探析使用林地可行性報(bào)告編制的流程及規(guī)范

高德偉

（山東美譽(yù)工程咨詢有限公司，山東 濟(jì)南 250000）

為了科學(xué)利用和合理保護(hù)好現(xiàn)有的林地資源，各種建設(shè)項(xiàng)目在開工前需要對(duì)使用林地的可行性進(jìn)行分析論證，作出是否可行的結(jié)論，并編制使用林地可行性報(bào)告，作為項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)審核使用林地的依據(jù)。國(guó)家林業(yè)和草原局于2021年9月印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》，成為當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目使用林地的制度化依據(jù)。本文從使用林地可行性報(bào)告的編制流程、數(shù)據(jù)分析、可行性評(píng)價(jià)、組織文本等方面進(jìn)行梳理，以期為讀者提供有益借鑒。

1. 概述說明

1.1 專業(yè)術(shù)語

1.1.1 林地分類。《中華人民共和國(guó)森林法》明確，林地是指縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。

《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》對(duì)林地的劃分：?jiǎn)棠玖值亍⒅窳值亍⒐嗄玖值亍⑹枇值亍⒉煞ホE地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地、縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。

《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》將林地的地類與林種綜合考慮，劃分為七類：防護(hù)林林地、特種用途林林地、用材林林地、經(jīng)濟(jì)林林地、薪炭林林地、苗圃地和其他林地。其中，用材林林地、經(jīng)濟(jì)林林地、薪炭林林地均包含其采伐跡地。

1.1.2 使用林地。使用林地是指在縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的林地保護(hù)利用規(guī)劃落界范圍內(nèi)用于林業(yè)生產(chǎn)的土地上，建造永久性、臨時(shí)性的建筑物、構(gòu)筑物，以及其他改變林地用途的建設(shè)行為。

1.1.3 最新法規(guī)。新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》（2020年7月1日起施行）第三十七條規(guī)定：

礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；確需占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

占用林地的單位應(yīng)當(dāng)繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同林業(yè)主管部門制定。

縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安排植樹造林，恢復(fù)森林植被，植樹造林面積不得少于因占用林地而減少的森林植被面積。上級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促下級(jí)林業(yè)主管部門組織植樹造林、恢復(fù)森林植被，并進(jìn)行檢查。

1.2 報(bào)告編制所需材料及流程

1.2.1 所需材料

1.2.1.1林地保護(hù)利用規(guī)劃、森林資源“一張圖”及林地變更調(diào)查成果等資料。1.2.1.2森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、公益林區(qū)劃界定等資料。1.2.1.3林地權(quán)屬證書或者林地證明材料。1.2.1.4建設(shè)項(xiàng)目資料，包括項(xiàng)目有關(guān)批準(zhǔn)文件、項(xiàng)目擬使用土地范圍紅線圖等。

2.外業(yè)調(diào)查

在建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告的編制過程中，外業(yè)調(diào)查是必不可少的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是報(bào)告編制的事實(shí)依據(jù)。

外業(yè)調(diào)查，是保證森林資源調(diào)查科學(xué)性的前提，是可行性報(bào)告數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的保證。由于使用林地涉及林木采伐、森林火災(zāi)、森林病蟲害、地質(zhì)災(zāi)害等因素，實(shí)時(shí)掌握建設(shè)項(xiàng)目使用林地和林木實(shí)際情況，顯得尤為重要，特別是一些公路、油氣管道等線狀工程建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于可行性報(bào)告來說，林地不是一成不變的，是隨著時(shí)間和環(huán)境的變化一直變化的，也會(huì)受到自然環(huán)境的影響發(fā)生各種不可控影響，只有到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查才能發(fā)現(xiàn)當(dāng)前項(xiàng)目使用林地的情況。對(duì)于因泥石流、山體滑坡、塌方等造成難于進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查的情況，可以使用無人機(jī)輔助調(diào)查，同時(shí)采用森林資源管理“一張圖”落界數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)作為參考，以取得提高工作效率和保證調(diào)查精度的平衡。

因此，在編制可行性報(bào)告過程中，一定要認(rèn)真組織外業(yè)調(diào)查，不能過度依賴森林資源管理“一張圖”落界數(shù)據(jù)和遙感數(shù)據(jù)。通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)林地的變化，對(duì)林地采伐情況、水土流失、病蟲害、森林火災(zāi)等進(jìn)行細(xì)致的分析和整理工作，將這些問題都體現(xiàn)在報(bào)告中。

