伊拉克深陷組閣“泥潭”

張建偉

自去年10月新一屆國民議會選舉至今，近一年時間里，伊拉克始終未能組建一個得到多數議員認可的新執政聯盟，新總統和新總理也因此未能選出。

原先的第一大黨、反伊朗的“薩德爾運動”，今年6月讓該黨73名議員集體辭職，7月更是派人兩次闖入國民議會大樓，抗議親伊朗的前總理馬利基所屬意的新總理人選。在抗議未果后，身為什葉派宗教領袖的薩德爾于8月29日宣布退出政壇，引發支持者沖擊“綠區”共和國宮等設施，造成30人死亡、700余人受傷。

雖然薩德爾及時現身“滅火”，但伊拉克近一年的政治僵局依然無解。身段柔軟、總體上維持對美友好的看守政府總理穆斯塔法·卡迪米，由于缺乏政黨根基，很難力挽狂瀾，只能警告各方若局勢繼續惡化，自己將徹底撂挑子。

謀求連任的庫爾德裔總統巴爾哈姆·薩利赫，則呼吁提前舉行議會選舉。但根據伊拉克憲法，解散議會需要絕對多數議員贊成才可行，而眼下時候未到。9月7日，聯邦最高法院駁回了“薩德爾運動”提出的解散議會之訴求。

放眼世界，以色列、黎巴嫩、比利時、西班牙等議會制國家，近年來都頻繁遭遇組閣困境。有所不同的是，在民主根基尚淺的伊拉克，組閣危機可能導致“政體危機”，乃至引爆整個國家的“總體性危機”。

自由民主vs穩定秩序

在戰后重建的近20年里，伊拉克經歷了新憲法的制定與多輪選舉。憲法與政治規則的制定相對容易，但對伊拉克這樣一個民主傳統匱乏、國族認同缺失、族群教派多元的后發國家來說，民主政治的落地生根卻屢生波折。

伊拉克人曾生活在各種“威權體制”統治下，包括英國人的“委任統治”、君主制的費薩爾王朝、薩達姆的復興黨政權。威權體制可以通過高壓方式實現秩序穩定，然而一旦人們嘗到自由的甜頭，就沒有多少人愿意退回到威權體制。

2003年的伊拉克戰爭，通過外部力量推翻了薩達姆的威權統治，之后在法律和政體形式上建立了議會民主體制。然而，如何在自由民主與穩定秩序之間進行權衡，是伊拉克面臨的第一個“兩難困境”。

相比威權體制有各種借口和手段來壓制族群、教派間的矛盾和沖突，議會民主體制則不能。在議會民主體制下，各種社會力量都會通過政治途徑（如組建政黨、示威游行等）來表達訴求、影響政策。這會成為各種社會沖突的出口和放大器，進而威脅穩定秩序。如果依族群、教派劃線的政黨整合能力不夠，不同政治力量之間缺乏包容與妥協精神，就可能造成政治僵局，而這正是伊拉克當前的現實。

政黨政府vs專家政府

議會民主體制下，政黨政府可以實現現代民主的代表性與回應性，但常常會遭遇組閣困境和政府不穩定；專家政府可以克服組閣困境與政府不穩定的缺陷，卻無法滿足代表性與回應性的要求。因此，如何在政黨政府與專家政府之間進行取舍，是伊拉克面臨的第二個“兩難困境”。

現代的政黨政府，體現在內閣由政黨或政黨聯盟來組成和控制。具體而言，議會的組成人員有明確的政黨歸屬，并掌握所有重大事務的決策權；政府的組成人員（包括總理與閣員）來自在議會中獲取多數議席的政黨或政黨聯盟。與“非黨政府”相比，政黨政府的優勢在于其有更強的民意合法性、更強的人事凝聚力，同時也具更明確的責任感和回應性。

然而，在政黨碎片化的情況下，政黨政府就會面臨組閣困境。伊拉克的困境就屬于此：2021年大選后，最大的政黨議席占比也不過22%，各政黨難以就組閣達成共識。

“薩德爾運動”所謂的關閉主要機構、“退出政治進程”，只是在醞釀向其眼中的“腐敗政治家”的下一輪逼宮，而非真正的偃旗息鼓。

為了克服政黨政府的缺陷，伊拉克政治家曾嘗試按專家政府模式，建立“專業人才內閣”。其主要特點是，由非黨派出身的技術官僚充任內閣成員。2004年6月伊拉克臨時政府成立時，伊亞德·阿拉維領導的民族團結陣線，就曾試圖拋開派系紛爭，建立一個務實的純粹由專家組成的政府，然而從最后的名單來看，當時的新政府未能脫離美國建立臨管會時所使用的黨派、民族、教派權力分配模式。

在伊拉克經濟步入低谷的2015年，時任總理阿巴迪宣布啟動激進政治改革，重點是停止以教派和政黨背景決定政府職位，建立由技術官僚組成內閣的“專家型政府”。然而，該改革因面臨重重阻力作罷。

世俗政治vs宗教力量

政治世俗化是近代以來的政治發展趨勢，也是現代民主得以生成的重要前提，因為世俗化降低了宗教沖突的烈度，使競爭和妥協有了較大的生存空間。另一方面，宗教意識與宗教組織在很多后發國家，成為政治動員與政治整合的主要基礎，舍此則缺乏任何有效的政治動員與整合的工具。因此，如何在世俗政治與宗教力量之間進行選擇，是伊拉克面臨的第三個“兩難困境”。

前文提到的“專家型政府”改革設想之所以難以實施，就是因為其沖擊了按照宗教與族群將國家權力進行比例分配的“協合民主”模式。

從宗教身份與族群身份來看，伊拉克的人口主要是由三部分組成，分別是什葉派阿拉伯人、遜尼派阿拉伯人和庫爾德人。重建之后的伊拉克，按照協合民主模式，規定總統職位由庫爾德人擔任、議長職位由遜尼派阿拉伯人擔任，最有實權的總理職位則由占人口比例最多的什葉派阿拉伯人擔任。

協合民主模式試圖兼顧不同族群與教派的利益，在一定程度上符合伊拉克的現實。然而，協合民主的缺陷在于，它并不致力于不同族群與教派的融合，而是傾向于鎖定與強化既有的社會區隔，給基于族群身份與宗教身份的政治動員與政黨組建，提供了空間與資源。

近來沖擊國會大樓和原總統府的，就是什葉派宗教領袖薩德爾的支持者。薩德爾并非議員也不掌握政府公職，而是以宗教領袖的身份領導自己的政黨—“薩德爾運動”。該黨在329個議席中因擁有73個而位居首位，足見宗教身份在伊拉克政治動員中的重要性。

由于宗教力量與世俗政治在伊拉克彼此糾纏、難解難分，“薩德爾運動”所謂的關閉主要機構、“退出政治進程”，只是在醞釀向其眼中的“腐敗政治家”的下一輪逼宮，而非真正的偃旗息鼓。伊拉克的明天，依然堪憂。