糧食安全視角下河南省睢縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非糧化”問題研究

王 棟

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及機械化的迅速發(fā)展，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程加快。此外，經(jīng)過多年改革，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)主體靈活、流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步增加的成效。但在土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的過程中，存在著一些不可忽視的問題：伴隨工業(yè)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村大量勞動人口轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)，同時農(nóng)業(yè)收益低、周期長的特點以及越來越高的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶為了追求高收益，偏向于種植收益較高的經(jīng)濟作物。在當(dāng)前新冠疫情蔓延和國際局勢不穩(wěn)定的背景下，2022 年 “中央一號文件” 強調(diào)牢牢守住保障國家糧食安全，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)的 “非糧化” 行為雖然不會對土地造成不可逆的損害，但對我國糧食安全卻存在一定威脅。本文通過實地調(diào)研，選取睢縣本地戶籍正常市場化經(jīng)營情況下的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體（不含有政策鼓勵或帶有政府招商性質(zhì)的農(nóng)戶），以問卷調(diào)查、訪談、實地考察的方式獲取一手資料，分析了睢縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) “非糧化” 的現(xiàn)狀及成因，并針對性提出了相應(yīng)的建議。

二、睢縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非糧化” 現(xiàn)狀分析

（一）土地流轉(zhuǎn)種糧規(guī)模不斷下降

河南省是我國重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，而河南省睢縣地處豫東平原，是全國糧食生產(chǎn)大縣，全縣農(nóng)作物播種面積204.01 萬畝，其中糧食作物播種面積145.8 萬畝，經(jīng)濟作物播種面積58.21 萬畝。全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積達47.7 萬畝。從2016 年到2020 年，全縣糧食播種面積同比上年其下降幅度分別為：0.081%、0.68%、2.7%、1.1%、-0.03%（如圖1 所示）。2020 年糧食播種面積雖較上年有所上升，但幅度較小，整體處于下降狀態(tài)。同時，全縣糧食產(chǎn)量整體較為穩(wěn)定，2020 年糧食產(chǎn)量69.81 噸，近五年糧食產(chǎn)糧整體增長0.32%。其次在土地流轉(zhuǎn)方面，“非糧化” 比例較高，據(jù)粗略統(tǒng)計全縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在20 萬畝以上，但通過對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要種植糧食的主體約占總?cè)藬?shù)的35%，其余土地流轉(zhuǎn)不同規(guī)模的經(jīng)營主體均以種植經(jīng)濟作物為主，種植規(guī)模超過其流轉(zhuǎn)土地的50%以上，由上可見，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進，睢縣種糧比例在不斷下降，非糧化的規(guī)模在不斷增加。

圖1 2016—2020 年睢縣年糧食播種面積與糧食產(chǎn)量變化

（二）土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體種糧意愿不高

睢縣主要糧食作物和傳統(tǒng)種植方式是小麥和玉米輪作，由實地調(diào)研及收回的問卷數(shù)據(jù)得知，所調(diào)查的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體共31 人，單一種植糧食作物僅為0 人，其大多數(shù)都以混合種植、糧食作物與經(jīng)濟作物輪作方式進行，其中混合種植比例超50%的為其主要種植的作物，具體數(shù)據(jù)如圖2 所示，在通過對各規(guī)模經(jīng)營主體的訪談了解到，小規(guī)模（10 畝以下）和中小規(guī)模（10-50畝）經(jīng)營主體主要種植糧食作物，因為流轉(zhuǎn)的土地都是親屬或近鄰關(guān)系、規(guī)模小并且地租成本低、好管理。種植經(jīng)濟作物收益高但風(fēng)險相應(yīng)也大，一般只選擇耗費成本較低的經(jīng)濟作物，如花生、油菜等。因種植成本高、收益低等原因，中小規(guī)模經(jīng)營主體不愿單一種植糧食作物，更多的選擇種植經(jīng)濟作物以提高收益。在對中大規(guī)模（50-100 畝）和大規(guī)模（100 畝以上）經(jīng)營主體的訪談中了解到，主要種植經(jīng)濟作物的原因是有相關(guān)政策的扶持，流轉(zhuǎn)的初衷就是為了種植經(jīng)濟作物，而不單一種植糧食作物的原因是收益較低，需要混合種植提高收入，同時又能減少管理成本。總體來說，各規(guī)模的經(jīng)營主體對種糧沒有明顯的傾斜意向，大多都基于對風(fēng)險和收益的考量，如果種糧外部環(huán)境沒有改善或進一步惡化，又或種植經(jīng)濟作物優(yōu)勢明顯提高，“非糧化” 趨勢將進一步加快，對我國糧食安全形成挑戰(zhàn)。

