地市交警支隊和高速管理公司的業務對接。

屬地管理模式是指高速公路交通業務管轄權隸屬于地市支隊，交警總隊主要負責業務指導和監管。該模式的優點是高速公路與城市道路交通信息可互聯互通，便于跨路網協調控制與扁平化指揮，有助于大隊營房部署、警員調配、轄區劃分等；缺點是跨轄區勤務指揮模式不一致，不便于高速全路段的跨區域交通治理、管理控制、緝查布控和責任認定等。

而垂直管理與屬地管理相結合的模式是指對于全省范圍內的高速公路以上兩種管理模式共存。該模式的主要優點是有助于區分高速公路管理層次，較好的協調總隊、高速支隊和地市支隊在高速公路管理上的效能；但同時也繼承了垂直模式和屬地模式兩種模式的其他優缺點。

本文主要以垂直管理模式下的高速公路勤務指揮機制為研究對象。

（二）勤務指揮架構設置與職責

總隊、高速支隊、高速大隊、一線民警四級勤務指揮架構如圖3所示。

圖3 垂直管理模式的四級勤務指揮架構

對于總隊、高速支隊和高速大隊在勤務指揮中的職責主要劃分為：

總隊主要在重大交通警保衛任務、惡性交通事故等特殊勤務工作時才參與到勤務安排中，日常以技術指導為主；總隊指揮中心主要負責傳達和執行上級有關高速公路勤務部署和管制通告，扁平化組織、協調、指揮全省高速公路跨區域整治、安保和應急突發事件的處置等工作。

高速支隊在勤務工作中主要負責組織協調交通突發事件、重大事故、警衛任務的勤務工作安排，并對大隊勤務工作監督、檢查和考核，一般不直接參與到勤務工作中；支隊指揮分中心主要負責傳達和執行上級有關高速公路勤務部署和管制通告，負責對本轄區宏觀交通態勢進行監視和調控，對各大隊接處警及執行上級指令工作進行監督、協調、指揮，承擔全局性、跨大隊和重大事件的指揮調度職責。

高速大隊是承擔勤務工作的主體，具體執行高速公路勤務部署和管制通告，承擔對違法車輛進行攔截處罰、處置和處理高速公路上發生的交通事故、開展交通安全宣傳、執行警衛任務、指揮疏導交通、接受群眾求助、對治安刑事案件進行先期處置等勤務工作；高速大隊指揮室主要負責日常的視頻巡邏、交通違法和交通事件的及時發現，并直接調度轄區內警力進行警情處置與信息交互。

高速公路巡邏民警隊應當根據轄區道路里程、機動車流量、交通事故、交通違法、警力及裝備配備情況，科學規劃點、線、面整體巡邏防控體系，劃分勤務責任區，定人、定路、定責。

（三）勤務指揮業務劃分與崗位設置

可以將高速公路勤務指揮業務按總隊、高速支隊和高速大隊三個層級，分勤務安排與指揮調度兩個方面進行總結，具體如表1所示。

表1 高速公路勤務指揮業務劃分

高速交警一般采取“三運轉”的24小時勤務模式，并可根據任務需要、警情類別實行等級勤務。設置勤務崗位主要有部門值班、現場巡邏崗、安全檢查崗（定點執勤崗）、機動備勤崗、機關勤務崗和事故處理崗等。各級交通指揮中心通常采用24小時值班備勤制度，并根據指揮職能和管理需要，一般設置總指揮、指揮長、信息處理崗、指揮調度崗、視頻巡邏崗、分析研判崗等。指揮中心實行指揮長負責制，日常交通的指揮管理和各崗位管理由指揮長負責，在重大突發事件、大型警保衛等情況下的交通指揮，由總指揮統一指揮。

表2分三個層級對勤務指揮崗位基本設置進行了總結，部分崗位可根據業務需要增加配置。其中，勤務崗位應按照行政區劃、道路里程、交通流量、業務數量等進行科學的人數設置；對于指揮中心崗位可根據公安交通指揮系統的建設規模進行人員數量動態調整，推薦一人多崗、一崗多能，應至少配置交通工程類、計算機應用類、通信電子類等相關專業技術人員。

表2 各層級勤務指揮崗位基本設置

二、勤務指揮模式與流程

（一）典型勤務模式

勤務模式是交管勤務管理中崗位設置、警力配備、職責設定、績效考核等具體措施的總稱，是落實交管勤務管理各項工作的有力保證，也是交通管理水平的一個重要標志。主要由勤務等級、勤務類型、勤務組織和勤務監督與考核等內容構成。

高速公路交管勤務一般結合交通違法和交通事故的規律、交通流量、警力變化、天氣變化等情況，建立一級、二級、三級等三種等級勤務，日常業務下采用三級勤務；根據勤務工作內容的不同，勤務類型可劃分為定點查控勤務、機動巡邏勤務、應急管理勤務、攔截處置勤務和特別勤務等；勤務組織主要包括勤務班次和時間安排、勤務線路、執勤民警和警車安排、執勤重點、執勤要求以及其他事項等；勤務監督與考核主要針對勤務計劃、勤務方式、民警裝備、法律文書、警容儀表、執勤點安全防護、糾違情況及其他涉及交管勤務工作內容。