2.1 建設(shè)項(xiàng)目擬用地情況調(diào)查

建設(shè)項(xiàng)目擬用地情況調(diào)查是使用林地可行性分析的重要內(nèi)容，首先明確永久還是臨時(shí)使用林地，然后對(duì)擬使用林地現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行查驗(yàn)。使用GPS準(zhǔn)確測(cè)量建設(shè)項(xiàng)目擬使用林地的位置、范圍與現(xiàn)地是否一致，并記錄坐標(biāo)點(diǎn)數(shù)據(jù)以備落圖或內(nèi)業(yè)核實(shí)。調(diào)查現(xiàn)地是否存在未批先占林地和違法采伐林木情況等。

通過與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門溝通并核實(shí)使用林地是否在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，是否在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園等生態(tài)紅線范圍內(nèi)。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目擬用地植被調(diào)查

按森林資源三類調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擬用地范圍內(nèi)的林木資源進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要有森林類別和林種，優(yōu)勢(shì)樹種和樹齡，林木株數(shù)和蓄積量，經(jīng)濟(jì)林株數(shù)和齡組，林地和林木權(quán)屬，起源，灌木林、未成林造林地現(xiàn)狀等。

2.3 重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物調(diào)查

重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的調(diào)查可以采用收集以往動(dòng)物調(diào)查資料，或觀察動(dòng)物活動(dòng)所留腳印、糞便痕跡以及訪問等形式。同時(shí)，對(duì)擬用地范圍內(nèi)的重點(diǎn)保護(hù)野生植物的種類、數(shù)量、分布情況進(jìn)行調(diào)查。

2.4 古樹名木和景觀資源調(diào)查

對(duì)古樹名木調(diào)查首先需要調(diào)閱當(dāng)?shù)毓艠涿久洠缓蟋F(xiàn)場(chǎng)逐株調(diào)古樹名木的名稱、株數(shù)、胸徑、樹高等基礎(chǔ)信息，并計(jì)算蓄積量。對(duì)用地范圍內(nèi)及周邊的森林景觀、地貌景觀和人文景觀進(jìn)行調(diào)查了解，并逐一統(tǒng)計(jì)，再落實(shí)到相關(guān)圖紙上。

3.數(shù)據(jù)分析

建設(shè)項(xiàng)目使用林地?cái)?shù)據(jù)分析主要是由ArcGIS軟件完成。根據(jù)項(xiàng)目方提供的資料（坐標(biāo)或勘測(cè)定界圖電子版）確定項(xiàng)目用地范圍，然后通過調(diào)用森林資源管理“一張圖”屬性數(shù)據(jù)完善使用林地相關(guān)材料，并與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況進(jìn)行核實(shí)，數(shù)據(jù)與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況不一致的，以現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

3.1 確定用地范圍

3.1.1 依據(jù)坐標(biāo)確定用地范圍。項(xiàng)目方提供紙質(zhì)坐標(biāo)圖時(shí)，可以把坐標(biāo)按照序號(hào)、X字段和Y字段的順序分列錄入到電子表格或文本文件中。然后打開ArcGIS，點(diǎn)擊添加數(shù)據(jù)，把表格添加到圖層中，右鍵點(diǎn)擊圖層，選“顯示XY數(shù)據(jù)”，添加X字段和Y字段，點(diǎn)“確定”，即可添加坐標(biāo)。使用“點(diǎn)集轉(zhuǎn)線”工具將坐標(biāo)點(diǎn)連接成閉合線，然后再使用“要素轉(zhuǎn)面”工具將閉合線轉(zhuǎn)成面，這樣就可以顯示項(xiàng)目的用地范圍。

3.1.2 依據(jù)勘測(cè)定界圖電子版確定用地范圍。項(xiàng)目方提供項(xiàng)目用地范圍圖是勘測(cè)定界圖電子版時(shí)，一般提供的是AutoCAD圖形（dwg文件）。首先，用CAD看圖軟件找出圖層中的項(xiàng)目紅線名稱，即用地范圍。然后在ArcGIS中打開AutoCAD圖形，導(dǎo)出項(xiàng)目紅線，生成用地范圍圖層（shp文件），即可在ArcGIS上確定用地范圍。