圖2 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體種植方式人數(shù)比

（三）耕地征用現(xiàn)象嚴(yán)重

耕地安全是保障糧食安全的基礎(chǔ)，2013 年中央農(nóng)村工作會議提出：要確保糧食安全，堅決守住18 億畝耕地紅線。近年來，睢縣試點項目和城鎮(zhèn)建設(shè)征用耕地頻繁，根據(jù)商丘市人民政府的相關(guān)批復(fù)文件，2017-2021 年批復(fù)征用耕地面積分別為45.9、96.7、67.5、29.8、90 公頃，批復(fù)次數(shù)高達24 次，總征用耕地近330 公頃（約4950 畝）。由此可見，睢縣耕地征用現(xiàn)象嚴(yán)重，在糧食作物收益本就低于經(jīng)濟作物的背景下，建設(shè)征用的耕地又近一步縮小了種糧面積，如何守牢耕地紅線，保障國家糧食安全，是地方政府需要面對的問題。

三、睢縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) “非糧化” 成因分析

（一）地租成本擠壓種糧利潤空間

經(jīng)過對睢縣的實地調(diào)研以及發(fā)放調(diào)查問卷，如圖3 問卷數(shù)據(jù)顯示，地租成本500-800 元人數(shù)最多，約占總?cè)藬?shù)的81%，承包每畝地的費用大致500 元，但由于近年來糧食市場價格偏低且糧食需求彈性低，若僅種植糧食作物例如小麥和玉米，農(nóng)民種糧食的收益甚至僅能彌補耕種成本，一旦發(fā)生自然災(zāi)害等意外情況，種植糧食將面臨虧損的境地。但若種植水果、蔬菜等經(jīng)濟作物，雖然成本相對較高，但是所獲得的收益也更高。因此由于目前糧食價格較低，導(dǎo)致農(nóng)戶收入的減少，為獲取更高的收益，農(nóng)戶更多的愿意種植水果蔬菜等經(jīng)濟作物，于是種植玉米小麥等種糧食作物的面積不斷減少，加上農(nóng)戶缺乏對于種糧的積極性，最終造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“非糧化” 現(xiàn)象的出現(xiàn)。

圖3 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體各地租成本相應(yīng)人數(shù)

（二）種糧精準(zhǔn)補貼力度不足

通過統(tǒng)計分析睢縣土地流轉(zhuǎn)調(diào)查問卷，如圖4問卷數(shù)據(jù)所示，未享受到任何農(nóng)業(yè)補貼的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的74%，在經(jīng)過溝通了解到，最基本的地畝補貼也是直接補償給承包戶，相當(dāng)于又補貼給了地租，并未補貼糧食生產(chǎn)到實際種糧戶的手中，在糧食利潤微薄又未拿到補貼的境況下，種糧對于流轉(zhuǎn)規(guī)模較小的農(nóng)戶來說，并不是一個好的選擇。通過同流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的農(nóng)戶交談了解到，他們也未獲得應(yīng)有的補貼，例如種糧大戶專項補貼，所調(diào)查的大規(guī)模經(jīng)營主體3 人均沒有享受該項補貼。相反農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中有不少涉農(nóng)企業(yè)，地方政府為鼓勵流轉(zhuǎn)出來的土地種植經(jīng)濟作物，都會給予一定程度上的補貼，涉農(nóng)企業(yè)對種植經(jīng)濟作物的農(nóng)戶也給予高額的補貼，在訪談中了解到個別經(jīng)濟作物補貼高達每畝500 元，種糧利益縮水導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)大戶選擇混合種植或經(jīng)濟作物與糧食作物輪作。一方面糧食作物機械化程度高、規(guī)模大、有最低收購價能夠支撐農(nóng)戶的基本收益；另一方面經(jīng)濟作物收益高，有種植經(jīng)驗的農(nóng)民會選擇種植經(jīng)濟作物，在提高收益的同時，如果糧食作物收益不理想可以風(fēng)險對沖保障自身的利益。

圖4 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體享受補貼情況人數(shù)

