緊平衡狀態下財政支出改革研究

一、問題的提出

財政支出是政府分配活動的重要方面，無論是發達國家，還是發展中國家，財政支出都普遍面臨較大壓力。在中國經濟進入新時代后，財政收支特征發生顯著變化，特別是在新冠肺炎疫情影響下，財政收支矛盾更加突出，當前和未來很長一段時期都會是財政緊平衡狀態。

自2013年以來，中國財政收入一直處于中低增長的狀態，但相應財政支出增速則保持在較高水平，高于收入增速，中國財政收支矛盾越來越突出。由于減稅降費政策和新冠肺炎疫情等因素的影響，2020年，全國一般公共預算收入182 914億元，同比下降3.9%；全國一般公共預算支出245 679億元，同比增長2.9%。收入下降明顯，但支出剛性增長，部分支出固化和僵化等問題仍未得到顯著改善，進一步增大了財政收支壓力。今后一段時期，財政整體上面臨減收增支壓力，財政運行仍將處于緊平衡狀態。在此背景下，單純依靠擴大財政支出規模和增加財政投入來推進經濟社會發展已經行不通了，必須提升財政支出效率，提高財政支出的精準性和有效性。財政支出如何改革和轉型，以支撐經濟社會發展和確保財政運行可持續，是當前學術界和實踐界必須關注和回答的問題。

Design of Fine Tourism Route and Construction of Landscape Elements of the Yellow River in Shanxi___________________________LI Xiuqing,HU Weixia,YAN Yu et al 24

國外主要從規模、結構和效率等方面對財政支出展開研究，其主要研究范式是資源配置論和交易論。資源配置論是主流經濟學研究公共支出的范式和觀點，其主要關注財政支出對經濟社會發展的影響。Samuelson

正式構建了現代公共支出理論，探索公共產品有效提供問題。1970年，Arrow 和 Kurz

進行了開創性的動態公共支出研究，將公共資本存量作為生產要素納入宏觀經濟模型，發現政府支出短期促進經濟增長，但長期沒有影響。Barro

將公共支出引入內生經濟增長模型，發現公共支出存在最優支出規模，公共支出與經濟增長呈現倒U型關系，不是單調變化的，而是先遞增后遞減。交易論主要來源于公共選擇學派，其認為，公共支出是集體選擇的結果，強調調整與設計集體選擇的規則，這一理論主要以布坎南和尼斯坎南等為代表。其中較為知名的是尼斯坎南構建的官僚行為分析模型，其認為，工資、公共聲譽和權力等官僚效應函數變量均與預算規模有關，因而官僚機構目標是預算最大化，其導致公共支出規模過度擴張，甚至超過公共品最優產出水平所需的支出規模。

海南省東方市非常適宜反季節瓜果蔬菜的生長。東方市政府利用當地得天獨厚的地理氣候環境優勢，2018年冬季全市計劃種植反季瓜菜26萬畝，現已種植將近11萬畝，部分瓜菜目前已進入采收期。

財政緊平衡意味著政府面臨較大財政收支壓力，其對經濟增長和公共產品供給等都有顯著影響。財政收入和財政支出的增長速度不平衡，導致財政收支缺口，因而造成地方財政壓力。Chernick和Reschovsky

認為，地方政府決策、潛在經濟環境和條件是影響財政收支缺口的因素。Geys和Rorensen

基于挪威的數據研究發現，財政壓力也會顯著影響公共服務外包方式。

大渡河長河壩礫石土心墻堆石壩壩高240 m，建于覆蓋層最大厚度79.3 m的地基上，處于高地震烈度區，100年超越概率2%基巖水平峰值加速度為0.359 g。該工程采用兩道全封閉混凝土防滲墻，在主防滲墻頂設置了城門洞型式的廊道與心墻連接，如圖1(a)、圖1(b)所示，廊道內部尺寸3 m×4 m，側墻厚2 m，底板厚3 m。該廊道在河床段沿縱向不設結構縫，原設計在基巖覆蓋層分界線處分縫與兩岸灌漿平洞連接，但采用類似結構的蹺磧及瀑布溝等工程均出現了廊道開裂及止水破壞的現象[3-4]。經深入研究后，壩基廊道改為深入基巖1 m與兩岸灌漿平洞有縫連接[5]，如圖1(c)所示。

國內研究大多基于國外的研究思路，主要從經濟社會發展角度研究財政支出規模、財政支出結構和財政支出效率最優化問題。在財政支出規模方面，馬樹才和孫長清

、郭慶旺和賈俊雪

與張亞斌和闕薇

等分別從不同視角研究了最優支出規模問題。傅勇和張晏

、龔鋒和盧洪友

、付文林和沈坤榮

與詹新宇和王蓉蓉

則研究了財政支出結構對經濟增長、收入分配等經濟社會發展的影響。隨著近些年財政收支特征發生變化，緊平衡下財政支出規模增長受限，因而財政支出效率越來越成為研究的熱點問題。陳詩一和張軍

