優化轉移支付結構能促進基層教育供給嗎？

吳 敏

一、引 言

教育是典型的公共品，具有較強的外溢性。提高地區的教育水平不僅能夠提高當地的人力資本水平，還能夠通過人力資本輸出、降低周邊地區犯罪率等方式促進其他地區的經濟發展(Lucas，1988；Mankiw 等，1992；范子英和張軍，2013)。改革開放以來，中國整體教育規模迅速擴張，然而財政性教育經費投入的增長速度長期落后于經濟總量和教育規模的擴張速度(黃斌，2012；朱永新，2016)。為了提高各級政府的教育經費投入，國務院于1993 年提出要在20 世紀末使得國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比重達到4%，這一目標直到2012 年才基本實現。中國教育的主要支出責任在地方各級政府(田志磊等，2015；李振寧和王駿，2017)。2020 年，中央本級的教育支出占全國教育總支出的比重僅為4.6%，而地方政府利用自有收入和來自中央的轉移支付統籌安排的教育支出約占95.4%。在中國式分權的制度背景下，地方政府之間圍繞GDP 展開錦標賽競爭(Li 和Zhou，2005；周黎安，2007)。對于地方政府而言，教育的短期經濟增長效應不明顯，地方政府往往存在著“重基本建設、輕民生”的傾向(平新喬和白潔，2006；傅勇和張晏，2007；馬光榮和楊恩艷，2010；付文林和沈坤榮，2012；范子英和張軍，2013；張宇，2013)。

為了促進教育事業發展，中央對地方提供大量的專項轉移支付和一般性轉移支付。近年來，中央針對教育的專項轉移支付項目逐漸增多，支持的范圍逐漸從普通中學教育擴展到學前教育、職業教育和特殊教育等。一般性轉移支付不指定用途，地方政府可以因地制宜地統籌安排在教育、醫療、基本建設等領域。從2012 年開始，中央提出要增加一般性轉移支付的比例，整合歸并專項轉移支付項目。2015 年，國務院下發《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，進一步提出要將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

中央的轉移支付對地方政府的教育支出產生了怎樣的影響？現有關于轉移支付影響地方政府財政支出結構的研究發現，轉移支付帶來的財力增加使得地方政府更加重視基礎設施等生產性支出，而相對忽視教育、醫療等非生產性支出(尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤榮，2012)。直接考察轉移支付對教育支出影響的文獻主要關注一般性轉移支付和專項轉移支付的絕對量對教育支出的影響且并未得出一致結論(郭慶旺和賈俊雪，2008；宋小寧等，2012；尹振東和湯玉剛，2016；楊良松，2016；肖鵬和侯思佳，2018)。目前，鮮有研究關注轉移支付結構對教育支出的影響。

本文利用2000—2006 年縣級數據考察轉移支付結構對教育支出占比和生均教育支出的影響。轉移支付結構用一般性轉移支付占總轉移支付的比例度量，并用一般性轉移支付與專項轉移支付的相對比重進行穩健性檢驗。估計結果顯示，一般性轉移支付占比的提高顯著增大了教育支出占財政總支出的比例和生均教育支出。進一步分析表明，一般性轉移支付比重增加對教育支出的促進作用在中西部地區體現得更為明顯。一般性轉移支付比重更高的地區在“省直管縣”改革之后增加了更多的教育支出。

本文的貢獻主要體現在以下兩個方面。首先，以往研究主要關注本級政府獲得的轉移支付數額對公共品供給的影響，本文重點關注轉移支付結構的作用，豐富了現有關于轉移支付影響教育支出的相關研究。其次，本文借助“省直管縣”改革考察了市級政府對縣級教育支出的影響，從省以下多層級政府的視角拓展了現有研究。

二、制度背景和理論分析

教育具有顯著的外溢性，本地勞動者教育水平的提高會對其他地區的勞動力市場及經濟發展產生正向溢出效應。對于具有正外溢性的公共品，中央政府應該給予地方政府一定的補償，使其公共品的邊際收益等于邊際成本(Oates，1999；Besley 和Coate，2003)。然而，長期以來我國的地方政府在非生產性領域的公共品特別是在教育上的投資嚴重不足。改革開放以來，地方政府之間圍繞GDP、財政收入、外商直接投資等經濟指標展開激烈的橫向競爭。地方官員在晉升激勵下傾向于將財政資金投資于周期短、見效快的生產性領域，使得財政支出存在明顯的生產性支出偏好(尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤榮，2012；李永友和張子楠，2017)。