（三）糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)水平較低

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是確保糧食產(chǎn)量和安全的有效支撐以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。然而，通過問卷數(shù)據(jù)和實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶由于自身條件限制通常機械化程度較低，根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)（如圖5 所示），可以看出大部分人都依賴農(nóng)業(yè)機械的租賃，而在與農(nóng)戶的訪談中了解到，花費在農(nóng)業(yè)機械租賃上的費用約為100-300 元/畝，該項費用也是重要的種植成本之一，并且也沒有便捷的平臺為農(nóng)戶提供信息資源降低生產(chǎn)成本。而大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶通常機械化程度高，但大多數(shù)都為自身購買，由此占據(jù)了較大的經(jīng)營資金，這對農(nóng)戶的經(jīng)營資金要求進一步提高，從事大規(guī)模種糧的門檻也進一步提高，導(dǎo)致愿意大規(guī)模種糧的農(nóng)戶因沒有條件被拒之門外，加劇了資源未能充分分配的問題。此外農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不完善、地方政府對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的支持力度不夠、農(nóng)戶對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的接受能力較弱等因素均限制了農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)特別是糧食作物生產(chǎn)技術(shù)的停滯不前嚴(yán)重影響了農(nóng)戶種植糧食作物的積極性，并且對糧食產(chǎn)量起著重要影響，從而導(dǎo)致“非糧化” 問題的產(chǎn)生。

圖5 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體使用農(nóng)業(yè)機械方式人數(shù)

（四）政府對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體缺乏引導(dǎo)

2022 年“中央一號文件” 明確指出：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)，基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)。通過在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)的實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)內(nèi)仍發(fā)現(xiàn)有小部分或零星土地未從事糧食生產(chǎn)。此外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中有不少涉農(nóng)企業(yè)，地方政府為鼓勵流轉(zhuǎn)出來的土地種植經(jīng)濟作物，都會給予一定程度上的補貼，而對于糧食種植上的補貼相比而言較少，對于土地流轉(zhuǎn)種植糧食的農(nóng)戶更少。其次，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同缺乏統(tǒng)一嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則只是對流轉(zhuǎn)土地的名稱、價格、起始日期等內(nèi)容進行規(guī)定，缺乏對土地流轉(zhuǎn)用途的說明，合同流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范、內(nèi)容簡單，對于流轉(zhuǎn)過程中實際出現(xiàn)的問題，不能夠有效解決，在防止土地流轉(zhuǎn) “非糧化” 的過程中會造成一定治理阻力。

四、基于糧食安全治理睢縣土地流轉(zhuǎn)“非糧化” 的對策建議

（一）降低規(guī)模化種糧的地租成本

首先，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)用地地價管理體系。規(guī)范地價，利用市場機制合理配置土地資源是土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的基礎(chǔ)，也是促進土地規(guī)模經(jīng)營順利發(fā)展的保障。根據(jù)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體不選擇種植糧食，地價高、不規(guī)范占其重要原因。地方政府應(yīng)設(shè)立地價管理部門，不僅可以協(xié)調(diào)土地流出方和流入方的關(guān)系，避免不必要的爭端和矛盾，而且也能及時反映土地流轉(zhuǎn)價格的動態(tài)變化，保障流出方利益的同時也能杜絕個別農(nóng)戶坐地起價的行為，為流入方流轉(zhuǎn)土地提供價格參考依據(jù)，合理的地價能夠有效引導(dǎo)愿意種植糧食的經(jīng)營主體擴大流轉(zhuǎn)規(guī)模，規(guī)模化種植糧食。其次，引進或培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)平臺。為雙方提供信息、法律、金融等服務(wù)，不僅有效解決了土地在流轉(zhuǎn)的過程中土地信息不對稱、土地經(jīng)營權(quán)抵押難、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等問題，還使經(jīng)營主體能夠穩(wěn)定長期經(jīng)營，流出方也能通過委托中介促進流出。最后，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議應(yīng)明確種植用途。口頭協(xié)議目前是睢縣土地流轉(zhuǎn)的主要形式，雙方都有違約風(fēng)險，睢縣政府可以建立土地流轉(zhuǎn)交易中心，不僅能為流轉(zhuǎn)雙方協(xié)議公證備案，也能明確其用途，改變用途可以追究責(zé)任，保護流轉(zhuǎn)雙方的利益，守住耕地紅線。

