理性審視碳排放交易試點及全國碳市場建設(shè)

王秭移

一、 引言

實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇①。建立和完善全國碳市場是利用市場機制控制和減少碳排放、推動綠色低碳發(fā)展的一種市場手段，也是落實國家碳達峰目標、實現(xiàn)碳中和愿景的重要制度創(chuàng)新②。碳市場納入的市場主體基本都是電力、鋼鐵、石油、化工等高耗能、高排放、高污染企業(yè)，碳市場通過總量控制、碳價格機制形成具有約束和激勵作用的市場體系，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)溫室氣體減排。碳市場作為政策工具，以市場機制將排放權(quán)作為稀有商品交易，以無形之手調(diào)控企業(yè)之間的碳排放配額，優(yōu)化資源配置，吸引大量社會資本流入綠色低碳產(chǎn)業(yè)，引導產(chǎn)業(yè)升級，推動能源與行業(yè)綠色低碳化，構(gòu)建綠色低碳的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。碳市場的建立是我國積極應(yīng)對氣候變化的重大舉措③。建立全國碳市場有助于構(gòu)建約束和激勵并舉的生態(tài)文明制度體系、綠色循環(huán)低碳發(fā)展的經(jīng)濟體系、清潔低碳安全高效的能源體系、政府企業(yè)公眾共治的綠色行動體系，有利于形成市場化的生態(tài)補償機制，加速實現(xiàn)“雙碳”目標。

二、 碳排放權(quán)交易試點的基本情況

作為實現(xiàn)碳達峰與碳中和目標的核心政策工具，中國碳排放權(quán)交易經(jīng)歷了一個由局部的試點到建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場的過程。2011年10月，國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點。在2013—2014年期間，七個試點碳市場陸續(xù)啟動，目前已經(jīng)形成了“兩省五市”的分布格局。各試點碳市場根據(jù)所在試點區(qū)域的經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)特征，設(shè)計了各具特色的碳交易制度體系。經(jīng)過近十年的探索和運營管理，各試點碳市場的建設(shè)均取得了明顯的進展。

深圳排放權(quán)交易所成立于2010年，是以市場機制促進節(jié)能減排的綜合性環(huán)境權(quán)益交易機構(gòu)和低碳金融服務(wù)平臺。深圳排放權(quán)交易所于2013年6月率先啟動碳排放權(quán)交易，納入行業(yè)包括工業(yè)、建筑、公交、港口、地鐵，納入門檻從初期的年排放5 千噸二氧化碳下降至3 千噸二氧化碳，同時還包括面積超過2 萬平方米的公共建筑物和1 萬平米的機關(guān)建筑物，納入企業(yè)數(shù)量從2015年的578 家增加到2020年的678 家，配額數(shù)量從2015年的0.3億噸下降至2020年的0.22 億噸。

北京綠色交易所有限公司（簡稱北京綠色交易所） 原名北京環(huán)境交易所有限公司，成立于2008年8月，是經(jīng)北京市人民政府批準設(shè)立的綜合性環(huán)境權(quán)益交易機構(gòu)。2020年，根據(jù)北京市委市政府關(guān)于綠色金融的工作部署，北京環(huán)境交易所更名為北京綠色交易所。北京綠色交易所碳排放權(quán)交易啟動于2013年11月，納入行業(yè)從電力、熱力、水泥、石化、其他工業(yè)、制造業(yè)及服務(wù)業(yè)擴容至城市軌道交通運營單位和公共電汽車客運單位，納入門檻從初期的年排放1 萬噸二氧化碳下降至5 千噸二氧化碳，納入企業(yè)從從2013年的415 家增加至2020年的859 家，配額數(shù)量從2013年的0.47 億噸增加至2018年的 0.5 億噸。

上海環(huán)境能源交易所是經(jīng)上海市人民政府批準設(shè)立的全國首家環(huán)境能源類交易平臺，于2008年8月5日正式揭牌成立。2013年11月26日，上海碳排放權(quán)交易市場正式鳴鑼開市，納入對象包括電力、鋼鐵、石化、化工、有色、建材、紡織、造紙、橡膠、化纖、航空、機場、港口、水運、賓館、商務(wù)辦公建筑和鐵路站點。納入門檻從工業(yè)年排放2 萬噸二氧化碳下降到工業(yè)年能耗1 萬噸標煤，其中已試點單位5 千噸標煤。非工業(yè)年排放從1 萬噸二氧化碳下降至年能耗5 千噸標煤（航空、港口、建筑） 和5 萬噸標煤（水運）。納入企業(yè)從2015年的190 家增加至2021年的323 家，配額數(shù)量從1.6 億噸下降至1.09 億噸。2021年7月16日，全國碳排放權(quán)市場正式上線啟動交易。上海環(huán)境能源交易所承擔全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)賬戶開立和運行維護等具體工作。