1994 年分稅制改革之后，我國逐漸建立起由一般性轉移支付和專項轉移支付組成的轉移支付體系。一般性財政轉移支付又被稱為無條件財政轉移支付，指上級政府在向下級政府撥付轉移支付資金時未規定資金使用方向，完全由下級政府支配的財政轉移支付。一般性轉移支付按照因素法計算得到，主要用于彌補地方財力缺口(李萍，2010)。近年來一般性轉移支付的種類明顯增加，其力度不斷提高，主要包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付等。一般性轉移支付在彌補地區財力不足、減少改革阻力等方面發揮著重要的作用(劉克崮和賈康，2008)。專項轉移支付是中央給予地方的具有專項用途的財政補貼，主要用于地方的基礎設施建設、教育、社會保障等專項工程。

在地方自有財政收入不足的情況下，來自上級政府的一般性轉移支付和專項轉移支付對于彌補教育投資的不足發揮著重要的作用。由于地方政府獲得一般性轉移支付不需要付出額外的稅收成本，因此一般性轉移支付相當于一種“公共池”資金(費雪，2000)，會對地方政府產生收入效應，支出偏向相對較弱，有助于地方政府投資于教育。專項轉移支付一般用于解決中央和地方共同的事權，其使用過程受到中央政府的監管較多，因此具有用途限制的專項轉移支付更容易“鎖定”在相應的支出領域(范子英，2011；范子英，2020；Ding 等，2020)，不利于地方政府投資于教育。

我國的教育轉移支付主要有兩類，一類包含在一般性財政轉移支付中，一類是教育專項轉移支付。教育專項轉移支付只能用于教育。根據是否要求下級政府配套資金，教育專項轉移支付又可以進一步細分為配套轉移支付和非配套轉移支付。配套轉移支付要求下級政府必須按比例配套自有資金，非配套轉移支付不要求下級政府配套資金，但下級政府必須按上級政府的規定使用資金，例如用于指定的教育級別、類型或項目(朱永新，2016)。1994 年分稅制改革之后，中央開始實施較大規模的義務教育財政轉移支付項目，用于支持國家貧困地區的義務教育。2000 年，中央推行農村稅費改革，利用農村稅費改革轉移支付彌補縣級政府義務教育經費的不足。2006 年之后，我國逐漸建立起覆蓋學前教育、義務教育、高等教育、職業教育等各種類型的教育轉移支付。教育轉移支付在普及九年義務教育、改善教學條件、提高教育質量、縮小地區教育服務差距等方面發揮重要作用(王善邁和袁連生，2002；王善邁，2012)。

現有文獻主要關注轉移支付總量或某種特定類型轉移支付對政府教育支出和教育效果的影響。在教育支出方面，尹振東和湯玉剛(2016)利用2006 年農村義務教育經費保障機制改革考察教育專項轉移支付的效果，他們發現義務教育專項補助制度中的“獎優”機制有助于激勵地方政府向基礎教育領域投入更多的財力。成剛和蕭今(2011)利用1994—2001 年江西省縣級面板數據發現，轉移支付能夠增加縣級政府基礎教育供給。Shi(2012)考察中央的教育補助對家戶教育支出的影響，估計結果顯示教育補助增加雖然在一定程度上減少了家戶的強制性教育支出，但是同時也增加了家戶的自愿性教育支出。肖鵬和侯思佳(2018)使用省級面板數據發現，教育專項轉移支付顯著增加了省級教育供給。郭慶旺和賈俊雪(2008)使用1995—2005 年的省級面板數據發現中央轉移支付對公共基礎教育的影響不顯著。宋小寧等(2012)采用2001—2006年的縣級數據發現一般性轉移支付對教育等基本公共服務的作用甚微。楊良松(2016)發現轉移支付并未增加地級市教育支出。Lv(2015)發現中央向國家級貧困縣提供的教育轉移支付并未增加教育支出。在教育效果方面，張麗華和汪沖(2008)使用省級數據發現轉移支付能夠提高義務教育完成率。范子英(2020)利用2010 年人口普查數據研究發現轉移支付有助于提高人力資本的代際流動性。考察轉移支付結構對教育影響的文獻較少。高躍光和范子英(2021)利用2010 年人口普查數據發現轉移支付占地方總財力的比重越大，本地居民的受教育年限越高。本文重點關注轉移支付內部的結構對教育支出的影響。