較早測度了財政支出效率，此后，李燕凌和歐陽萬福

、王謙和董艷玲

與徐超等

也運用不同數據和方法測算了財政支出效率，并分析了其影響因素。還有少數人從理論上探索了財政支出的屬性，劉尚希

從公共風險視角重新定義了公共支出，其歸納出“公共風險—公共產品—公共支出”的邏輯關系，認為公共支出是化解公共風險的手段或工具，成為重新界定公共支出范圍的基本理論依據。當前文獻從多方面研究和界定了財政支出，理論和實證層面研究比較豐富，但具體到中國，在當前經濟發展進入新時代和經濟社會轉型背景下，在中國財政進入緊平衡狀態后，如何看待當前財政支出基本形勢，未來如何推進財政支出改革以支持經濟社會發展和實現財政可持續發展，這些都是需要進一步研究的問題。

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二、中國財政支出的基本演變趨勢

(一)財政支出規模是的基本演變趨勢

在數據存儲層，對不同的數據進行不同的技術手段存儲，對于用于數據、安全信息、電器信息等數據固定且數據量較小的數據使用MySQL數據庫進行存儲，對于大量的負荷信息及天氣信息使用Hadoop進行分布式管理，通過并行運算的方式對數據進行分析。

圖1是1956—2020年中國小口徑財政支出情況。從絕對規模看，中國一般公共預算支出增長顯著，從1956年的299億元增長到2020年的245 679億元，增長了八百多倍，年均增長率達到12.6%。其中，一般公共預算支出增長率最高的一個階段是1993—2012年，年均增長率達到19.3%。隨著財力逐步提高，政府宏觀調控能力不斷增強，在資源配置、收入分配等方面發揮作用的規模和力度也不斷提升。但從2008年以后，中國一般公共預算支出增長率下降顯著，從20%以上高速增長下滑到個位數增長僅經歷了5年。近幾年，一般公共預算支出個位數增長已成常態，未來財政支出增長相對有限。一般公共預算支出占GDP比重大體呈現先波動下降后逐步上升的趨勢，到1995年達到11.1%的歷史低值。1980年以后一般公共預算支出占GDP比重不斷下降是1994年分稅制財政稅體制改革的直接原因之一。1995年以后，分稅制改革使一般公共預算支出占GDP比重趨勢得到徹底扭轉，財政的宏觀調控能力逐步增強。到2014年以后，一般公共預算支出占GDP比重穩定到24%—26%。總體看，中國財政支出規模基本保持逐步增長的趨勢，一般公共預算支出占GDP比重先下降后逐步上升并較為穩定，一般公共預算支出增長率的波動越來越小，體現出隨著經濟發展、國家宏觀調控能力不斷增強和財政體制的逐步完善，財政支出保持平穩增長，制度規范性和可預期性不斷增強。

圖2是2013—2020年中國大口徑財政支出情況。中國大口徑財政支出不斷增加，從2013年的21.4萬億元增長到2020年的42.4萬億元，增長了近一倍，財政支出規模顯著提升。2013—2020年，大口徑財政支出年均增長率達到10.3%，高于同期小口徑財政支出8.4%的增長率，說明非一般公共預算支出增速更快。從大口徑財政支出占GDP比重看，由2013年的36.0%增長到2020年的41.7%，呈上升趨勢。總體看，中國財政支出占GDP比重不低，其對經濟社會發展有較大影響，既體現出財政支出規模是財政發揮作用、政府履行財政職能的基礎，也體現出顯著的政府干預色彩。

從更長時期看，財政支出也有明顯的階段性特征。本文將中國財政支出按特征劃分為四個階段，分別為計劃經濟時期(1953—1977年)、放權讓利下財政包干制時期(1978—1993年)、公共財政建設時期(1994—2012年)和現代財政制度建設時期(2013—2020年)。不同時期中國財政支出存在明顯差異。計劃經濟時期，中國經濟增長速度不快，財政支出增長率最低，年均僅為7.7%，財政支出增長率在各時期最低。財政支出來源于經濟增長帶來財富增加，經濟增長慢是財政支出增長率低的根本原因。財政包干制時期，財政支出增長率提高到11.7%，通過放權讓利等一系列改革，經濟顯著發展，財政支出增長率也有所提升。但這一時期體制變動頻繁，尚未建立完善規范穩定的財政收支制度，因而財政支出增長率波動也較大。分稅制改革是中國財政發展的里程碑，分稅制改革后，適應社會主義市場經濟的財政體制初步建立，財政收入和財政支出高速增長，這一階段中國財政支出年均增長率達到18.9%，是中國財政發展的黃金時期。這一階段是中國經濟增速最快的時期，也是財政支出快速增長的根源。在2013年后，經濟增速下滑導致財政支出增速回落，年均增長率下降到8.8%，體現出中國財政支出的新變化。總體看，財政支出規模和增速變化體現了國家經濟社會制度發展情況，是中國經濟發展水平、經濟社會發展階段和財政體制的綜合反映。