3.2 確定用地范圍內(nèi)使用林地情況

用以上兩種方法確定項(xiàng)目用地范圍后，需要確定該范圍在林地“一張圖”中的位置以及使用林地情況。

使用ArcGIS的“相交”工具，將用地范圍文件和林地“一張圖”數(shù)據(jù)做相交處理，可以簡(jiǎn)單快速的裁剪出用地范圍內(nèi)的林地界線，且屬性表中包含這些林地小班在林地“一張圖”中的所有信息。

輸出要素至文件夾或文件地理數(shù)據(jù)庫，自動(dòng)生成使用林地圖層，其屬性表中已經(jīng)含有該用地范圍在林地落界中的縣、鄉(xiāng)、村、小班、地類、保護(hù)等級(jí)、林種、樹種、森林類別等要素。再在屬性中給每個(gè)地塊按順序賦予小班序號(hào)，并計(jì)算每個(gè)地塊的面積。

3.3 制作附表附圖

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》（LY/T2492-2015）內(nèi)附表的要求，根據(jù)生成的使用林地屬性表中的數(shù)據(jù)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況，填充使用林地可行性報(bào)告各項(xiàng)附表內(nèi)容。

圖件主要包括地理位置示意圖、項(xiàng)目建設(shè)布局圖、項(xiàng)目建設(shè)使用林地范圍與重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域關(guān)系圖，項(xiàng)目使用林地現(xiàn)狀圖，古樹名木、重點(diǎn)保護(hù)野生植物分布點(diǎn)位置示意圖等。

在ArcGIS中切換到布局視圖，按照建設(shè)項(xiàng)目使用林地圖件制作要求進(jìn)行設(shè)置，并添加標(biāo)題、指北針、比例尺、圖例、調(diào)查人、制圖人、審查人、制圖單位和日期等地圖要素。最后，導(dǎo)出地圖即可。

4.可行性評(píng)價(jià)

建設(shè)項(xiàng)目使用林地后，除了會(huì)對(duì)被使用的林地造成破壞外，對(duì)周邊的野生動(dòng)植物、生態(tài)環(huán)境、自然景觀也會(huì)造成一定的破壞。因此，評(píng)價(jià)范圍應(yīng)按建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，根據(jù)項(xiàng)目地形、地貌等環(huán)境因子確定。

4.1 綜合評(píng)價(jià)

對(duì)項(xiàng)目使用林地的可行性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括以下幾方面：

4.1.1 立項(xiàng)依據(jù)是否充分，建設(shè)資金是否充裕，使用林地是否具有必要性和迫切性。

4.1.2 項(xiàng)目使用林地的建設(shè)條件是否具備，擬采用的建設(shè)措施是否優(yōu)越，擬采用的保護(hù)和使用林地的措施是否合理。

4.1.3 項(xiàng)目使用林地的相關(guān)技術(shù)措施是否可行，對(duì)環(huán)境的影響程度如何。

4.1.4 項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益如何，是否有利于林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 使用林地對(duì)森林資源的影響評(píng)價(jià)

使用林地對(duì)森林資源的影響評(píng)價(jià)主要對(duì)面積、蓄積等幾項(xiàng)重要的量化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析整個(gè)項(xiàng)目地區(qū)的資源損失情況，從而評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目選址的合理性。同時(shí)，也要對(duì)項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)的其它動(dòng)植物、微生物的影響進(jìn)行客觀地評(píng)價(jià)，避免對(duì)生物多樣性造成破壞性的或不可逆轉(zhuǎn)的后果。在使用林地的可行性研究中，應(yīng)從政策和技術(shù)層面對(duì)異地造林的可行性和相關(guān)措施做出客觀的評(píng)價(jià)，看是否能夠及時(shí)恢復(fù)森林植被。

4.3 使用林地對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)