地方財政來源中一般性轉移支付和專項轉移支付的相對比例可能從多個方面影響地方政府的教育供給行為。首先，由于一般性轉移支付不指定用途，其在總轉移支付中所占的比例越高，意味著地方政府的財政自由度越大。財政自由度的提高有助于地方政府因地制宜地滿足本地居民的公共品需求，但同時也可能加劇財政支出的“生產性支出傾向”，造成教育等社會性公共品供給相對不足。其次，一般性轉移支付從中央經由省、市、縣級政府撥付至基層單位的進程遠快于專項轉移支付，這意味著一般性轉移支付占比越高的地區，財政資金越能及時到達教育、社會保障等民生領域，有助于提高財政資金的使用效率，進而提高教育公共品質量。最后，由于專項轉移支付按照項目法進行分配，一般性轉移支付與專項轉移支付的相對比例能夠反映地方政府通過正式申請以及“跑部錢進”等非正式途徑爭取中央財政資金的能力(周飛舟，2012；范子英和李欣，2014)。這種能力連同地方官員的政治能力會影響地方政府的支出結構。由上述分析可知，轉移支付結構會對地方政府教育支出的總量和結構產生影響，但是具體的作用方向有待實證檢驗。

三、數據、模型和變量

（一）數據

本文使用的數據為全國31 個省、自治區、直轄市的縣級面板數據，教育及其他財政統計數據來自《全國地市縣財政統計資料》。該數據的起始年份為1993 年，但是1993—1995 年教育支出包含在文教衛生事業費中，1996—1997 年教育支出包含在文教事業費中。1998 年以后教育支出才單獨列出來。2007 年財政部對政府預算科目進行了較大調整，例如2006 年教育支出不包括教育基本建設支出，而2007 年后的教育支出包括教育基本建設支出。各縣的社會經濟數據如年末總人口、小學在校學生數、普通中學在校學生數等來自《中國縣(市)社會經濟統計年鑒》，由于在校生人數數據的起始年份為2000 年，因此本文實際使用的數據區間為2000—2006 年。

圖1 描繪1998—2006 年省本級及以下各級政府教育支出在該級政府總支出中的比重。省本級數據根據《中國統計年鑒》中提供的省全部教育支出與《全國地市縣財政統計資料》中提供的市本級和區縣的教育支出計算。省本級和市本級教育支出占財政總支出的比重基本穩定在10%。從1998—2002 年，縣級政府教育支出占財政總支出的比例從24%上升到25%，但是2002 年以后該比例持續下降到2006 年的21%。我國從2001 年開始進行農村稅費改革試點，2003 年推廣至全國。農村稅費改革后，農村教育費附加和農村教育集資、攤派等被取消，農村中小學教師工資及危房改造等所需的資金由縣鄉財政預算統一安排。稅費改革極大地減少了縣鄉政府的教育收入，為此國家增加了農村稅費改革轉移支付。

圖1 各級政府教育支出占總支出的比例

（二）模型和變量

本文考察轉移支付結構對縣級教育支出的影響。首先建立如下的雙向固定效應模型：e du=t ranstru' CV。其中，下角標i 表示縣，t 表示年份。edu表示縣級教育支出占總支出的比重或者生均教育支出。t ranstru表示核心解釋變量轉移支付結構。用來表示不隨時間變化的地區特征(如到沿海的距離、所屬城市等)。用來表示不隨地區變化的時間固定效應，用來控制政府宏觀調控等因素。表示誤差項。CV表示一組控制變量。核心解釋變量和控制變量的定義和說明如下。

圖2 省全部教育支出中各級政府支出占比

(1) 轉移支付結構。轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。本文定義兩種類型的轉移支付結構。第一種是一般性轉移支付占比，即一般性轉移支付占總轉移支付的比重；第二種是一般性轉移支付的相對比重，表示一般性轉移支付與專項轉移支付的相對比重。在后文的回歸中，本文主要使用第一種度量轉移支付結構，同時也利用第二種指標進行穩健性檢驗。

