政策工具視角下《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》分析

榮紅國，董 玥，李 琪，費宇彤，趙建磊*

（1.北京中醫藥大學國際循證中醫藥研究院，北京 100029；2.北京中醫藥大學中醫學院，北京 100029）

2017年9月24日，國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，明確指出將構建以社會主義核心價值觀為引領的大中小幼一體化德育體系作為健全立德樹人系統化落實機制的重要內容。這標志著建立大中小幼一體化德育體系上升到國家層面，成為事關人才接續和民族復興的全局性重大工程。習近平總書記在2019年1月17日考察南開大學時提出，培養學生的愛國情懷，高校黨組織要把抓好學校黨建工作和思想政治工作作為辦學治校的基本功。習近平新時代中國特色社會主義思想作為新時代教育系統鑄魂育人的指導思想，在德育工作中起著行動指南的作用[1]。

為全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，培養適應時代發展的人才，北京市委教育工委、北京市教委于2021年7月6日聯合印發《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》，對北京市德育一體化工作進行引領，整合優化北京市教育資源，使分散的德育力量集中，德育體系構建向精細化業態方向發展[2]。北京市德育一體化工作在全面貫徹落實黨的教育方針、培養中國特色社會主義事業建設者和接班人等方面具有重要的戰略意義與現實價值，為后續在全國推廣德育一體化工作提供參考。本研究基于政策工具視角，對《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》內容進行歸納分析，探討現有政策的側重點，為促進我國德育一體化建設提供參考。

1 對象與方法

1.1 對象

以當前北京市德育一體化工作的綱領性文件《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》為分析樣本，對政策文件進行內容分析，了解北京市大中小幼一體化德育工作的關注點。

1.2 研究方法

基于政策工具視角，以《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》的政策條款為分析單元，按照“章節號—具體條款”方式編碼，利用Excel 2019軟件進行統計學分析。

政策工具又稱政府工具或治理工具，是政府為了達到政策目標采用的各種措施和方式的總稱，也是一種將政策從理念轉化為實際的手段[3]。在公共政策學領域，Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類方法認可度最高，應用最廣泛[4]。本研究依托該理論，將《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》的政策條款劃分為供給型、環境型、需求型三大類型進行分析（見圖1）。這種政策工具分類方式從整體層面把握和分析政策內容，有助于通過不同角度衡量政策產生的影響。

圖1 政策工具對北京市大中小幼一體化德育體系建設的作用

（1）供給型政策工具。該類型政策工具以供給理論為基礎，政府從資金、人才、科技、信息等方面不斷改善一體化德育體系建設相關要素的供給狀況，直接推動北京市大中小幼一體化德育體系建設。具體包括資金支持、教育內容、人才培養、公共服務、科研與信息化支持。

（2）環境型政策工具。該類型政策工具以均衡理論為基礎，政府通過設定一體化德育體系建設目標，規范相關法律與管理制度等方式，綜合考慮供給和需求因素，為北京市大中小幼一體化德育體系建設提供良好的政策環境，間接影響一體化德育體系建設。具體包括目標規劃、法規與管理制度、政策宣傳、策略性措施、質量評價。

（3）需求型政策工具。該類型政策工具以需求理論為基礎，政府通過多部門協作、開展教育示范項目、鼓勵國際合作交流等措施，減少可能存在的不確定性因素帶來的風險，形成針對北京市大中小幼一體化德育體系建設的強大拉力。具體包括組織協同、教育示范項目、產學研合作等（見表1）。

表1 北京市大中小幼一體化德育體系建設政策工具類型及含義

2 結果

2.1 基于分析框架的政策工具分布

對《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》的政策條款進行編碼，共得到79條政策文本編碼。其中，環境型政策工具最多（56.96%，45/79），其次為供給型政策工具（27.85%，22/79），需求型政策工具最少（15.19%，12/79）。

2.2 政策工具使用情況分析

供給型政策工具中，科研與信息化支持政策工具應用最頻繁（占10.13%），包括打造實踐教學案例庫、建立網絡信息平臺、通過信息化手段構建評價體系、加強一體化德育研討交流等。其次為教育內容政策工具（占7.59%），如設計不同學段的德育課程重點。此外，政府還運用了人才培養（占5.06%）、公共服務（占3.80%）和資金支持（占1.27%）等政策工具。

環境型政策工具中，使用最多的是目標規劃政策工具（占20.25%），包括確立北京市大中小幼一體化德育體系建設總體目標、明確不同階段的德育教學目標等。策略性措施（占17.72%）、法規與管理制度（占12.66%）政策工具運用較均衡，包括建立思政課程體系、修訂《學科德育指導綱要》、系統開展一體化主題教育活動、完善大中小學思政課教師一體化備課機制等。此外，政策宣傳政策工具（占1.27%）也被運用于北京市大中小幼一體化德育體系建設。

需求型政策工具中，政府多使用組織協同政策工具（占7.59%），包括構建一體化育人共同體、協同婦聯組織開設系列家庭教育課程等。其次是教育示范項目政策工具（占6.33%），包括建立一體化思政課教師研修共同體、評選示范教學課例與優秀教師團隊等。此外，產學研合作政策工具（占1.27%）也得到應用（見表2）。