(二)財政支出結構的基本演變趨勢

財政支出結構也包括多個層次的含義：第一，財政支出結構反映了經濟發展的不同階段，馬斯格雷夫和羅斯托的經濟發展階段論解釋了財政支出的增長在經濟發展不同階段有不同特點。第二，財政支出結構反映了政府支出偏好，政府對經濟社會各領域的支出存在規模上的差異，其體現出政府支出存在優先序問題，背后則是整個國家的經濟社會發展戰略。第三，財政支出結構反映了財政體制，比如中央財政支出占比和地方財政支出占比體現了中央與地方財政事權和支出責任劃分問題。隨著中國財政支出規模不斷增大，中國財政支出結構也發生了顯著變化，財政支出結構逐步優化。

1.大口徑財政支出結構

圖3 是2013—2020年中國大口徑財政支出結構。一般公共預算支出占比一直較大，2010年至今其占比均在55%以上。雖然一般公共預算支出規模不斷提升，但其占比在近五年持續下降，這不利于現代財政體制的建立。社會保險基金預算支出絕對規模和占比有所提升，其從2013年的10.0%迅速上升到2020年的13.5%。這說明隨著人口老齡化的不斷加深，中國社保支出不斷增加。養老等社保支出會成為未來財政支出的主要壓力之一，也是中國財政支出可持續面臨的主要挑戰之一。政府性基金預算支出絕對規模逐步增大，占大口徑財政支出的比重呈U型變化，且近五年迅速增加，成為增速最快的項目。政府性基金預算支出占比從2013年的23.6%下降到2015年的17.0%，此后迅速上升到2020年的27.9%。2020年，一般公共預算支出占比達到近八年最低值，而政府性基金預算支出占比達到近八年的最大值。可能的原因在于2016年開始擴大結構性減稅范圍，實行普遍性降費，后面連續幾年都實施大規模的減稅降費，導致一般公共預算收入增速下降顯著，從而導致一般公共預算支出占比下降，地方政府對政府性基金，特別是土地出讓收入的依賴度越來越高。因此，近幾年中國財政支出規模保持增長，但相應的支出質量卻未同步提升。在中國財政支出規模不斷擴大的同時，也要注意改善財政支出質量，逐步優化財政支出結構，提升一般公共預算支出占比。

高粱整地工作主要是為了施肥而打基礎，因此高粱種植人員需要做好前期準備。例如，耕地、除草等方法，以上操作環節主要是為了高粱種植提供良好的基礎。具體方法需要結合各地區的實際情況而定，要遵循因地制宜的原則，具體根據種植地區的當期自然環境而定。

2.中央財政支出占比和地方財政支出占比

從2020年中央一般公共預算支出和地方一般公共預算支出占比看，除外交、國防、金融、糧油物資儲備、債務付息和債務發行費用外，地方均承擔了更多的支出責任，特別是教育、社會保障和就業、衛生健康、城鄉社區、農林水等主要支出項目，地方均占據絕對比重，其比重在95%以上。可見，地方政府是中國公共服務的主要提供者，但其承擔過多支出責任，中央和省級政府缺乏足夠統籌，在一定程度上也是導致各地區基本公共服務差異顯著的重要原因。

財政支出規模是指政府在一定時期安排的財政支出合計數量，反映其集中和使用的經濟資源數量。中國財政支出存在不同口徑，小口徑財政支出是指一般公共預算支出，大口徑財政支出是指四本預算支出，具體包括一般公共預算支出、政府性基金預算支出、國有資本經營預算支出和社會保險基金預算支出。