(2) 財政自主度，用來度量縣級政府的財政分權程度。關于如何度量中國的財政分權，現有研究主要采用“收入指標”“支出指標”和財政自主度指標來度量(陳碩和高琳，2012)。借鑒陳碩(2010)、陳碩和高琳(2012)的做法，本文選用財政自主度指標來度量地方政府的財政分權，這一指標能夠避免“收入指標”和“支出指標”的分母同一性問題。具體的計算公式為：財政自主度＝縣級財政凈收入/(縣級財政凈收入＋稅收返還＋一般性轉移支付＋專項轉移支付)。財政分權對教育支出的影響具有不確定性。已有研究發現，財政分權是否及如何影響教育等公共品供給的結論在一定程度上依賴于財政分權指標的選取(陳碩和高琳，2012)。傅勇和張晏(2007)用各省預算內人均本級財政支出與中央本級人均財政支出的比值作為地方政府財政分權指標，考察財政分權對地方政府支出結構的影響。結果表明，財政分權本身并未減少地方教科文衛支出比例，但是當考察分權與政府競爭交叉項的間接效應時，地區之間競爭程度的增加會使地方政府更加重視基本建設，減少在人力資本和公共服務上的支出。鄭磊(2008)采用“收入指標”和“支出指標”的研究發現，財政分權對地方政府教育支出占比具有負向影響。喬寶云等(2005)也發現，財政分權不利于義務教育供給。陳碩和張琳(2012)將喬寶云等(2005)的財政分權指標替換為財政自主度指標后發現，財政自主度的提高有利于義務教育供給，并且不存在顯著的地區差異。

(3) 人均財政收入，用來度量地區的人均財力水平。財政收入是教育支出的直接經費來源。因此，本文預期地區的財力水平越高，教育支出應該越大。財政收入水平對教育支出占財政總支出比重的影響不確定，因為財政收入水平對教育支出占比的影響還取決于地方政府在基礎設施及其他民生領域的財力分配情況。

(4) 經濟發展水平，用人均GDP 來度量。隨著經濟發展水平的提高，居民對教育的需求會逐漸從數量擴展到質量。當經濟發展水平較低時，政府為轄區內的居民提供足夠數量的小學、中學即可滿足大多數居民的需求。隨著經濟發展水平的提高，居民愈加重視學前教育及學校教育的質量，這些都需要政府投入更多的教育支出。此外，從1993 年開始，從中央到地方的各級政府，都在為實現國家財政性教育經費支出占GDP的比重達到4%的目標而努力。在中國的行政發包體制下，這一任務勢必會層層傳導到基層政府，從而使得教育經費支出與GDP 之間呈現正相關的關系(周黎安，2017)。因此，本文預期經濟發展水平與教育支出之間可能存在正相關的關系。

(5) 學生結構，包括小學生人口占總人口的比重和中學生人口占總人口的比重。不同層級的學校對教育經費的需求不同，因而一個縣內的學生結構可能對教育支出產生影響，但這種影響是不確定的。

(6) 城鄉結構，用農業人口比重來度量。城鄉結構可能從兩個方面對教育支出產生影響。一方面，農業人口較多的地區通常經濟發展水平較低，創造財政收入的能力有限，因此對于農業人口比重較大的地區，其教育支出可能更低。另一方面，農業人口比重較大的地方更有可能獲得國家在教育方面的專項補貼，從而增加教育支出。因此，城鄉結構對教育支出的影響是不確定的。

(7) 產業結構，用第二產業比重來度量。不同行業對勞動者教育水平的需求不同，例如，一個以傳統制造業為主導產業的地區，對勞動者的平均學歷要求可能為高中及以上，而對于一個以高端制造業、金融服務業為主導產業的地區，對勞動者的平均學歷要求則必須達到本科以上。政府只有培養出適宜本地區發展的勞動者才能促進地區經濟增長，因而地區的產業結構越趨向于高端化，地區的教育支出應該越多。鑒于數據可得性，本文只能用第二產業比重來近似地表征產業結構的高端程度。與第一產業相比，勞動者從事第二產業和第三產業所需的受教育程度明顯更高。

為避免變量中的異常值對估計結果造成不良影響而又不損失樣本，本文對樣本進行縮尾(winsorize)處理，即在最高和最低1%的觀測值上賦予1%和99%分位數的數值。考慮到直轄市的特殊性，本文刪除北京、天津、上海、重慶四個直轄市的樣本。表1報告了處理后各變量的描述性統計特征。為減輕異方差對估計結果的影響，連續變量均取自然對數。考慮到可能存在的序列相關，本文報告聚類(cluster)到縣的標準差。

