秦漢渠灌區基層用水組織改革探討

馬 瓊

（寧夏回族自治區秦漢渠管理處，寧夏 吳忠 751100）

0 引言

寧夏回族自治區（以下簡稱寧夏）秦漢渠灌區歷史悠久，最早可追溯到秦朝、漢朝，是寧夏引黃古灌區的重要組成部分，與都江堰、靈渠同屬我國早期的重點水利工程之一。該灌區從黃河引水，現有河東總干渠1條，秦渠、漢渠、東干渠、馬蓮渠干渠4條，農場渠、波浪渠支干渠2條，渠道總長223 km。該灌區包括吳忠市利通區、銀川市靈武市、吳忠市青銅峽市3地的16個鄉鎮163個行政村、農墾系統3個農林場、1個監獄系統及部隊農場，總灌溉面積7.2萬hm，其中利通區灌溉面積42 020 hm（含農場），靈武市灌溉面積25 873 hm，青銅峽市灌溉面積3 880 hm。該罐區渠道總引水能力169 m/s，年均引水量10.2億m。灌區干渠共有各類水工建筑物1 077座，滯洪水庫4座。灌區自然條件優越，灌排體系健全，旱澇無虞，以種植玉米和水稻為主（占作物種植面積的70%），小麥和經濟果林占作物種植面積30%左右，是寧夏主要的糧食生產基地。

1 秦漢渠灌區農業用水管理情況

秦漢渠灌區農業用水實行“專管”和“群管”相結合的分級管理模式。灌區由寧夏水利廳直屬的水管單位秦漢渠管理處作為“專管”組織，負責干渠水量調度和供水管理；利通區、靈武市、青銅峽市的縣區水務局、鄉鎮水管站所指導農民用水者協會、農業用水合作社、用水大戶等“群管”組織，負責干渠直開口以下到田間的用水管理。寧夏水利廳按照自治區政府水量分配和調度計劃，根據縣區年度用水計劃和干渠月、旬引水計劃統一調配干渠水量。水管單位實行“處、所、段”三級水量調度，基層水管組織根據用水戶需求向水管單位管理所、段申報用水計劃，并按照水管單位實際供水安排，合理組織用水戶進行灌溉。

灌區農業用水水費收繳歷經“量出定入”“按面積收費”“計量收費”3個階段。①量出定入時期。灌區水費收繳自清代以來記述翔實，按照“以渠養渠”的原則“量出定入”，各渠各年之間不盡相同。收取方式上一般距工地近者繳納物料（稱“本色”），距工地遠者折征現金（稱“折色”），昔有“七本三折”或“六本四折”的計征方式。②按面積收費時期。1949年以后，灌區水費統一按667 m計收水費0.2元，人工半個。自此以后，灌區水費標準雖經多次調整，但一直按面積計收。③計量收費時期。1982年，灌區農業用水開始計量收費，計收水費0.000 5元/m，每0.1 hm征工1個，按每工日1.5元折收現金。截至2004年，灌區統一實行按用水量計量收費，分別以干渠直開口或支渠直開口為計量點。2009年，自流灌區農業用水收費標準（糧食作物、經濟作物、林草地）調整至3.05分/m（其中干渠2.50分/m，干 渠 以 下0.55分/m），超 定 額 加 價2.00分/m；水產養殖業用水收費標準為3.40分/m（其中干渠2.80分/m，干渠以下0.60分/m），超定額加價4.00分/m；旅游、城鎮、工礦等用水收費標準為5.95分/m（其中干渠3.74分/m，干渠以下1.61分/m），溝道排水費0.60分/m，超定額加價8.00分/m。

2 秦漢渠灌區基層水利服務組織現狀

2.1 基層水利管理站現狀

2021年，利通區共有鄉鎮水利工作站6個，全部設在鄉鎮辦公樓，均為地方財政全額撥款的公益性水利管理單位，主要負責轄區內涉水工作；核定全額事業編制總數16名，在崗農民合同制工人8名，專業技術人員7名。利通區依托各類項目為各工作站配備了電腦、打印機及基層科技服務車等辦公設備與設施。靈武市共有鄉鎮農業綜合服務中心7個，專干7名。水利工作站和農業綜合服務中心在承擔水利工作的同時，承擔鄉鎮政府的部分工作。水利管理站的人員受鄉鎮政府管理，業務上接受水務部門指導。

