粵港澳大灣區“菜籃子”建設現狀分析與對策研究

黃建輝

（廣東農工商職業技術學院，廣東 廣州 510507）

“菜籃子”工程以保障農產品供應市場為目標，是緩解我國副食品供應偏緊矛盾的一項重要舉措，各級政府都把“菜籃子”作為民心工程、便民工程來抓，旨在提高“菜籃子”產品質量和增加農民收入。2019 年2 月，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。2019 年4 月，廣州市人民政府辦公廳印發了《粵港澳大灣區“菜籃子”建設實施方案的通知》（穗府辦函〔2019〕60 號），文件要求以立足廣州、服務灣區、聯結泛珠、輻射內地為定位，以“一個標準供灣區”為原則，用三年時間，構建以廣州為樞紐的粵港澳大灣區“菜籃子”生產及流通服務體系，打造現代化、標準化、便利化平臺，為粵港澳大灣區市場提供更多更優的優質農產品。

本文在問卷調研基礎上，從認可度、效果評價、期待、挑戰四個維度分析粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設現狀及出現的問題，提出了發展粵港澳大灣區“菜籃子”工程的“組建‘四隨機’農產品質量稽查機制、加強農產品品牌推廣和宣傳力度、建設便民利民的線上線下銷售點、出臺配套扶持政策、扶持涉農小微企業發展”五個對策，對建設粵港澳大灣區“菜籃子”工程，深入貫徹落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，具有重要的理論和實踐意義。

一、粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設情況

廣州市農業農村局協同廣州海關，在香港特區政府食物及衛生局、澳門特區市政署的支持下，共同推進粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設。2019 年5 月9 日，粵港澳大灣區“菜籃子”工程（以下簡稱“灣區‘菜籃子’工程”）啟動大會在廣州召開，拉開了粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設序幕[1]。2019 年8 月與9月，分別認定了首批245 家與第二批139 家的粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地。截止2021 年11 月份，全國已認定1285 家粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地、93 家加工企業。這些基地不僅有廣東省內各地級市的企業，還包括不少來自貴州[2]、廣西[3]、湖南[4]、甘肅[5]、山東[6]、江西、云南、寧夏等內地24 個省（自治區）的138 個地級市(州)的農業企業，在全國布局建設1 個平臺指揮中心，17 個配送中心和分中心（3 個節點配送中心和14 個分中心）的信息聯動機制。

粵港澳大灣區“菜籃子”工程以供港澳質量安全標準為標桿，以“一個標準（供港）供給市場，一個體系對質量安全進行監管，一個平臺進行農產品流通”為運行模式，打造公益性、公正性、權威性、開放性服務平臺，初步搭建了比較完善的粵港澳大灣區“菜籃子”標準化生產體系、產品質量安全監管體系、產品溯源體系、現代流通服務體系、平臺管理規則體系、政策支持體系、理論研究體系、合作建設體系，并基本達到了“規模化生產、商業化運作、品牌運營”的需求。

二、粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設現狀及問題

為了更好地了解粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設現狀，2021 年下半年，對廣東農工商職業技術學院承辦的廣東農墾農業經理人、廣東省高素質農民培訓——農業經理人、肇慶市創業青年共三類型培訓班的學員通過問卷星開展線上問卷調研。本次調研共收回有效問卷93 份，涵蓋了廣東省主要農業大市，其中近一半為涉農小微企業（占47%），主要從“認可度、效果評價、期待、挑戰”四個維度進行分析，其中“認可度”與“效果評價”分別探討粵港澳大灣區“菜籃子”工程認定前與認定后，企業對粵港澳大灣區“菜籃子”工程的不同評價，以更好地了解粵港澳大灣區“菜籃子”工程對企業的影響；而“期待”是企業期待通過粵港澳大灣區“菜籃子”工程得到協助或提升點；“挑戰”則是粵港澳大灣區“菜籃子”工程發展中面臨的挑戰。

（一）認定粵港澳大灣區“菜籃子”工程前的認可度評價

絕大部分企業認可粵港澳大灣區“菜籃子”工程發展前景。66.67%的企業非常看好粵港澳大灣區“菜籃子”工程的發展前景，17.2%的企業認為其發展前景較好，認為“一般”或“不了解”的企業僅占16.13%。

對于沒有參與認定粵港澳大灣區“菜籃子”工程生產基地或加工企業的企業，是否有計劃申請認定的調查中，只有7.79%的企業無意愿參加認定，高達74.03%的企業表示有意愿認定，其中有強烈意愿參加的占20.78%，如圖1 所示。

在粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設措施的認可度方面，如表1 所示，企業對粵港澳大灣區“菜籃子”產品配送中心、農產品全程質量安全追溯體系以及認定生產基地和加工企業的相關扶持政策的認可度較高，在60%以上。近半數企業認可的還有質量安全監控指標體系、粵港澳大灣區“菜籃子”平臺。