表1 各變量的描述性統計特征

四、基本估計結果

（一）基本估計結果

本文首先考察轉移支付結構對教育支出占比和生均教育支出的影響，轉移支付結構用一般性轉移支付占總轉移支付的比重表示，回歸時均控制縣固定效應和年份固定效應。考慮到變量間可能存在的序列相關，括號中報告的是聚類到縣的穩健標準誤。表2 第(1)列考察一般性轉移支付占比對教育支出占財政總支出之比的影響，本文在回歸方程中加入財政自主度、LOG 人均財政收入、LOG 人均GDP 這幾個衡量地區基本經濟狀況的控制變量。估計結果顯示，一般性轉移支付占比越高，縣級教育支出占比越高。具體而言，一般性轉移支付占比每增加1%，縣級教育支出占財政總支出的比重提高0.019%。在表2 第(2)列中，本文進一步加入第二產業占比、農業人口占比、小學人口占比和中學人口占比這幾個表示產業結構和人口結構的控制變量。一般性轉移支付占比的估計系數從0.019 增加到0.027，意味著一般性轉移支付占比每增加1%，縣級教育支出占比提高0.027%。其他控制變量的符號和顯著性也基本符合預期。

教育支出占比是一個結構性的變量，主要衡量縣級政府在分配財政支出時是否會相對偏向教育。接下來，本文利用生均教育經費支出構建教育支出的絕對量指標，在表2 第(3)列和第(4)列考察轉移支付結構對生均教育支出的影響。第(3)列僅控制表示基本經濟狀況的控制變量，估計結果顯示，一般性轉移支付占比每增加1%，生均教育支出增加0.139%。第(4)列進一步加入表示產業和人口結構的控制變量，估計結果顯示，一般性轉移支付占總轉移支付的比重每增加1%，生均教育支出增加0.095%。

表2 基準回歸結果

接下來，本文用一般性轉移支付與專項轉移支付之比構建一般性轉移支付的相對比重指標，考察轉移支付結構對教育支出的影響。表3 第(1)列和第(2)列的被解釋變量是教育支出占比，第(3)列和第(4)列的被解釋變量是生均教育支出。在其第(1)列和第(3)列中，本文只控制財政自主度、LOG 人均財政收入和LOG 人均GDP 這幾個表示地區經濟狀況的控制變量，第(2)列和第(4)列進一步控制第二產業占比、農業人口占比、小學人口占比和中學人口占比這幾個表示產業結構和人口結構的變量。其估計結果顯示，一般性轉移支付的相對比重越高，縣級政府的教育支出占比和生均教育支出均越大。以其第(2)列的估計結果為例，一般性轉移支付與專項轉移支付之比提高1%，縣級教育支出占財政總支出的比重提高0.002%，生均教育支出增加0.005%。

（二）異質性分析

1. 區域差異

我國幅員遼闊，東、中、西部地區在地理區位、經濟發展水平、對外開放等方面存在巨大差異，中央的轉移支付資金也更多地向中西部地區傾斜。因此，有必要考察轉移支付結構在東、中、西部地區對教育支出是否產生不同影響。為此，本文將樣本按照地區劃分為東、中、西部3 個子樣本分別進行回歸。表4 報告其估計結果，被解釋變量為生均教育支出的對數，其他控制變量與表2 和表3 第(2)列、第(4)列相同。其估計結果顯示，轉移支付結構對教育支出的促進作用在中部和西部地區體現得比東部地區明顯。具體來說，一般性轉移支付占比每提高1%，東部地區的生均教育經費提高0.046% ，中部地區的生均教育經費提高 0.15% ，西部地區的生均教育經費提高0.112%。表4 的估計結果表明，一般性轉移支付對于中部和西部地區教育的促進作用更大。這可能是因為中部和西部地區的經濟發展水平落后于東部地區，在教育方面來自家庭的私人投資不足，因此需要中央和地方財政進行大規模補貼。