圖4是1953—2019年中央財政支出占比和地方財政支出占比。中央財政支出占比和地方財政支出占比呈現明顯的階段性特征，總體趨勢是中央財政支出占比逐步下降，地方財政支出占比逐步上升。在改革開放之前，總體上中央承擔大部分支出責任，但中央地方財政支出占比存在顯著的波動，一方面說明高度集中經濟體制下，中央占據主導，承擔了主要支出責任，另一方面也說明當時并未建立穩定的央地關系，財政體制處于經常調整之中。改革開放后，國家總體改革趨勢是放權讓利，政府繼續探索財政包干制，地方財政支出占比不斷提升，中央財政支出占比逐步下降，但財政包干制下的央地關系面臨更加頻繁的調整，導致央地關系極不穩定。這一局面直到1994年分稅制改革才徹底得到改變。分稅制改革雖然有集權性質，但其側重于收入端，支出端改革相對滯后，事權與支出責任之間的不匹配，不僅未能提高中央財政支出占比，反而導致地方政府所承擔的公共事務有所增加，地方財政支出占比持續上升，從而使縣鄉財政困難問題逐步凸顯，并成為當時學術界和實踐界討論的熱點問題。這一趨勢到2011年以后才逐步穩定。2011年以后，中央財政支出占比和地方財政支出占比大體穩定在15∶85，地方承擔了主要的財政支出責任。2020年，中央財政支出占比和地方財政支出占全國財政支出的比重分別達到14.3%和85.7%。可見，央地關系是除政府市場關系外，財政體制反映的第二對關系，中央財政支出占比和地方財政支出占比的變化也反映了財政體制的演變。

財政支出規模反映了兩個層面的關系：政府與市場和社會的關系，即政府對市場和社會的影響規模和程度；政府在資源配置和收入分配等方面發揮職能作用的規模和力度。

稅式支出是以稅收減免為主的特殊財政支出形式。2016—2020年，中國減稅降費累計總規模超過10.1萬億元，其中2020年預計超過2.5萬億元，占當年GDP的比重超過2%。但目前大部分稅式支出未納入預算管理，影響了預算整體性。稅式支出效果也尚未建立科學合理的績效評價體系，難以促進稅式支出政策持續改進。中國過去幾年大規模減稅降費政策的效果如何，其對財政可持續性的沖擊如何化解，都需要進一步系統全面的研究。未來出臺類似政策，需要強化稅式支出預算的組織體系，明確參與主體的管理、執行、監督責任以及相應的績效評價體系。

從財政支出項目看，教育支出自2008年后就成為中國財政支出第一大項，體現出國家對教育事業發展的重視。一般公共服務支出則由2007年的17.1%下降到2020年的8.2%，體現出政府對行政成本的有效控制。城鄉社區支出和農林水支出也體現出逐步上升的趨勢。可見，中國財政支出越來越向公共服務傾斜，財政的民生屬性越來越突出，但由于福利支出的剛性特征，這也導致中國財政支出被日漸鎖定，因而需要通過盤活存量、優化結構來拓展財政支出調整空間。還有一個現象值得警惕，債務付息支出自2009年出現在一般公共預算支出表中，其占比逐步上升，到2020年已達4.0%，超過節能環保支出和科學技術支出等。2020年，債務付息支出9 813億元，同比增長16.2%，是增長最快的支出項目。隨著未來政府債務規模的進一步增大，債務付息支出占財政支出的比重會進一步提升，債務付息支出會成為越來越不可忽視的支出負擔。

在2020年各項財政支出中，教育支出、社會保障和就業支出、農林水支出排名前三，2020年其占比分別達到14.8%、13.3%和9.8%。財政支出占比較高的項目大部分屬于民生財政支出，體現出中國財政支出的民生屬性越來越強。公共財政建立之前，中國屬于生產建設性財政，國家承擔著發展工業和推進基礎設施等重任，財政用于生產性和經濟領域的支出占比較大，但隨著逐步轉變為公共財政，強調民生財政建設，教育、衛生健康、社會保障和就業等民生保障類支出占比不斷上升。

三、緊平衡狀態下財政支出的關鍵問題分析

(一)對財政支出規模的基本判斷：基于國際比較和量入為出雙重視角

3.財政支出項目結構

根據IMF數據庫數據，2018年，各國財政支出占GDP比重存在顯著差異。法國財政支出占比達到55.4%，居于世界主要國家首位，其次是瑞典和巴西。俄羅斯、瑞士和韓國位居最后，韓國占比最低，僅為30.4%。2018年，中國大口徑財政支出占比達到39.3%，在世界主要國家中處于中等偏下的位置。即使在2020年，中國41.7%的占比仍處于中游水平。主要國家財政支出占比存在顯著差異，大部分歐洲國家占比要高于美國，但不存在明顯的分布規律。可見，財政支出與國家發展階段、政治經濟體制和歷史文化傳統等息息相關，并不存在一個統一標準或目標。從國際比較視角，中國目前大口徑財政支出規模處于相對合理的區間，但是否是最優支出規模仍需要在不增加全社會稅收負擔基礎上，在漸進式改革中不斷調整，基于實踐進行制度或政策優化，從而逐步靠近最優值。法國、瑞典和挪威等歐洲國家是典型的福利國家，福利制度覆蓋全社會且融資渠道主要來源于稅收，因而其財政支出占比較高。而美國福利社會的融資渠道主要是個人和企業雙方共同繳費，福利供給多元化，市場機制發揮重要作用，因而財政支出占比相對較低。這表明中國財政支出規模選擇很大程度上取決于國家福利保障制度設計，在中國民生福利支出不斷增加的當下，福利制度頂層設計很大程度上決定了中國財政支出規模的增減。因此，財政支出規模調整優化必須強化政府公共服務支出責任，基于經濟社會發展戰略選擇合意財政支出規模。

