市級規劃和自然資源一體化審批平臺建設

宋振華

(廣東省有色地質測繪院, 廣東 廣州, 510030)

0 引言

自2018年開展自然資源機構改革以來,全國各地根據自身情況,陸續掛牌了規劃和自然資源部門或自然資源部門,原國土、規劃等八個部門的職責整合已基本完成,初步建立了權重清晰、上下貫通地自然資源管理體系。但隨著自然資源改革的不斷深入和推進,在審批業務流程、數據融合和系統集成等方面亟待解決如下問題,一是原規劃部門的規劃選址、規劃實施、規劃督查審批體系與原國土資源部門的“批、供、用、補、查、登”審批體系亟待重構和優化,形成一套全面融合的規劃和自然資源一體化業務審批體系;二是規劃和自然資源管理的數據存在分類標準、存儲格式以及編碼體系不統一,亟待對數據進行全面梳理、處理、入庫和更新,形成規劃和自然資源“一張圖”資源體系;三是規劃和自然資源相關的應用系統較多,且系統的技術路線、開發環境不一致,亟待對系統進行集成管理。因此,厘清部門職責邊界、結合自然資源部門下發的《自然資源部信息化建設總體方案》要求,構建市級規劃和自然資源一體化審批平臺勢在必行。本文以審批業務流程重構為契機,以數據融合、系統整合為抓手,開展規劃和自然資源一體化審批平臺建設,通過優化審批業務流程、推進業務深入融合,實現了審批事項全覆蓋、審批流程全管理、數據融合共享和系統集成管理,為全市規劃和自然資源審批提供便捷且高效的服務,提高了規劃和自然資源管理水平。

1 建設內容

1.1 規劃和自然資源一體化審批業務重構和優化

在規劃和自然資源一體化審批管理的新要求下,圍繞“兩統一”、七個關鍵職能,對原規劃、國土的審批業務體系進行梳理。以地塊為基本單位,對規劃和自然資源“策、批、征、供、用、建、驗、登”審批業務流程進行重構優化,打通業務審批流程和內部管理,形成上下貫通、前后一體、有機融合的規劃和自然資源一體化業務審批體系。

1.2 規劃和自然資源“一張圖”融合

在原規劃和國土資源“一張圖”的基礎上,對數據采用清洗和差異性分析等手段,構建標準統一、結構一致和內容完整的“數據倉庫”,并根據審批業務需求,將草地、森林、濕地、地質礦產等數據納入規劃和自然資源“一張圖”體系中,從而實現數據的集中統一和分層分級管理。

1.3 規劃和自然資源應用系統集成管理

對原有的規劃和國土信息化系統、軟硬件基礎設施和系統使用情況進行全面摸底,根據業務應用新需求,對原有系統進行保留、廢除或升級改造,建立一套能支撐業務審批、數據共享服務的一體化審批系統,打造統一門戶信息、統一政務調度、高效業務審批協調辦理以及智能化決策管理的規劃和自然資源應用體系。

2 總體設計

2.1 業務流程設計

圍繞規劃和自然資源一體化審批業務,對原有的200多項審批業務進行梳理并整合,歸納為30多項業務,重構了“策、批、征、供、用、建、驗、登”審批業務流程,從而實現業務流程優化。規劃和自然資源一體化業務審批包括八個關鍵點：“策”是指土地儲備計劃、項目實施計劃等。“批”是指規劃選址和用地預審、征地報批等。“征”是指征收土地公告和方案公布和補償安置等。“供”是指規劃條件、用地招拍掛和土地出讓等。“用”是指規劃方案審查、建設工程批后公示、轉讓備案和出租備案等。“建”是建設工程規劃許可、建設工程施工許可等。“驗”是指工程驗線、規劃核實和復核驗收等。“登”是指不動產登記和自然資源登記等。規劃和自然資源一體化審批流程示意圖如圖1所示。

圖1 規劃和自然資源一體化審批流程示意圖

2.2 框架設計

在標準規范體系、信息安全體系以及運維管理體系的保障下,依托政務內網、規劃和自然資源部門內網以及互聯網,搭建規劃和自然資源一體化審批平臺。平臺基于當前流行的微服務技術框架,采用瀏覽器/服務器模式(browser/server,B/S)架構設計并開發。平臺框架設計示意圖如圖2所示。