（二）建立完善的種糧補貼政策

為進一步穩(wěn)定農(nóng)民收入、調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，2022 年黨中央、國務(wù)院決策部署中央財政下達資金200 億元，對實際種糧農(nóng)民發(fā)放一次性補貼。河南省糧食產(chǎn)量在全國糧食生產(chǎn)中具有重要影響，而睢縣作為農(nóng)業(yè)大省中的一員，政府更應(yīng)加大對 “三農(nóng)” 的扶持，進一步調(diào)動農(nóng)民種植糧食的積極性。此外，在實地走訪的過程中可以看到由于許多經(jīng)營主體對政策了解程度不高而沒有積極爭取相關(guān)補貼，因此地方政府應(yīng)完善補貼機制、簡化補貼流程，以通俗易懂的方式傳達給農(nóng)民。最后政府也應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上，積極響應(yīng)號召，按照 “誰種田、誰受益” 的原則，采用準(zhǔn)補貼政策，按照種植物糧食的規(guī)模進行獎勵，進而提高農(nóng)民的種糧意愿，進一步完善糧食補貼制度。

（三）加快糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)體系建設(shè)

睢縣應(yīng)著力推動農(nóng)業(yè)科技進步，建立高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。首先，應(yīng)引進農(nóng)業(yè)方面的優(yōu)秀人才，組建農(nóng)業(yè)研究所，從事農(nóng)業(yè)方面特別是糧食品種的重點研究，并積極開發(fā)優(yōu)質(zhì)的糧食生產(chǎn)技術(shù)和疫病防治、農(nóng)業(yè)灌溉等一系列技術(shù)。其次，要鼓勵有關(guān)部門展開多種形式的技術(shù)推廣和服務(wù)，提高種糧的科學(xué)水平和機械化水平。地方政府應(yīng)以現(xiàn)有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)為基礎(chǔ)，每個鄉(xiāng)建立一個種糧新技術(shù)示范基地，每鄉(xiāng)之間互相學(xué)習(xí)參考，并且對糧食生產(chǎn)有突出貢獻的技術(shù)應(yīng)當(dāng)給予一定的財政補貼和政策紅利，創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境。此外可以建立完善的社會化服務(wù)平臺，積極引導(dǎo)民間資本參與糧食生產(chǎn)，整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技資源從事專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)，降低農(nóng)民在使用社會化服務(wù)方面的種糧成本，提高整體的生產(chǎn)效率。

（四）構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非糧化” 監(jiān)管機制

睢縣地方政府各級管理部門應(yīng)當(dāng)重視 “非糧化” 所帶來的危害，認(rèn)真監(jiān)督并嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)后的用途。運用政策手段來進一步加大農(nóng)業(yè)行政管理部門監(jiān)管職責(zé)，不僅要在宣傳上引導(dǎo)農(nóng)民高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田只用于糧食生產(chǎn)，更要構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) “非糧化” 監(jiān)管機制。加強基層組織建設(shè)，更加嚴(yán)格的規(guī)范監(jiān)管人員的作為和執(zhí)法程序，加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn) “非糧化” 的查處力度。同時，監(jiān)管部門應(yīng)參與到流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同的過程中，明確流入方用途責(zé)任，對流轉(zhuǎn)后土地的用途進行嚴(yán)格的約束，從而有利于抑制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度“非糧化” 問題的出現(xiàn)。

五、結(jié)束語

因受到樣本數(shù)據(jù)限制，本文對于土地流轉(zhuǎn)“非糧化” 的結(jié)構(gòu)比例及成本收益變化和各規(guī)模經(jīng)營主體 “非糧化” 的分異等方面未能進行更深一步的探討研究。但總的來說，糧食安全與土地流轉(zhuǎn) “非糧化” 之間的本質(zhì)是如何協(xié)調(diào)農(nóng)民增收和國家糧食安全之間的矛盾，具體來說是短期經(jīng)濟利益和長期國家利益之間的矛盾，因此，地方政府在保障農(nóng)民 “錢袋子” 的同時也要保障國家“糧袋子”，所以應(yīng)積極探索出矛盾平衡點，即既要少耗資源，又要多高產(chǎn)的發(fā)展道路。各級政府在保障農(nóng)民增收的同時也要重視起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非糧化” 問題帶來的威脅，積極引導(dǎo)農(nóng)民種糧，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，嚴(yán)格落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田只種糧的政策要求，為我國糧食安全筑牢防線。