廣州碳排放權(quán)交易所由廣東省政府和廣州市政府合作共建，正式掛牌成立于2012年9月，是國家級碳交易試點交易所和廣東省政府唯一指定的碳排放配額有償發(fā)放及交易平臺。廣州碳排放權(quán)交易所碳排放權(quán)交易于2013年12月啟動，納入行業(yè)從電力、水泥、鋼鐵和石化擴容至民用航空、造紙業(yè)、白水泥、陶瓷、紡織、數(shù)據(jù)中心等行業(yè)，納入門檻從年排放2 萬噸二氧化碳下降至1 萬噸二氧化碳，納入企業(yè)從2013年的184 家增加至2021年的190 家，配額數(shù)量從2016年的4.22 億噸下降至2021年的 2.65 億噸。

天津排放權(quán)交易所成立于2008年9月25日，由中國石油天然氣集團公司和天津產(chǎn)權(quán)交易中心有限公司共同出資在天津濱海新區(qū)建立，是中國首家綜合性環(huán)境能源交易平臺。天津排放權(quán)交易所與廣州碳排放權(quán)交易所同期啟動，納入行業(yè)包括鋼鐵、化工、石化、油氣開采、航空、有色金屬、礦山、食品飲料、醫(yī)藥制造、農(nóng)副食品加工、機械設(shè)備制造、電子設(shè)備制造、建材、造紙，納入門檻為年排放2 萬噸二氧化碳，納入企業(yè)從2014年的114 家增加至2021年的139 家，配額數(shù)量從2015年的1.6億噸下降至2021年的0.75 億噸。

湖北碳排放權(quán)交易中心是經(jīng)湖北省政府批準設(shè)立的綠色要素交易機構(gòu)，成立于2012年9月。湖北碳排放權(quán)交易中心交易啟動于2014年4月，納入行業(yè)包括電力、熱力及熱電聯(lián)產(chǎn)、有色金屬、鋼鐵、化工、水泥、石化、汽車制造、通用設(shè)備制造、玻璃、陶瓷、供水、化纖、造紙、醫(yī)藥、紡織、食品飲料，納入企業(yè)從2014年的138 家增加至2020年的332 家，配額數(shù)量從2015年的2.81 億噸下降至2020年的1.66 億噸。目前，湖北碳排放權(quán)交易中心的市場交易規(guī)模、連續(xù)性等多項指標位居全國首位。

重慶碳排放權(quán)交易中心交易啟動于2014年6月，納入行業(yè)包括化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力，納入門檻為年排放2 萬噸二氧化碳，納入企業(yè)從2014年的242 家下降至2020年的187 家，配額數(shù)量從2016年的1 億噸下降至2018年的0.97 億噸。

三、 碳排放權(quán)交易試點的成效

一是管理機制不斷完善。各試點通過成立應(yīng)對氣候變化處等部門，專門負責碳市場建設(shè)工作。工作內(nèi)容包括：建立健全制度體系；確定納入門檻和配額分配方案；建設(shè)涵蓋各類交易要素的交易市場；制定規(guī)范的核查指南；開發(fā)穩(wěn)定高效的注冊登記、交易和碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)；制定國家核證自愿減排量抵消制度；組織企業(yè)開展年度履約等工作。2018年國家機構(gòu)改革后，應(yīng)對氣候變化工作由國家發(fā)展和改革委員會移交至生態(tài)環(huán)境部，各試點省市的主管部門也相應(yīng)進行了調(diào)整。

二是覆蓋范圍逐步擴大。各試點綜合考慮管理成本、管理效率和碳排放量的覆蓋比例等因素，選擇了不同的行業(yè)，確定了不同水平的納入門檻（見表1）。目前我國工業(yè)排放約占全國總排放的66%。

從表1 可以看出，7 個試點覆蓋的行業(yè)均以工業(yè)為主。一般而言，試點省市第二產(chǎn)業(yè)體量越大，該市場的排放量就越大，即使是納入的門檻偏高，企業(yè)的數(shù)量相對較少，市場的規(guī)模依然很大，例如湖北和廣東。第二產(chǎn)業(yè)體量較小的試點碳市場，為了擴大市場規(guī)模，納入門檻相對偏低，覆蓋的行業(yè)甚至還包括了交通客運、港口、建筑等行業(yè)，例如北京和上海。