表3 穩健性檢驗

表4 分東、中、西部樣本的回歸

2. 生均教育支出水平差異

考慮到不同地區生均教育支出水平的差異可能會影響轉移支付的效果，本文在表5 中按照生均教育支出是否小于均值，將樣本劃分為兩組。其估計結果顯示，對于生均教育支出小于樣本均值的地區，一般性轉移支付占比每提高1%，生均教育支出提高0.095%；對于生均教育支出大于樣本均值的地區，一般性轉移支付占比每提高1%，生均教育支出提高0.059%。這說明一般性轉移支付對基層教育的促進作用在義務教育基礎較為薄弱的地區體現得更加明顯。

表5 按照生均教育支出劃分樣本的回歸

續表5

五、進一步的討論

（一）“省直管縣”改革的作用

縣級政府的財政權力會影響轉移支付結構對縣級政府教育支出的作用。當縣級政府的財政權力較大時，縣級政府分享更多的一般預算收入，縣級政府有足夠的財力將本級政府分享的一般預算收入投資于基礎設施建設、城市維護建設等領域，縣級政府從上級政府獲得的一般性轉移支付資金則可以更多地投資于教育領域。相反，當縣級政府的財政權力較小時，縣級政府分享的一般預算收入較少，不足以滿足縣級政府的生產性支出需求，此時縣級政府傾向于將部分一般性轉移支付資金投資于道路、橋梁等生產性領域，而對教育的投入減少。基于上述分析，我們預期對于財政自主權更大的地區，一般性轉移支付占比增加對縣級教育支出的促進作用更加明顯。

我們利用“省直管縣”改革作為縣級財政權力擴大的外生沖擊，考察縣級財政權力擴大對轉移支付資金用途的影響。“省直管縣”改革是將縣一級政府的財政由省級財政直接管轄，不再由原來的地級市財政管轄。2004 年，安徽、河南等省份陸續開始進行“省直管縣”改革試點，其他省份也紛紛效仿。2005 年，財政部發布《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》(財預[2005]5 號)，鼓勵各省積極推行“省直管縣”改革。2009年，財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預[2009]78 號)，要求擴大“省直管縣”改革試點范圍。到2012 年底，全國各省基本完成“省直管縣”改革試點。“省直管縣”改革主要通過兩種方式擴大縣級財政權力。第一，省級政府通過調整省以下政府間稅收分成比例使“省直管縣”獲得的一般預算收入增加。第二，“省直管縣”改革使得縣級政府跨過市級政府直接從省級政府獲得轉移支付，不僅縮短了轉移支付的撥付時間，也大大降低了轉移支付資金被截留的可能性，從而提高縣級政府的財政權力。“省直管縣”改革后，縣級政府的財政權力擴大，可支配財力增大，更加傾向于將一般性轉移支付資金投資于教育領域。因此，我們預期“省直管縣改革”能夠增強轉移支付結構對教育支出的促進作用。

為了印證本文的猜想，我們將轉移支付結構、表示“省直管縣”改革的虛擬變量以及轉移支付結構與“省直管縣”改革的交互項加入到回歸方程中，估計結果匯報在表6中。各省進行“省直管縣”改革的時間不一，本文用“省直管縣”變量來度量，如果一個縣成為“省直管縣”，則該變量取1，否則取0。表6 第(1)列和第(2)列加入一般性轉移支付占比與“省直管縣”改革的交互項。其估計結果顯示，交互項的估計系數顯著為正，說明一般性轉移支付占比更大的縣通過“省直管縣”改革使得財政權力擴大之后，對教育支出占比和生均教育支出的促進作用體現得更為明顯。表6 第(3)列和第(4)列加入一般性轉移支付的相對比重與“省直管縣”改革的交互項。其估計結果顯示，交互項的估計系數顯著為正，說明一般性轉移支付相對比重更大的縣在“省直管縣”改革之后，對教育支出占比和生均教育支出的促進作用體現得更為明顯。

表6 考慮“省直管縣”改革的估計結果

（二）關于轉移支付結構內生性的討論

中央對省級政府的轉移支付大多按照既定的方案進行分配，但是中央并沒有對省級政府與市級政府之間、市級政府與縣級政府之間轉移支付的具體分配方式進行統一規定。縣級政府從市級政府獲得的一般性轉移支付和專項轉移支付的數量除與經濟發展水平、地理位置、人口結構等因素相關外，還可能與其他不可觀測的因素相關，從而造成轉移支付結構的內生性問題。盡管本文在前文的回歸中已控制人均GDP、農業人口比重等變量，并且控制縣的固定效應，從而盡可能全面地控制可能同時影響教育支出和轉移支付的因素，但本文仍然有可能遺漏某些因素。