2020年，財政部劉昆部長指出：“在今年財政收支矛盾突出的情況下，必須堅持量入為出，更加注重優化支出結構。”可見，中國財政支出長期遵循量入為出原則，財政支出規模受到財政收入增速的顯著影響。近二十年，中國一般公共預算收支增速特征發生顯著變化，在2012年以前，收入增速大多高于支出增速，但2012年以后，支出增速則顯著高于收入增速。2020年，全國一般公共預算收入負增長，一般公共預算支出正增長，收支矛盾進一步突出。受制于財政收入增速的顯著下降，中國財政支出增速也受到約束。在這一背景下，財政支出規模難以大幅增加，開源節流和提質增效顯得尤為重要，要通過收入支出聯動改革，有效緩解財政收支壓力。在一般公共預算收入和一般公共預算支出增速有限條件下，要盤活存量資產和國有資產，引入市場機制，創新財政支出方式，鼓勵金融社會資本參與經濟社會發展各領域，通過鼓勵多元化供給有效減輕政府支出壓力。

(二)對財政支出結構的基本判斷：基于發展階段和經濟轉型雙重視角

在經濟發展不同階段，政府支出存在差異，經濟起飛并逐步步入成熟期后，公共消費支出規模和占比逐步提高。當前中國經濟的工業化階段基本完成，逐漸向后工業化階段過渡，城鎮化邁入快速發展的中后期轉型提升階段，經濟進入新時代。黨的十九大明確指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，這要求發展要更加公平并滿足人民美好生活需要，財政支出也要向教育、醫療和社保等民生領域傾斜，加快推進基本公共服務均等化。中國財政支出演變也體現出這一特征。改革開放后，中國經濟建設支出長期占財政支出的四成至五成，經濟建設支出占比從1980年的58.2%逐步下降到1996年的40.7%，到2002年仍然占30.3%。2003年以后，社會事業發展支出快速增加，教育、醫療和社保等公共消費支出規模和占比迅速增加，民生支出占比從2007年的53.8%迅速上升到2020年的72.0%。財政支出的民生屬性逐步凸顯，這與中國當前經濟發展階段是相匹配的。

中國經濟進入新時代，面臨經濟增速換擋、結構調整陣痛和新舊動能轉換“三期疊加”，全球化紅利和人口紅利等都逐步釋放耗盡，經濟社會面臨轉型。在此大背景下，中國財政需要承擔改革成本、降低制度轉軌轉型成本和補償利益受損者。改革很難實現帕累托改進，總有部分地區或群體利益受損，或者可以實現帕累托改進，但需要短期內犧牲或影響部分地區或群體利益。因此，財政需要通過補償利益受損者，降低改革阻力，維護社會公平正義，推動改革順利推進及經濟社會穩定發展。如果改革成本和發展成果城鄉分配存在結構性失衡，就需要向農村地區投入大量財政資源。呂煒等

提出，財政對這些成本的兜底和償付，是改革得以順利推進的重要制度保障，也是財政支出的重要實踐邏輯。未來深化改革，仍需要優化財政支出結構，強化對民生等短板領域的支持，兜底改革成本，減少制度轉型摩擦成本，以更好地推進經濟社會轉型，實現可持續發展。

現如今醫療改革是醫院進行體制改革的一項主要的舉措，醫療改革是對于公立醫院進行改革的一種方案。它能夠確定一定數量的公立醫療機構，可有效實現對其他公立醫療機構的改革，建立起更多的公益性性質的醫療衛生機構，可保證大量的個體和私營醫療機構共同的運營。新醫改能夠實現國辦和個體私有醫療機構共存的一種局面，并且能夠使其相互之間形成互補。在這種背景之下，很多公立醫院的會計制度，在體制改革以后無法使用新的醫療模式。所以新醫改對于醫院的會計制度的適用范圍具有較好的影響，它能夠在醫院會計制度影響當中體現出顯著直接的作用。

(三)對財政支出效率的基本判斷：基于財政乘數和預算績效管理雙重視角

財政支出效率主要涉及財政資源配置是否合理，使用是否高效。國內外學者多用前沿分析方法對財政支出效率進行測度，其中，又以DEA(非參數法)和 SFA(參數法)最為常見。參考陳詩一和張軍