表1 中國試點碳市場情況對比

三是市場運行平穩(wěn)。目前納入7 個碳排放權(quán)交易試點的排放企業(yè)和單位共有2717 家，累計完成二級市場配額現(xiàn)貨交易總量2.58 億噸，達成交易額60.48 億元。成交總量最大的三個碳排放權(quán)交易試點分別是廣東、湖北和深圳。北京和上海的成交量較小，但是成交均價高于其他市場（見表2）。

表2 碳排放權(quán)交易試點市場配額現(xiàn)貨交易量與價格

此外，各碳排放權(quán)交易試點碳交易換手率反映了各試點市場流動性的差異。

四是市場活躍度穩(wěn)步提高。碳排放權(quán)交易的換手率是衡量碳市場活躍程度的重要指標。換手率由年交易總量除以年配額總量得來。換手率越高，說明市場越活躍。

從表3 可以看出，全國各試點碳市場的碳交易平均換手率差距較大，市場成熟度不盡相同。總體而言，深圳、湖北、北京三地碳市場年均換手率較高，市場整體活躍度較高。相比而言，上海、廣東、天津碳交易換手率較低。值得一提的是，上海、廣東、天津等地的碳交易換手率雖然低于其他三個試點，但是數(shù)據(jù)呈現(xiàn)逐年波動上升的趨勢，展現(xiàn)出越來越強的市場活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

表3 碳排放權(quán)交易試點碳排放權(quán)交易換手率 （%）

換手率的計算剔除了試點碳排放總規(guī)模的差異，與交易量以及碳配額總量兩個指標密切相關(guān)。具體來說，年換手率的高低與年度碳配額總量成反比，與年交易總量成正比。各個試點在積極減少年度碳配額總量的同時，也在不斷增加納入企業(yè)數(shù)量，以市場的方式倒逼各控排企業(yè)提高效能，減少碳排放。

五是減排取得顯著成效。碳市場通過對企業(yè)排放終端的控制，倒逼企業(yè)減少化石燃料的消費量、降低化石燃料的比例、開展節(jié)能技術(shù)改造。2013年啟動碳交易以來，各個試點履約率接近100%，企業(yè)減排效果顯著。以湖北為例，2015—2019年湖北碳市場納入的16 個行業(yè)中有14 個實現(xiàn)總量減排，納入行業(yè)累計實現(xiàn)減排1761 萬噸。2020年，在湖北碳排放權(quán)交易試點采用歷史法分配的207 家企業(yè)中，64.73%的企業(yè)實現(xiàn)減排；采用強度法分配的50家企業(yè)中，64%的企業(yè)強度下降；采用標桿法分配的40 家企業(yè)中，90%的企業(yè)強度下降，湖北試點碳市場的減碳成效顯著。

四、 啟動全國碳市場的主要障礙

建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)市場作為建立全國統(tǒng)一的能源和生態(tài)環(huán)境市場的重要組成部分，是推進碳達峰、碳中和工作的關(guān)鍵引擎。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，成為全國碳市場的指導性文件④。2021年7月16日，全國碳市場正式開盤交易。從區(qū)域碳交易試點的布局，到全國碳市場的建設(shè)，每一步都是我國實現(xiàn)碳達峰與碳中和愿景的里程碑。全國碳市場上線近一年，總體來看，市場運行平穩(wěn)有序，交易價格穩(wěn)中有升，交易市場促進企業(yè)減排和加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的作用初步顯現(xiàn)。從交易機制來看，全國碳市場交易仍將采取配額交易為主、核證自愿減排量為輔，交易機制與各試點無明顯差別。從交易主體來看，全國碳交易系統(tǒng)在啟動初期主要納入2225 家發(fā)電企業(yè)。

相較而言，歐盟碳交易機制（EU-ETS） 成立于2005年，迄今已有17年的運行經(jīng)驗。與歐盟等相對成熟的市場相比，中國碳市場的發(fā)展剛剛起步，機遇與挑戰(zhàn)并存。

一是行業(yè)覆蓋短板有待補齊。我國全國碳市場正處于發(fā)展的初期。2016年初，國家發(fā)展和改革委員會要求全國碳交易初期覆蓋石化、化工、建材等八個行業(yè)。到2017年底，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，明確在發(fā)電行業(yè)率先啟動全國碳交易體系，高排放企業(yè)則被納入重點排放單位⑤。另外，與歐盟將碳配額交易作為金融工具的做法不同，在現(xiàn)階段，全國碳市場只有分配碳排放配額的企業(yè)才能參與交易，尚未對個人和機構(gòu)投資者開放。