2.2 農民用水者協會現狀

利通區原有農民用水者協會65個，在民政部門注冊65個，涉及91個行政村74 515個農戶，覆蓋3.61萬hm（不含農場）灌溉面積。2021年以前，利通區基層用水有協會領導管理、村委會+協會管理、水管單位+協會管理3種管理模式，基本實現了按量收費、收費到戶，減輕了政府負擔，一定程度提高了水利工程運行管理水平，但是運行過程中也存在管理不規范、灌溉面積核實不準及水量、水費分攤不公平等問題。截至2021年5月，利通區除保留3個農民用水者協會、1個聯合會外，其余協會均已經停止業務，全面開展注銷工作。

2003—2007年，靈武市相繼成立了48家農民用水者協會，共有200名成員。大部分協會實際運行由當時村委會班子成員承擔，水管員也是各隊隊長，管理較為混亂，也無專職財務管理協會賬務，搭車收費、白條子入賬等不規范行為層出不窮。截至2019年，靈武市有34家農民用水者協會因未按時年檢被民政部門強制注銷；截至2022年，當地民政部門根據《社會團體管理辦法》清出農民用水者協會10家，目前剩余4家正在辦理注銷。

2.3 新成立專業合作社情況

2021年，利通區啟動末級渠系農業水價綜合改革，以鄉鎮為單元組建了“鄉鎮管理+水行政部門指導監管+合作社自我管理運行”的農業灌溉服務專業合作社，將鄉鎮涉水事務交由專業合作社統一管理。截至2021年底，利通區成立農業灌溉服務專業合作社11個，基層服務組織工作人員達到377人；制定了《吳忠市利通區基層水利服務組織管理辦法》，水利服務組織管理逐步走向市場化、規范化、民主化，初步形成了基層水利多元化的管理模式。2020年，靈武市制定了《靈武市農業灌溉服務專業合作社的實施方案》及章程，以鄉鎮為單位成立了7個灌溉服務專業合作社，每個合作社配備專業財務1名，目前成員有90名。2021年，靈武市就規范水費收繳管理召開了4次推進會，制定了《靈武市基層水利服務組織管理辦法》，提出了合作社要設立監事會監管合作社運行、規范水費收繳及使用等管理要求。

2.4 基層水利服務組織改革典型

利通區扁擔溝鎮金扁農業灌溉服務專業合作社是一個跨鄉鎮灌域的服務單位，監事會成員由利通區水務局下屬二四支渠管理站的管理人員兼任，理事會成員由當地用水戶選舉產生。該合作社灌溉服務渠道全長12.6 km，灌域有園林場、金銀灘鎮、扁擔溝鎮3個單位，灌溉面積1 780 hm。該合作社于2012年實施了農業水價綜合改革試點項目，2018年實施了現代化灌區計量設施改造項目。該合作社通過以下做法，使灌溉服務工作取得了良好成效，一是制定《支渠灌溉管理工作制度》《支渠配水計劃》《支渠灌區輪灌制度》并嚴格執行，為做好管理工作奠定基礎。二是根據灌區特點，以鄉、村兩級為單位，結合當地實際，用算賬對比的方式，讓用水戶充分認識到農業水價綜合改革的意義。三是每年開灌前，召開灌區灌溉工作會議，學習、宣傳相關政策法規，了解當年水情，與各用水單位簽訂供用水合同，明確用水指標、供用水雙方責任和權利。四是實行輪灌制度和“灌水員”淌水制度，開發水費收繳軟件，實行開票到戶做法，全面杜絕亂收費現象，讓農民“淌明白水，交放心費”。五是通過實施農業水價綜合改革項目、現代化生態灌區建設等項目，對辦公場所、計量設施等進行改造完善。特別是數字信息化的建設，使灌區的運行管理水平大幅提升。六是加強財務管理，實行收支兩條線，收繳水費全額上繳財政，采用銀行二維碼收繳水費和轉賬繳納水費的收費模式。七是制定嚴格的安全生產巡護制度，連續10年無水事糾紛、安全生產事故，減少用水戶的灌溉矛盾。八是結合農業水價綜合改革工作的推進，提高水費收繳率，公開、公平收費，避免出現搭車收費的現象，消除水費虛高的亂象。