與楊海生等

的研究，分別采用SFA模型和Malmquist指數模型測度中國財政支出效率。本文選擇財政支出作為投入變量，選擇各省份人均地區生產總值、人均高等學校專任教師數、人均中專專任教師數、人均擁有的醫療床位數和醫生數、農村有效灌溉面積占總面積的比重、人均農村用電量、人均鐵路公路里程和人均郵電業務量作為產出變量。數據來源于中國經濟社會發展數據庫。所有變量均除以自身均值，以消除單位影響。根據計算結果，

中國財政支出效率總體呈波動上升趨勢。基于SFA模型測算的財政支出效率先逐年上升，到2015年達到最高點后逐步下降，到2020年又轉而上升。基于Malmquist指數模型測算的財政支出效率一直大于1，但2016年以后逐步下降，說明財政支出效率逐步改善，但財政支出效率增幅逐漸降低。總體看，中國財政支出效率仍存在較大改善空間。這是當前財政支出面臨的迫切問題之一，也是當前財政支出轉型的必然要求，必須通過制度改革和管理改善提升財政支出效率。中國財政支出效率有待改善，可以從以下兩個維度來理解。

為了解醫護工作者職業認同的影響因素，我們對部分醫護工作者進行了訪談，受訪的30名醫護工作者年齡26～55歲，醫生、護士各15名。受訪結果顯示，影響醫護工作者職業認同差異的因素主要有以下方面。

基于邊際收益遞減規律，財政支出，特別是政府投資的邊際效益逐步遞減，這就要求財政支出方式和財政管理必須進行深層次改革。財政支出效率可以用財政支出乘數來衡量。財政支出乘數是指GDP的變動量與引起這種變動的財政支出變動量之間的比率，反映了財政支出對國民收入的影響，即財政支出政策的效果。近幾年，隨著政府投資產出彈性下降和債務規模增加等原因，財政支出乘數顯著下降，財政支出效率面臨更多挑戰。早期，馬拴友

計算得出中國財政政策乘數大約為2。郭慶旺等

同樣利用傳統IS-LM模型，計算得出中國財政支出乘數為1.49—1.75。此后，陳詩一和陳登科

發現，中國財政支出乘數在經濟低迷期為0.85，在經濟繁榮期為0.37。李小勝等

則測度出財政乘數最大值為0.87，小于1。可以明顯發現，財政支出乘數存在較為明顯的下降，這主要是因為邊際收益遞減規律疊加政府支出的擠出效應，導致財政支出效率面臨較大挑戰，需謹慎使用特大規模政府財政支出的積極財政政策。陳創練等

也認為，政府投資產出彈性呈下降態勢，隨著政府投資不斷增大，政府投資乘數逐步下降，進而導致財政政策效果削弱。可見，財政支出必須精準發力，要通過引入市場機制等提質增效，有效規避大規模增加政府財政支出所產生的擠出效應。

政府提升財政支出效率的預算績效管理改革仍存在較大提升空間。為提質增效，中國近些年一直在推進預算績效管理，提升財政支出效率。自全面實施預算績效管理以來，中國逐步將預算績效管理貫穿預算編制執行全過程，強化預算績效監控，提高財政支出效率。2016年以來，績效評價已經覆蓋到中央省市縣各級政府，建立了包含項目、政策和轉移支付、部門和政府的全方位預算績效管理，形成事前、事中、事后全過程的預算績效管理閉環。全成本預算績效管理改革探索不斷深入，制度和運行體制不斷成熟。但當前財政支出效率仍然不高，績效仍然需要進一步提升。根據《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，17個部門和245家所屬單位的587個項目績效目標不完整，未細化或脫離實際；7個部門和57家所屬單位的153個項目未按規定開展績效評價或自評結果不真實、不準確。未來預算績效管理是提升財政支出效率的關鍵抓手之一。

四、緊平衡狀態下財政支出面臨的突出挑戰

(一)財政支出結構相對固化

由于過去多年財政收入高速增長帶來財政支出粗放增長，制度慣性疊加機構預算最大化沖動導致財政支出結構固化。財政支出主要用于保障政府運轉和人員開支，缺乏調整和改革空間；各部門預算分配相對固化，部門支出只增難減，支出結構缺乏科學調整機制。財政支出結構相對固化，增大了財政收支壓力，影響財政治理作用的發揮。財政支出結構優化和調整面臨部門利益等既得利益約束。