表2 政策工具編碼頻數分布情況（n=79）

3 討論

3.1 供給型政策工具對一體化德育體系建設有推動作用

研究結果表明，《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導綱要》中供給型政策工具運用得當，科研與信息化支持、教育內容和人才培養等政策工具應用較頻繁。科研與信息化支持政策工具（10.13%）備受關注，政府通過建設信息化平臺、設立專項課題、加強德育一體化工作研討交流及申辦期刊等途徑，探索更加高效的一體化德育體系建設方法，表明政府重視科技支撐。政府針對不同學段的特點制定課程規劃，搭建北京市德育一體化課程基本框架，因此教育內容政策工具得到充分應用。供給型政策工具使用情況與我國一體化德育體系建設情況相關，目前我國德育課程內容的整體性、階段性、漸進性均不強，存在課程內容與學生實際情況不符，課程內容重復等情況[4]。針對以上問題，翁鐵慧[5]認為應把握德育總體要求和不同課程之間的聯系，關注課程中各類知識點蘊含的價值觀，根據不同學段學生的實際發展水平，加強北京市大中小幼一體化德育體系課程建設。人才培養是我國德育一體化建設工作的重點，但是德育師資隊伍建設工作仍存在不足，如缺乏適應德育一體化機制的人才，教師群體的德育培訓不足[6]，應關注跨學段德育內容銜接不良等問題，加強教師貫通式培訓[7]，在師范專業設置相關課程，培養具有德育一體化背景的教師。

3.2 環境型工具有助于形成良好政策環境

環境型政策工具中，目標規劃政策工具（占20.25%）應用最多，政府通過設立總體目標、堅持整體性目標要求、加強相鄰學段德育目標設計等途徑，增強環境型政策工具的導引作用。政府對目標規劃政策工具重視的原因可能為在推動構建一體化德育體系過程中，必須遵循德育發展規律，同時兼顧學生身心發展，考慮二者產生的影響，制定科學合理的德育分段目標[8]。法規與管理制度政策工具（占12.66%）也得到應用，具體為通過健全德育隊伍一體化貫通研訓機制、家庭教育工作機制等工作機制，從制度層面保障一體化德育工作順利推進。法規與管理制度政策工具應用較多的原因可能為我國在推進一體化德育體系建設中面臨德育主副渠道一體化程度低、評價考核機制未能很好地實施、難以發揮教師主導作用等，基于這種情況的解決方法為深化機制改革，健全符合一體化德育特點的工作機制，推廣健全一體化德育“評價—反饋—推廣”聯動機制[9]，將目前的工作不斷細化，設立動態監測機制，保障工作推進。本研究結果顯示，質量評價（5.06%）和政策宣傳（1.27%）政策工具的運用較少，提醒政府應加快完善一體化德育評價、推廣機制，對不足之處加以完善，通過設立教育專項進行督導，關注質量評價相關措施，及時發現并解決問題。同時，配合政策宣傳，推廣經驗，保證目前的工作成果發揮更大的輻射作用。

3.3 需求型政策工具契合一體化德育體系特點

需求型政策工具對拉動北京市大中小幼一體化德育體系建設的需求和發展具有重要影響，比環境型和供給型政策工具更靈活，效果也更加明顯。現階段主要依靠組織協同（7.59%）和教育示范項目（6.33%）政策工具拉動一體化德育體系建設。政府關注組織協同政策工具，并對其加以改進，在人力資源方面，鼓勵聘請校外專家、學者、社區工作者參與學校德育工作，構建校內外協同的大德育體系；婦聯參與一體化德育工作，加強不同主體間的聯系，整合不同主體掌握的教育資源，體現一體化德育體系的核心思想。教育示范項目對北京市一體化德育體系建設起到了示范作用，如北京市首批57所基地學校和幼兒園在一體化德育體系建設中發揮了引領作用[10]。此外，在北京市委教育工委、北京市教委統籌安排下，對具有首都特色的校外德育資源單位進行開發，契合北京市一體化德育體系“縱向銜接、橫向協同”的特點[11]。針對目前北京市大中小幼一體化德育體系建設工作推進情況，通過評選示范教學課例、優秀教師團隊等方式加強優秀德育工作成果的輻射作用，建立一體化思政課教師研修共同體，推進德育工作。需求型政策工具對北京市大中小幼一體化德育體系建設工作起到推動作用，這種作用在《北京市大中小幼一體化德育體系建設指導》的相關條目中也有所體現。

4 建議

首先，環境型政策工具占北京市大中小幼一體化德育體系建設相關政策的大部分，體現了北京市政府對建立良好政策氛圍的重視，但因環境型政策工具具有模糊性和宏觀性的特點，故可行性也隨之降低。建議政府在重視目標規劃的同時加強資金投入、財政補助等政策工具的應用，對德育一體化工作成績突出的單位或學校進行政策傾斜。其次，供給型政策工具的使用較適宜，次級工具豐富，具有較強的推動力，目前政府資金投入力度合適，在推進德育一體化工作中不斷加強基礎設施建設，保障德育工作的物質基礎。最后，需求型政策工具運用靈活，營造了良好一體化德育體系建設工作政策環境，應在目前政策的基礎上，加強北京市原有的57所教學基地建設，不斷探索，加強各部門間協作，增強政策的拉動力。在不斷變化的社會背景下，政府應根據德育工作的指導思想，選擇最優政策工具組合，推進北京市大中小幼一體化德育體系建設，貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，實現中華民族偉大復興。