全國碳市場借鑒試點市場的經(jīng)驗，以免費配額為主（后期有可能適時引入有償分配），核證自愿減排量作為補充，以激勵非納入企業(yè)主動減排。根據(jù)預測，當石化、化工、建材等八個行業(yè)被納入全國碳市場之后，碳配額現(xiàn)貨及期貨交易總額可達3000 億元，核證資源減排量交易總額可達300 億元。

二是企業(yè)交易動力有待激發(fā)。2021年底，全國碳市場第一個履約周期結(jié)束。自啟動交易以來，總交易量達1.79 億噸，履約率為99.5%，市場運行有序，減排成效初步顯現(xiàn)。

然而，全國碳市場上線運行之后，市場活躍度仍顯不足。從表4 可以看出，交易量集中在臨近履約期時間，日常交易量偏低，企業(yè)參與積極性不夠，整體交易未能得到統(tǒng)籌安排。而且，碳價仍在摸索期，自2021年7月開市之后均價連月走低，臨近履約期又大幅增長，整體價格波動較大，價格機制未能充分反應(yīng)碳市場的實際供需情況。

表4 全國碳市場一年來成交情況

在第一個履約周期，納入行業(yè)范圍單一，碳配額總量較寬松且免費發(fā)放，碳排放許可以及碳價對企業(yè)生產(chǎn)決策影響較小。企業(yè)減排的意愿未能充分顯現(xiàn)，企業(yè)交易的積極性未能得到充分調(diào)動，市場活力未能被充分激發(fā)。

五、 推進中國碳市場發(fā)展的路徑

全國碳市場的建設(shè)是一個復雜的系統(tǒng)性工程，需要結(jié)合國內(nèi)各試點以及國外成熟市場的已有經(jīng)驗，做好頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定出符合我國國情和市場規(guī)律的碳市場交易制度體系，實現(xiàn)全國碳市場的平穩(wěn)運行和持續(xù)發(fā)展。

一是借鑒試點經(jīng)驗，統(tǒng)籌推進全國碳市場建設(shè)。全國碳市場建立在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先有區(qū)域性試點，后有全國碳市場。全國碳市場的建立，除了借鑒與學習各試點的交易機制與經(jīng)驗，更離不開與現(xiàn)有7 個試點的協(xié)調(diào)與協(xié)作，包括區(qū)域間協(xié)同以及市場政策的銜接。

區(qū)域碳市場在運行期間，仍然可以充當“試驗田”。全國碳市場反映出的問題，區(qū)域碳市場也同樣存在，比如交易大量集中在履約期、碳價格波動較大、行業(yè)覆蓋不夠全面等。面對市場反映出來的問題，區(qū)域市場作為試驗田，更適合發(fā)揮創(chuàng)新作用。比如面對交易大量集中在履約期的問題，制定科學的配額分配以及核定方案。針對各地行業(yè)結(jié)構(gòu)不同的客觀情況，區(qū)域市場更適合適時擴大行業(yè)覆蓋面，納入更多行業(yè)與企業(yè)。對于自愿核證減排量等主動減排機制，試點更能發(fā)揮補充作用，有利于打造多層次復合型全國碳市場。

二是加強市場管理，科學拓寬減排行業(yè)覆蓋范圍。基于各試點反映的實際情況和國際經(jīng)驗，我國的全國碳市場首批納入的2000 多家企業(yè)均為發(fā)電企業(yè)，發(fā)電企業(yè)直接燃燒化石燃料，排放量大，將發(fā)電企業(yè)作為代表首批納入全國碳市場，能夠充分發(fā)揮碳市場在減排方面的積極作用。另外發(fā)電行業(yè)管理制度相對健全，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較好，準確的數(shù)據(jù)有助于全國碳市場的健康運行。第一個履約期的順利結(jié)束，顯示出全國碳市場在節(jié)能減排方面逐步發(fā)揮積極作用。

構(gòu)建“雙協(xié)同”聯(lián)動機制。創(chuàng)建兩個“協(xié)同”聯(lián)動機制，即做到區(qū)域試點碳市場與全國碳市場協(xié)同，自愿市場與強制市場協(xié)同⑥。對于區(qū)域市場而言，存續(xù)期間發(fā)揮好試驗田的作用，并且逐步向全國碳市場過渡。對于自愿市場而言，自愿市場要做好強制市場的補充，調(diào)動企業(yè)自愿減排的意愿，形成多維度立體化的全國碳市場。

完善制度體系。生態(tài)環(huán)境部將推動出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，要修訂完善相關(guān)的配套制度和技術(shù)規(guī)范體系，完善溫室氣體自愿減排交易機制，為碳市場的建設(shè)提供制度保障⑦。