(二)稅式支出缺少預算管理

（3）加強空壓站管理，根據油渣和積碳的情況制定出有關定期檢查、清除油渣和積碳的制度；建議壓縮機制造單位在使用說明上說明定期清除積碳[2]。

(三)財政支出效率提升面臨較大挑戰

首先，由于資本邊際效率遞減，中國生產性財政支出效率趨于下降。石小敏

認為，政府主導的以投資為主體的拉動經濟發展模式的效率正在下滑，既不可持續，未來的投入成本也會越來越高。當政府主導投資占用過多資源時會擠出市場主導投資，市場主導投資占比下降及政府主導投資占比上升會導致整體經濟效率下降，實現高增長目標更加困難，并進一步要求政府公共投資來刺激增長，導致惡性循環。其次，財政支出效果越來越受到制度環境制約。中國市場的微觀基礎薄弱，勞動力、資本和土地等生產要素市場化程度不高，市場化改革和體制機制改革滯后，公平競爭的市場環境有待加強，銀行信貸所有制偏好極為典型。面對復雜的制度環境，財政支出難以破除制度藩籬，導致部分政策邊際收益遞減，且更多是就問題論問題，難以解決問題背后的制度根源，嚴重影響政策可持續性。以降成本政策為例，降成本的政策空間縮小，2015—2018年降成本改革有助于企業盈利狀況改善和企業利潤增長，但并未帶來企業盈利能力或是消化成本能力的提升

。最后，預算績效管理有待進一步完善。雖然中國預算績效管理改革逐步深入，中央和地方績效評價工作已經取得了初步成效，但仍有待進一步完善。中國當前財政支出績效制度不健全，“一刀切”的指標體系難以體現評價對象的差異性，過度關注指標，而忽略了對績效戰略目標的思考及對績效管理的改進。財政部門大多身兼運動員和裁判員身份，有損其權威性和公信力，各級人大在財政支出績效評價實踐中基本處于缺位狀態。未來需進一步深化預算績效管理，提升財政支出效率。

(四)財政決策缺乏社會組織參與

隨著中國經濟社會的不斷發展，經濟社會利益逐步分化，高度異質的特征越來越凸顯，經濟形勢日趨復雜，經濟社會利益訴求也變得越來越多元化。中國政府財政決策權相對集中，承擔財政支出決策和宏觀調控職能，面對幅度遼闊、人口眾多、區域差異明顯、利益逐步分化的基本國情，對支出決策和政策的科學性和合理性要求較高。但宏觀政策和微觀主體之間出現政策傳遞鏈條斷裂，缺乏行業協會和中介組織等社會組織上傳下達，與企業和居民等缺乏制度化溝通機制，一方面，導致政府在很大程度上介入到事無巨細的微觀干預，陷入大量具體事務中而疲于奔命，影響了決策質量以及資源的配置效率，也影響政府職能轉變；另一方面，則使企業和居民等微觀主體的消息和訴求難以直接匯聚到政府，政府財政決策缺乏足夠的信息支撐，影響決策科學性和合理性。財政乃至宏觀政策很多都帶有一定的行政命令色彩，政府主導，企業和居民等微觀主體參與感不強，因而在一定程度上導致政策無法有效對接企業和居民需求或痛點，降低政策獲得感和受益感。

成像面前后位置，光柵像平面模糊，其光強分布Id(x,y;di)可由光柵在像平面的光強分布I0x(x,y)與位置di處的系統點擴散函數h(x,y,di)的卷積得到，表示為

(五)人口老齡化導致財政支出面臨的壓力越來越大

人口老齡化導致的財政支出缺口是未來財政可持續性面臨的最大挑戰。人口老齡化會帶來養老和醫療等費用的快速上漲，隨著未來中國老齡化程度逐步加深，財政支出面臨的壓力會越來越大。根據《中國養老金精算報告2019—2050》的測算結果，在考慮財政補貼的情況下，養老保險當期結余會在2028年出現赤字并不斷擴大，到2050年當期結余缺口會擴大到-11.28萬億元，累計結余則會在2035年耗盡；在不考慮財政補貼的情況下，養老保險當期結余2019年就會出現赤字，到2050年當期結余缺口會下降到-16.73萬億元。總體看，中國基本養老保險制度的長期財政可持續性堪憂。

五、緊平衡狀態下財政支出改革的思路和對策

(一)推動財政收支聯動改革，拓展財政支出空間

在財政收入增速有限和剛性支出占比不斷提升的情況下，單純依靠財政投入已經很難支撐未來財政支出和經濟社會轉型需要。未來需要進一步推動財政收支聯動改革，拓展財政支出空間。具體來說，一方面，要充分發揮財政資金杠桿和帶動作用，創新財政資金投入方式，運用專項債、PPP模式、產業引導基金、股權投資和風險補償金等模式，強化政府、銀行、企業、保險、基金和擔保等合作，通過財政帶動多元主體投入和參與，拓展財政支出空間；另一方面，政府主導要素驅動發展模式積累了大量存量國有資產，因而要推動國有資產和資源的資本化，強化國有資產和資源管理運營，實現國有資產的保值增值。完善資產管理制度，摸底排查資產規模、結構及變動等基本情況，推進產權登記頒證，強化資產整合，通過資產證券化或PPP模式等盤活存量資產，合理開發利用國有資產，形成穩定收入流和現金流，拓展財政支出空間。