（二）典型指揮模式

公安交通指揮模式是指公安交警在內部機構設置、崗位設置、指揮體系、警力分布、裝備配置、交通事件處理等有關公安交通管理事務方面的指揮聯動機制、警務合作機制、指揮調度機制等的總和。

公安交通指揮模式的發展過程主要經歷了“被動式交通指揮”；通過350M、電話等通信設備實現“扁平化交通指揮”；借助交警及道路上設置的信息化設備對道路實時狀態自主監測的“主動式交通指揮”；通過公安交通指揮系統集成各類基礎應用，直接展示交通警情現場與調度最近的作戰單元，實現警情快速處置的“信息化交通指揮”等階段。

（三）典型勤務指揮流程

高速公路公安交通管理工作劃分為日常業務、專項業務和應急業務三個方面。勤務指揮流程通常分為四個階段，即警情發現與上報、預案啟動、現場處置與反饋評價。勤務指揮在三種業務場景下的流程如圖4所示。

圖4 高速公路勤務指揮流程圖

其中，在日常業務模式下，勤務指揮主要是對大隊勤務執行的監管，一線民警、輔警等執勤主體根據已制定的勤務安排承擔交通秩序疏導、現場處置、違法處理等工作職責；大隊指揮室根據接收的警情信息和交通態勢，對執勤安排進行適當調度；執勤主體及時反饋處置等相關信息，與大隊指揮室進行信息交互。

在專項業務模式下，一般有前期安排和相關預案，根據警務任務、大型活動等不同類型執行相關勤務指揮預案。并按不同等級響應預案，一線民警按預案要求進行勤務執行。此時，高速大隊主要負責本轄區的交通態勢監管與本大隊一線勤務的執行、監督。預案執行過程中，一線民警將執行預案過程中的問題及時反饋給大隊指揮室，各級指揮中心將掌握的交通狀態變化和專項任務執行過程及時反饋給一線民警。針對專項過程中的突發警情，根據警情類別，及時轉入日常勤務指揮和應急勤務指揮。

在應急業務模式下，首先對接收的警情信息進行嚴重程度判斷，當屬于應急業務時，及時上報上級部門，并根據重特大交通事故、惡劣天氣、危化品泄露等不同情況立即啟動對應預案。并根據需要接收上級指揮中心統一的調度，此時往往需要內、外部單位協同，相鄰的轄區大隊支援配合，在高速公路關聯路段采取交通疏導及分流措施。一線民警將處置過程中的問題及時反饋給指揮中心，指揮中心將應急事件信息和處置建議信息及時推送給一線處置民警，并合理調度周邊警力和增派事故等民警迅速支援。

但是針對不同的業務情況，勤務指揮流程在具體實施中會有所區別。針對典型的專項和應急業務下的勤務指揮流程總結如下：

1. 惡劣天氣勤務指揮流程

高速大隊指揮室接收到惡劣天氣警情后，對警情進行核實，初步判斷警情等級并上報上一級指揮中心，上級指揮中心按照公安交管惡劣天氣等級劃分規定，確定啟動相關惡劣天氣等級預案。總隊、支隊和大隊交通管理部門按照預案要求趕赴現場。現場處置民警及時向指揮中心報告天氣、路況和現場處置情況，直至事件處置結束。

2. 交通事故處理勤務指揮流程

高速大隊指揮室接收到交通事故警情后，初步確定事故傷亡情況。對于未發生人員傷亡的交通事故，通知附近路面執勤民警到現場進行快速處理，及時撤除現場、恢復交通。對于發生人員傷亡的交通事故，通知事故處理部門以及120等部門到現場處置、救援，并上報上級交警指揮中心，根據事故等級要求，總隊、支隊和大隊分別派工作組趕赴現場統一指揮處理。路面執勤民警負責事故現場交通疏導、組織搶救傷員、設置警戒區、控制肇事人和管控分流等工作，并及時將事故處置情況反饋給指揮中心。

3. 危化品運輸車輛交通事故勤務指揮流程

高速大隊指揮室接到危化品運輸車輛事故報警后，首先判斷事故級別，并根據級別分別上報至總隊、支隊指揮中心和不同等級相關部門，同時啟動對應等級預案，并立即派員趕赴現場指導、協調和確證。路面處置民警應當了解物品種類及可能的后果，迅速向指揮室上報事故信息；劃定警戒區域，控制、保護肇事者和當事人；確保應急車道暢通；解救被困人員，防止次生事故。

4. 特勤安保勤務指揮流程

對于特勤安保勤務指揮工作，一般根據特勤安保等級按照“高度集中統一、分級分層組織實施”的原則，由特勤安保工作領導小組進行勤務指揮安排，對應的指揮中心負責指揮協調、組織實施交通警衛工作。對于特勤安保一般可以分為一級、二級、三級和等外任務（含特殊優先放行）。對應指揮中心及時將工作領導小組的指示傳達給涉及特勤安保任務的各大隊和一線民警；遇有車輛穿插、發生事故等突發情況，一線民警應迅速向指揮中心反饋，由指揮長統一下達攔截、救護等處置命令。

三、結語

本文首先在高速公路交通管理業務特點總結的基礎上，從術語定義、元素組成和研究現狀等方面對公安交通勤務指揮機制進行了歸納。其次，從組織架構、典型勤務指揮模式與流程兩方面對高速公路勤務指揮機制進行了展開描述。本文研究成果將為高速公路勤務指揮機制改革提供理論參考。