擴大市場規(guī)模。生態(tài)環(huán)境部于2022年3月15日發(fā)布了《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點工作的通知》，將排放量達2.6 萬噸以上的建材、鋼鐵、有色、石化、化工、造紙、民航等行業(yè)納入工作范圍⑧，這預示著全國碳市場納入行業(yè)范圍將逐步有序擴大，進一步激發(fā)市場活力。

提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。電力行業(yè)作為首批納入全國碳市場的行業(yè)，具有數(shù)據(jù)準確、規(guī)范的優(yōu)勢。隨著納入行業(yè)范圍的不斷擴大，全國碳市場的數(shù)據(jù)質(zhì)量依然要做到標準、透明、規(guī)范，嚴格依法核算、核查、報告，增強碳交易的透明度，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三是豐富市場功能，全面打造多層次綠色交易體系。發(fā)展全國碳市場，讓碳市場投資者多元化，需要引入機構(gòu)和個人投資者積極參與交易。另外，要積極開發(fā)碳期貨等金融衍生品，以提升碳市場活躍度，同時完善碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能。

加強企業(yè)培訓。部分重點排放企業(yè)對碳配額交易的認識不到位，碳資產(chǎn)管理能力不足，參與碳交易積極性不夠。針對企業(yè)集中履約、缺乏統(tǒng)籌安排的現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)該定期開展對納入企業(yè)的碳交易培訓，提高企業(yè)對碳交易的認識，增強企業(yè)碳資產(chǎn)管理能力。

完善配套服務(wù)。在相關(guān)行業(yè)陸續(xù)進入全國碳市場之際，應(yīng)建立健全碳排放相關(guān)法規(guī)制度體系和核算標準體系，規(guī)范第三方機構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，為被納入企業(yè)提供專業(yè)安全的碳核算、碳配額和核證自愿減排量交易的服務(wù)，加強未來政策落地的可預期性。

科學運營市場。在全國7 個試點中，除北京的碳配額總量近年來略有增加，其他幾個試點均實現(xiàn)了配額總量逐年遞減。借鑒各試點地區(qū)的經(jīng)驗，全國碳市場應(yīng)科學遞減碳配額，將強制市場與自愿市場相結(jié)合，有序納入更多減排行業(yè)、交易主體以及交易品種，推動全國碳市場高質(zhì)量發(fā)展。

四是深化國際合作，積極提升碳中和國際話語權(quán)。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，改革任務(wù)繁重，唯有不斷攻堅克難，方能順利渡過改革深水區(qū)，開辟更廣闊的發(fā)展道路。與此同時，國際關(guān)系錯綜復雜，文明交融與沖突并存，國家間的利益博弈仍在不斷重塑國際政治格局。“社會轉(zhuǎn)型”與“文明轉(zhuǎn)型”既是雙重嚴峻考驗，又是激勵中國高質(zhì)量發(fā)展的不竭動力。

要積極學習碳市場建設(shè)的先進經(jīng)驗。碳市場的發(fā)展既要立足國情，也要借鑒國際碳市場發(fā)展的先進經(jīng)驗，在開放合作中不斷完善。要主動向發(fā)達國家和地區(qū)的成熟碳市場學習管理經(jīng)驗，學習先進的減排技術(shù)、管理架構(gòu)、交易制度，力爭與國際碳市場鏈接，提升我國在國際碳市場的影響力和話語權(quán)。

要積極參與全球碳市場規(guī)則制定。加快碳中和科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和儲備，積極與國外科研機構(gòu)合作共建。加強綠色低碳技術(shù)攻關(guān)，爭取實現(xiàn)綠色低碳技術(shù)重大突破。要加快氣候治理相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化，占據(jù)國際節(jié)能減排技術(shù)的制高點，提升我國在碳核算與低碳技術(shù)的國際地位，努力成為全球碳市場規(guī)則制定者。

注釋：

①《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，《人民日報》2021年10月25日。

② 斯建華、廖丹萍：《我國碳排放權(quán)交易市場的建立與完善》，《經(jīng)濟導刊》2011年第5 期。

③ 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，《人民日報》2021年10月28日。

④《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》 （生態(tài)環(huán)境部令 〔2020〕 19 號）。

⑤《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（發(fā)改氣候規(guī)〔2017〕2191 號）。

⑥ 陳德湖、潘英超、武春友：《中國二氧化碳的邊際減排成本與區(qū)域差異研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第 10 期。

⑦《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》（環(huán)辦便函 〔2021〕 117 號）。

⑧《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點工作的通知》 （環(huán)辦氣候函〔2022〕111 號）。