(二)推進中期財政規劃改革，實現財政支出由年度平衡向跨年度平衡轉變

推動中期財政規劃改革，實現財政支出由年度平衡向跨年度平衡轉變。合理協調預算權力和規劃權力，協調財政部門與發改委、人大等關系，整合規劃權和預算權，進一步整合碎片化預算管理體制。出臺中期財政規劃框架、方案實施細則，在中期財政規劃中央范本、收支預測方法和項目管理機制等方面給予地方細致指導。建立全國通用的中期財政規劃編制信息系統，逐步實現財政部門與其他部門間信息共享和互通，完善政府財政統計和報告制度，逐步向權責發生制政府綜合財務報告制度轉變。通過中期財政規劃改革，提升財政支出的戰略性、前瞻性和可持續性，避免財政決策碎片化。

(三)考慮需求側需要，推動財政支出與人口布局相適配

過去中國財政資金分配和支出長期基于戶籍人口和行政區劃來分配，但這種靜態的財政支出模式越來越面臨供需錯配和支出效率不高等問題。在很多人口流出地區，農村地區公共服務需求不足，導致教育和醫療設施利用效率低下。如部分農村小學學生數嚴重不足卻投入巨大；部分鎮村醫院醫療水平低，稍復雜的病癥一般都會轉診縣級醫院。而在人口流入地區，特別是一線城市，巨大流動人口帶來教育和醫療等公共服務供不應求，基本公共服務設施高度擁擠，供需矛盾極為突出。因此，需要建立以人口流動為基本要素的財政資金分配和財政支出模式。創新財政支出方式，推動財政支出與人口流動相掛鉤，建立健全財政支出、財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制。財政支出要基于人口結構、人口區域分布格局的變化而調整，避免追求地區或城鄉靜態的絕對均等，推動財政支出、轉移支付資金等向人口流入地區傾斜，推動人口流入地政府承擔主要基本公共服務支出責任。

(四)基于可持續視角，合理化解財政支出面臨的風險

從中短期看，威脅財政可持續發展的主要問題是債務風險，特別是隱性債務，從中長期看，老齡化是威脅財政可持續發展的最主要挑戰。針對債務風險，特別是隱性債務風險，要強化政府資產債務管理能力。摸底梳理政府資產債務規模、結構及演變趨勢，管理和政策要及時跟進。在對政府債務進行科學分類基礎上，逐步建立完善政府債務管理制度和信息披露機制，編制政府資產負債表，對債務風險進行定期評估和公布。建立全國統一、中央省市縣聯動的債務管理平臺和基礎數據庫。

針對老齡化，則要推動養老保險制度改革。在夯實政府責任基礎上，厘清企業和個人責任分擔。擴大養老保險個人賬戶，提高社保覆蓋面。構建企業和個人激勵機制，提高繳費積極性，做實費基。實現養老保險全國統籌，推進底線公平。制定養老保險第二、第三支柱的稅收激勵政策，推進第二、第三支柱建設。提高養老金制度透明度，強化公民政策獲得感。建立合理的預籌養老金經營體制，推進基本養老保險基金投資，完善基金投資政策，促進基金保值增值，逐步實施延遲退休政策。

(五)財政支出改革與制度改革相結合，提升改革系統性

明確各級政府財政事權和支出責任，進一步強化中央政府和省級政府責任承擔，減少交叉和委托事務。在《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的指導下，推進農業農村等領域的財政事權和支出責任劃分。同時要重視省級以下財政事權和支出責任劃分改革，理清省市縣鄉權責劃分。探索教育、醫療、科技和專項債等領域的預算績效管理模式和績效評價指標體系，強化績效評價結果應用及公開透明性，建立定期公開機制。推動預算管理與績效管理融合，逐步建立完善的中國特色預算績效管理制度框架。

通過改革降低制度成本，夯實財政支出的中微觀基礎。從微觀視角看，要推進勞動力、資本和土地等生產要素市場化改革，進一步完善社會主義市場經濟體制，逐步消除行政性壟斷和無效管制等，改變民營經濟弱勢地位，維護市場公平競爭

，充分發揮市場資源配置的決定性作用。要加大教育、醫療和社保等民生支出，提升國家人力資本水平。從中觀視角看，要強化財政對社會組織發展的支持政策，發揮社會組織的中介作用。建立較為規范的財政補貼制度，建立因時而變、因地制宜的財政支持規范和標準，并通過預算績效管理強化監管。合理劃分政府與社會組織之間的關系，通過政府購買服務等方式，將部分政府職能讓渡給社會組織，賦能社會組織，提升其組織和發展能力，使各類社會組織有效發揮微觀主體與政府之間的橋梁作用。

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