3 秦漢渠灌區基層水利服務組織改革的做法與成效

3.1 理順管理體制

基層水利服務組織的工作由鄉鎮負責，受縣區水務局的行業監管和指導，由縣區政府領導小組進行考核。同時，利用信息化平臺實現用水量信息實時共享，做到用水公開、公正。

3.2 明確管理職能

基層水利服務組織承擔轄區內涉水事務具體工作，主要職責是灌溉管理、河湖巡護、鄉鎮用水計劃制訂、用水監測調度、開展節水與水權交易、水利工程管理、維護及技術性勞務服務。基層水利工作人員實行“網格化”管理模式，即每人管理的范圍固定，固定范圍內的所有涉水事務均由灌水員管理和服務，保證責任明晰，實現精細化管理。

3.3 加強組織建設

一是制定《基層水利服務組織管理辦法》《農業水價綜合改革實施方案》，厘清相關部門和人員的職能與職責。二是加強人才隊伍建設。建立健全“公開公正、競爭上崗、定期考評、合理流動”的基層水利人事管理制度，打造一批愿干事、能干事、干成事的基層水利管理隊伍。三是加強服務場所建設。依托改革建設項目，爭取鄉鎮部門的支持，完善合作社現代化辦公設施及辦公環境。

4 秦漢渠灌區基層水利服務組織改革存在的問題

一是宣傳工作須加強。部分用水戶的自主意識、民主意識和參與意識不強，還存在著依靠政府部門派出的鄉鎮工作人員管水的傳統思想。二是管理不規范。合作社雖然建立了各項規章制度，但在具體執行過程中，其法人代表和管理人員未能嚴格按照制定的規章制度執行，致使民主管理、科學管理、水務公開水平參差不齊。三是經費不足。各基層水利服務組織辦公場條件存在較大差距，部分組織不能滿足工作需要。經費不足制約了合作社的正常運轉，影響了工作人員的積極性。四是工作人員專業水平不高。就近聘用的灌水員素質參差不齊，工作能力有待提高，不能滿足當前現代化水利發展的需要。五是水費收繳難。灌區低收入群體的水費征收工作難度大，對于收不上來水費問題缺乏有效的解決手段和措施。六是“一票到戶”政策執行難。部分合作社交由村委會代收水費，存在農戶“見票難”現象。七是協調難度大。合作社剛成立，水量調配、水費收繳、末級渠系維修養護、水量核算、水權交易等工作協調難度較大，需要上級水管單位、鄉鎮政府、村委會等單位的大力配合。

5 秦漢渠灌區基層水利服務組織改革對策

第一，進一步加大宣傳力度。采取開辦培訓班宣講、電視專題宣傳、新媒體引導等方式激發用水戶的參與意識，積極培養、調動村民參與合作社的意識，促進合作社良性運行。第二，加強對合作社的監督管理。各縣區水務、財政、農業農村部門須發揮主體責任，制定相應的監管措施，主動下沉督促指導合作社規范運行。第三，加大基層水利服務組織建設力度。各級部門要加大對基層水利服務組織的支持力度，水務、財政、農業農村等部門在合作社運行初期可采取多種方式提供支持，如為合作社提供辦公場所、辦公設備、交通工具等，為基層水利服務組織運行奠定良好的基礎。第四，加強對基層水利人員的繼續教育和業務知識培訓。相關部門可依托科研單位和專業學校定期舉辦培訓班，通過實用技術培訓提高基層水利人員的服務能力和專業水平。第五，規范水費收繳。按照《關于落實用水權改革 加強農業用水管理行動方案》（寧水農發〔2022〕10號），實行水費“統一征收、分級管理”。各縣區設立水費管理專賬，實行收支兩條線，實行水費公示公開制度，將水費公開到鄉鎮、基層水管組織和用水戶；對于低收入群體的水費，可由合作社利用結余資金解決。第六，針對“一票到戶”政策執行難問題，可與專業銀行合作開立專用賬戶，推動用水戶利用微信、支付寶、刷卡等方式繳納水費，設立專門的信息化管理平臺，由水務局、供水單位統一出具結算電子票據。第七，加大協調力度。由各縣區政府、水利廳主管處室牽頭，各縣區水務局、供水管理單位配合，做好水量調配、水費收繳、末級渠系維修養護、水量核算和水權交易等工作。