為轉移支付尋找有效的外部工具變量可以有效處理轉移支付的內生性問題。現有文獻的研究結論為本文尋找工具變量提供了很大的啟示。例如，范子英和張軍(2013)在考察省級轉移支付對人均教科文衛支出和政府規模的影響時，使用第十四屆、十五屆、十六屆中央委員中在該省有過工作經歷的委員數目作為省專項轉移支付的工具變量。他們發現，在本省工作過的中央委員數目增加會顯著增加本省獲得的專項轉移支付。范子英和李欣(2014)利用2003 年部長更換的擬自然實驗研究發現，新任部長的政治關聯效應會使其來源地的地級市獲得更多的專項轉移支付。袁飛等(2008)、劉暢和馬光榮(2015)使用國家級貧困縣構造轉移支付的工具變量。吳敏等(2019)在考察省級轉移支付對財政預算支出規模的影響時，使用全國層面轉移支付總和與中西部地區虛擬變量的交互項作為工具變量。由于本文的核心解釋變量是一般性轉移支付占比，這使得尋找有效的外部工具變量更加困難。

受數據所限，本文未能為轉移支付結構構造出合適的外部工具變量。為彌補這一不足，本文在表7 中報告所有解釋變量滯后一期的估計結果，以減輕因解釋變量與被解釋變量的共時性造成的內生性影響。其估計結果顯示，一般性轉移支付占比對教育支出占比的影響不顯著，但對生均教育支出的影響顯著為正；一般性轉移支付與專項轉移支付之比對教育支出占比和生均教育支出的影響均顯著為正。表7 的估計結果在一定程度上說明了前文估計結果的穩健性。

表7 解釋變量滯后一期的估計結果

續表7

六、結論及政策建議

對于縣級政府而言，教育是典型的公共品，投資教育的回報很難在短期內有所體現，而在中國各級政府“為增長而競爭”的制度背景下，事權和支出責任不匹配的縣級政府很難有動力增加教育投資。本文基于2000—2006 年縣級面板數據考察轉移支付結構對教育支出的影響。估計結果顯示，一般性轉移支付占比的提高顯著促進教育支出占比和生均教育支出的提高。進一步的分析表明，一般性轉移支付比重增加對教育支出的促進作用在中西部地區和教育基礎較薄弱的地區體現得更為明顯。一般性轉移支付比重更高的地區在“省直管縣”改革之后增加更多的教育支出。本文的研究結果表明在財政分權的背景下，不限定用途的一般性轉移支付有助于地方增加基層政府的教育經費投入。

本文的研究結論可以引申出如下的政策建議。第一，完善教育財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付的比例和擴大其規模。中央應進一步加大對教育領域的一般性轉移支付力度，優化轉移支付的分配規則，及時根據地方實際情況動態核定轉移支付基數和各地區的轉移支付系數，增強基層政府的教育保障能力，進一步縮小地區間教育投入的差異，促進教育公平和基本公共服務均等化。第二，提前下放轉移支付指標，簡化轉移支付的撥付流程。中央應盡早完成下一年度轉移支付數額的核定工作，提前向地方政府下放轉移支付指標，讓地方政府在使用轉移支付之前做到“心中有數”。中央應進一步簡化轉移支付資金經由省、市、縣逐級下撥至基層單位的撥付流程，探索建立將教育轉移支付由中央直接下放到縣級政府的撥付機制，及時消除縣級政府的財政收支缺口。第三，加強教育轉移支付管理，建立健全轉移支付績效評價機制。中央應加強對教育轉移支付的管理，嚴禁挪用教育專項轉移支付，規范教育專項轉移支付資金的分配、監督和管理。建立健全轉移支付績效評價機制，合理確定績效考核目標，科學設計績效評價指標，建立績效評價獎勵機制，提高財政資金的使用效率。第四，合理界定各層級地方政府間的教育支出責任。近年來，中央不斷明確和優化中央與地方教育事權的支出責任，然而中央并沒有對省以下政府間教育支出責任給出明確規定。高層級政府容易利用自身行政權力將教育事權逐級下放，導致基層政府承擔的支出責任較多。中央應進一步明確省以下各級地方政府間的支出責任劃分，將適宜由地方更高一級政府承擔的教育領域基本公共服務支出責任上移，避免基層政府承擔過多的支出責任。