基礎設施層是在規劃和自然資源云基礎上,充分利用云服務提供的計算資源、存儲資源以及網絡資源,實現平臺在政務內網、規劃和自然資源局內網以及互聯網的部署。數據層是在原有規劃和國土資源“一張圖”的基礎上,對數據進行收集、處理后,構建規劃和自然資源“一張圖”數據庫,包括現狀數據庫、規劃數據庫、審批事項、業務審批過程中產生的專題數據庫和元數據庫等;服務層主要包括基礎技術服務、空間服務和智能分析服務,如電子簽章、流程管理、安全審計、地圖服務、應用程序接口(application programming interface,API)開發服務、人工智能以及運算服務等,為應用層提供服務。應用層是平臺展示層,主要包括兩大核心功能：一是審批業務管理功能;二是其他系統集成管理功能。審批業務管理包括審批子系統和審批子系統,其他系統集成管理包括內部系統集成和外部系統集成。用戶層主要包括規劃和自然資源部門、政府相關部門、建設單位以社會公眾等。

圖2 平臺框架設計示意圖

2.3 數據庫設計

規劃和自然資源“一張圖”數據庫涉及各種類型的數據,有空間化和非空間化數據、結構和非結構化數據、傳統和新型數據,覆蓋了規劃和自然資源一體化審批管理所需數據,具有海量、多源、異構、時變等特點,主要包括現狀數據庫、規劃數據庫、業務審批數據庫、多媒體數據庫以及云數據庫。數據庫建設內容如圖3所示。

圖3 數據庫建設內容示意圖

3 關鍵技術

3.1 基于Spring Cloud框架的微服務技術

微服務技術框架是在面向服務架構(service-oriented architecture,SOA)的基礎上優化升級,原有的一個應用程序根據功能進行拆分,形成一組微服務,服務間可以單獨部署和運行,還可以互相協調和配合,從而提高了服務的效率,且具有易管理、易維護和易開發等特點。由于規劃和自然資源一體化審批平臺涉及的功能服務較多,采用微服務技術框架可以有效地提高規劃和自然資源云計算的效率。本文采用Spring Cloud(是一系列框架的有序集合)微服務框架進行平臺框架設計和開發。Spring Cloud微服務框架包括微服務注冊中心、應用中心、配置中心、Web端接口層、運維管理以及客戶端等。微服務技術框架設計示意圖如圖4所示。

圖4 微服務技術框架設計示意圖

3.2 基于BPM流程的審批業務辦理

傳統工作流程辦理常采用工作流技術,該技術能較好地完成簡單的流程處理,但隨著業務系統流程逐漸復雜,傳統工作流技術無法實現人和人、人和機器、機器和機器間的有效解耦,導致流程結構混亂,維護困難。業務流程管理(business process management, BPM)高效地實現業務流程的全周期管理,采用可視化建模的方式,建立業務流程模型,輕松對業務流程進行定義、設計、執行和優化,從而實現流程的快速搭建、高效運行和便捷維護。規劃和自然資源一體化審批平臺的核心功能是對原有業務流程進行重構和優化,本文利用BPM實現了對各審批流程的搭建,主要包括流程管理、業務管理以及表單管理。流程管理實現了“策、批、征、供、用、建、驗、登”審批業務流程的設計,利用可視化建模工具,將常用的流程節點,例如,收件、分配、辦理、審核、上報、整理和發件等,根據流程設計的需要,通過拖拽的方式快速實現業務流程的搭建。業務管理是需要對審批業務內容進行增加、刪除、修改時,可以利用業務類型定義工具進行操作,例如,在設計“多審合一”業務時,需對規劃選址、用地預審提交的材料進行重新配置,快速實現對業務審批涉及材料編號、名稱和業務類型等文檔資料進行“增、刪、改”操作。表單管理是采用表單定制化工具,對各審批流程的各類表單內容進行設置。

3.3 基于文件標簽的海量數據存儲查詢和讀取技術

規劃和自然資源一體化審批業務辦理過程中需對大量文件進行掃描歸檔,包括申報材料、審批材料、各種附件材料等,一般情況下,一年的掃描文檔資料高達千萬量級,如何能夠快速地在業務辦理過程中調取項目文檔資料是平臺建設的一個重點。文本采用基于文件標簽的海量業務數據存儲查詢和讀取技術,首先對非結構化的證照、文檔掃描文件的名稱和屬性進行解析。其次,對文件名稱、屬性等描述信息以及位置信息,構建規則和索引,并存儲在元數據中,形成文件標簽。最后,當文件需要查詢和讀取時,構建“兩級”檢索模式,先通過元數據表定位文件位置,再通過文件位置查找相應文檔資料。

4 平臺實現

市級規劃和自然資源一體化審批平臺將常用的功能模塊按照單獨的業務邏輯進行子塊劃分,例如,數據的展示模塊、數據查詢和統計模塊,業務辦理的上傳模塊以及審核模塊等。這些模塊邏輯獨立,分類按照微服務的架構進行部署,相互組合,構建五大子系統,從而完成平臺的功能實現的同時提高平臺的執行效率。五大子系統主要包括可視化子系統、業務申報子系統、業務審批子系統、系統集成子系統以及運維管理子系統。平臺功能結構示意圖如圖5所示。