針對(duì)用地范圍及周邊區(qū)域森林生態(tài)防護(hù)效能，根據(jù)用地范圍區(qū)域森林分類區(qū)劃情況、使用林地的面積和蓄積，重點(diǎn)考慮水土流失可造成一系列嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境影響，分析因林地被使用可能造成的生態(tài)危害。建設(shè)項(xiàng)目用地對(duì)附近居民的影響，以及項(xiàng)目在實(shí)施過程中產(chǎn)生的空氣惡化、污染水體、廢棄物等影響環(huán)境質(zhì)量的情況，這些方面需作環(huán)境影響評(píng)價(jià)。通過使用林地進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)，會(huì)對(duì)自然景觀造成不同程度的破壞，對(duì)這方面的評(píng)價(jià)應(yīng)有前瞻性，要考慮項(xiàng)目建設(shè)是否影響自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一，做出客觀公正地評(píng)價(jià)。

4.4 使用林地對(duì)林業(yè)發(fā)展的影響評(píng)價(jià)

在生態(tài)建設(shè)中林業(yè)已被賦予了重要地位，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是生態(tài)建設(shè)最根本、最有效的措施，對(duì)使用林地所造成的影響評(píng)價(jià)應(yīng)提高到區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度。使用林地對(duì)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響評(píng)價(jià)應(yīng)該從林地被使用后是否會(huì)影響到區(qū)域林業(yè)生態(tài)化、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化等幾方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5.形成文本

項(xiàng)目使用林地申報(bào)材料中涉及項(xiàng)目名稱的地方應(yīng)全文統(tǒng)一，項(xiàng)目名稱從項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)或備案后就應(yīng)該保持統(tǒng)一。申報(bào)使用林地材料中的申請(qǐng)表、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)表、公示、審查報(bào)告等也應(yīng)與此一致，直至項(xiàng)目批復(fù)完成。

根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》的規(guī)定，使用林地可行性報(bào)告一般由四大部分組成，分別為：正文、附件、附表和附圖；同時(shí)也對(duì)正文的內(nèi)容格式、附件類別、附表附圖做出了詳細(xì)的規(guī)定。在可行性報(bào)告編制過程中，要避免出現(xiàn)章節(jié)內(nèi)容不全的情況，嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》的規(guī)定完成報(bào)告的編制工作。

6.需注意的事項(xiàng)

6.1 建設(shè)項(xiàng)目不得拆分上報(bào)

有的建設(shè)項(xiàng)目使用林地面積較大，按照審批管理權(quán)限，需要上報(bào)省級(jí)或國(guó)家局審批。個(gè)別項(xiàng)目方出于種種目的，會(huì)采取拆分項(xiàng)目的辦法，把一個(gè)項(xiàng)目分解為兩個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目上報(bào)審批。在報(bào)告編制過程中，要認(rèn)真查看項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件，調(diào)查項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況，防止把一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目分解為兩個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)的情況發(fā)生。

6.2 森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)的時(shí)效性

林地項(xiàng)目報(bào)告編制過程中，涉及的數(shù)據(jù)和項(xiàng)目比較多，為保證項(xiàng)目順利實(shí)施，報(bào)告中使用的數(shù)據(jù)要滿足當(dāng)前的情況。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擬使用林地資源進(jìn)行調(diào)查后，對(duì)小班的區(qū)劃、小班地類、森林類別、林種樹種的劃分，都要充分利用最新的森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)成果。

6.3 保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林

對(duì)界定為國(guó)家重點(diǎn)公益林的“國(guó)家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林”，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度。各種建設(shè)項(xiàng)目都需要盡量不占用或少占用公益林地，對(duì)一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，如鐵路、公路、水庫等，在選址時(shí)應(yīng)盡量不占用或少占用國(guó)家重點(diǎn)公益林地，對(duì)礦山勘探和開采、工業(yè)加工制造、農(nóng)業(yè)開發(fā)、畜牧養(yǎng)殖等項(xiàng)目，在選址的時(shí)候，力求避免使用國(guó)家重點(diǎn)公益林地。確實(shí)無法避讓的，需論證無法避讓的可行性。

6.4 不能出現(xiàn)違規(guī)使用林地的情況

以下建設(shè)項(xiàng)目，不能編制可行性報(bào)告或者報(bào)告結(jié)論為“不可行”：

6.4.1 項(xiàng)目批準(zhǔn)手續(xù)不全或者違規(guī)使用林地未經(jīng)主管部門處罰或處理的。

6.4.2 不符合城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。

6.4.3 國(guó)家明令淘汰、禁止建設(shè)的項(xiàng)目以及不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目。

6.4.4 位于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等區(qū)域。

6.4.5 其他不符合使用林地可行性報(bào)告編制要求的情形。