圖5 平臺功能結構設計示意圖

4.1 可視化子系統

可視化子系統實現了地圖瀏覽、基本操作、規劃項目查詢以及四線管控等功能。地圖瀏覽是平臺的基礎功能,實現了各級領導和業務處室人員,可以瀏覽各類規劃編制、業務審批、基礎測繪等數據資源,包括圖形數據、規劃文本數據以及業務審批過程中的表格附件等數據。在數據組織上能體現出各類專題數據內和數據之間的業務關聯,達到全面的、結構化的、靈活的可視化數據瀏覽方式。基本操作包括地圖放大縮小平移全圖,圖層控制、量算、分屏比對等。規劃項目查詢可實現關鍵字模糊查詢和空間查詢,查詢結果將項目名稱、批準部門、編制單位及項目編號以數字排序列出,并在地圖上以數字標明位置,地圖顯示范圍縮放到這些項目的范圍上,若符合條件的項目過多,則對搜索結果進行分頁顯示。鼠標在搜索結果的項目中來回滑動時,被劃過的項目的標號在地圖上被高亮顯示。四線管控針是對上下位規劃之間、規劃與建設項目之間、建設項目與建設項目之間的空間用地壓蓋進行分析,并指出發生用地沖突的規劃地塊或建設項目等。發生沖突的規劃要素或建設項目會以表格形式列出,并在地圖上高亮顯示,支持地圖點擊定位。

4.2 業務申報子系統

業務申報子系統實現了業務申報服務事項清單管理、業務申報管理以及在線核驗管理等功能。業務申報服務事項清單管理是對業務流程重構后,建立的審批申報事項清單和管理功能,包括申報事項的詳細信息、申報材料說明、審核重點以及辦理流程說明等。業務申報管理是在統一的業務辦理門戶,實現所有規劃和自然資源審批業務的申報,包括申報業務發起、申報材料上傳、申報受理以及申報進度查詢等功能。在線核驗管理是對申報填寫的資料以及上傳的材料進行線上核實,核實通過,則業務受理;核實不通過,則給申報人員發信息,并說明申報材料不合格原因,并提出修改意見。

4.3 業務審批子系統

業務審批子系統實現了審批事項管理、智能審批管理、業務綜合監管以及辦件查詢統計等功能。審批事項管理是將新構建的審批流程共計30多項審批服務納入平臺進行審批,如“多審合一”“四合一”以及“多證合一”等。智能審批管理是根據審批的要求和規則,建立審批模型,如費用核實模型、空間指標計算模型、沖突檢測模型、審批語義模型等,自動進行審批,并生成審批意見,還可以對審批過程中的廉政動態監控以及風險評估預警。業務綜合監管是建立業務監管規則、考核評價和績效規則,實現業務辦理數據監管、指標監管和廉政監管等。

4.4 集成管理子系統

集成管理子系統實現了數據共享管理和服務接口管理。數據共享管理使規劃和自然資源部門內打通了各類業務和系統,實現了部門內數據共享調用、材料復用以及證照調取、業務和辦文關聯等,有效地提高了數據的利用效率。服務接口管理是利用微服務技術框架,對省、市相關系統進行對接,從而實現系統集成,包括國土空間規劃信息平臺、建設項目審批系統、“多規合一”信息平臺和“多測合一”信息平臺等。

4.5 運維管理子系統

運維管理子系統是平臺唯一的、統一的后臺運維入庫,實現了部門管理、人員管理、功能權限管理、地圖服務管理、接口API管理、日志管理和日常運行監控等功能,有效地保障了平臺的穩定運行。

5 結束語

文本根據市級規劃和自然資源業務審批改革的需求,利用當前先進的地理信息系統、云計算、大數據以及微服務等技術,對規劃和自然資源一體化審批流程進行了重構和優化,并搭建了市級規劃和自然資源一體化審批平臺,詳細闡述了平臺建設的框架、數據庫、關鍵技術和功能,為其他城市開展此項工作提供借鑒作用。目前,平臺運行良好,已完成大多數審批流程的改造優化工作,并對接了相關的應用系統,但在實際應用中也存在一定問題,如合并后存量數據未處理完畢,數據庫信息有所缺失、審批業務流程涉及部門較多,部分人員重視程度不夠,導致業務流程周期長、應用系統還有部分未集成等,隨著改革的不斷深入,審批業務流程將進一步優化,應用系統將加快對接工作,以及拓展一體化移動辦公應用,加快移動端一體化審批系統的建設。