表1 企業對粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設措施的認可比例

粵港澳大灣區“菜籃子”產品配送中心在粵港澳大灣區“菜籃子”工程各項措施中認可度排名第一，是實至名歸。粵港澳大灣區“菜籃子”平臺于2019 年9 月正式啟用，截至2022 年1 月，在全國布局建設韶關、肇慶、梅州、珠海、清遠、云浮、永州、郴州、懷化、百色、齊齊哈爾、贛州、濰坊、聊城、畢節、黔南、黔西南等17 個配送中心和分中心，為粵港澳大灣區“菜籃子”工程成功落地奠定了堅實基礎。例如在廣東省內，2020 年4 月，粵港澳大灣區“菜籃子”通關（增城）便利區啟用，打造集生產、檢驗、檢疫、通關、流通等業務于一體的“一站式”綜合服務信息化平臺；2020 年9 月，粵港澳大灣區“菜籃子”產品珠海配送分中心正式掛牌，以農產品溯源為核心，集供港澳標準的農產品批發、倉儲、加工、冷鏈配送、報關報檢及認證、綜合辦公、電子商貿等業務功能于一體，致力于打造灣區“9+2”城市“菜籃子”配送中心（分中心）和粵港澳大灣區“菜籃子”信息共享平臺的標桿；2021 年5 月，珠海配送分中心完成進口冷凍冷藏食品集中監管倉、配套冷庫等建設和運營，并逐步對接服務珠海及周邊城市的“菜籃子”基地。在廣東省外，湖南、貴州等省份也建立配送中心對接粵港澳大灣區“菜籃子”工程項目的落地。湖南永州配送分中心為本地農產品開拓了一個新的銷售渠道，最終實現農產品立體式的“一次申報、一次查驗、一次放行”快速通關模式。永州配送分中心自上線運營以來，嚴格執行灣區農產品質量安全監控指標體系標準，對進入粵港澳大灣區“菜籃子”平臺的農產品進行檢驗，保證永州各生產基地或加工企業的農產品正常出貨，其中2020 年平均每天發車15～20 車次，配送粵港澳大灣區總量累計達5 萬余噸。

（二）認定粵港澳大灣區“菜籃子”工程后的效果評價

企業認定粵港澳大灣區“菜籃子”工程生產基地或加工基地后獲得好處或者利益中，推廣了企業品牌、提升了產品品質、提升了生產標準化水平、提升了質量安全管理水平的認可度排在前4，如圖2 所示。

粵港澳大灣區“菜籃子”工程執行高標準、高質量的質量安全監控指標體系，共溯源登記農產品2600 多個，累計流通量超過43 萬噸的優質安全可溯源產品。從2020 年9 月起，陸續編制并發布水果、蔬菜、禽產品、畜產品標識使用規范等《粵港澳大灣區“菜籃子”平臺產品質量安全指標體系》系列團體標準；制定并形成粵港澳大灣區“菜籃子”產品質量安全監控指標體系，總限量指標達21210 項次，體系涵蓋62 類水果產品、62 類蔬菜產品、10 大類水產品、17 類畜禽產品及蜂產品、8 類食用油及油料作物、8 大類乳及乳制品，為粵港澳大灣區“菜籃子”平臺產品質量安全監管監測工作，為政府及企業評估產品質量安全及管控生產過程提供了標準指引，對于提高農業標準化生產普及程度、引領農產品質量安全風險管控和監測、保障灣區農產品質量發揮了十分重要的作用。與此同時，無論是供應港澳市場還是內地市場的所有農產品，要通過粵港澳大灣區“菜籃子”農產品質量安全溯源平臺，都需統一按照粵港澳大灣區“菜籃子”標準嚴格執行，這進一步倒逼企業提升生產標準及質量安全管理水平。

另外，從圖2 不難發現，銷售業績的提升，出口額的增加并不是排在前面，這可能是與粵港澳大灣區“菜籃子”工程實施時間才2 年有關，業績的提升一般比較滯后，當企業品牌或知名度上升后，業績的提升也為時不遠了。此外，通關便利性、補貼等優惠政策享受等也排在比較后的位置，是因為這些好處可能會受當地政策的影響，不是所有地區政府支持力度一樣，故這些好處普及性沒有品牌推廣等那么明顯。

（三）對粵港澳大灣區“菜籃子”工程的期待

企業認定粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業的原因中，認可度較高的是“拓展公司品牌”，高達87.5%，說明企業都想借助于粵港澳大灣區“菜籃子”工程項目提升自身公司的品牌。緊隨其后的是“政府扶持和稅收優惠”及“統一認證”，達到50%。“開拓港澳市場，進軍海外”以及“產品創新”也是企業加入項目考慮的比較重要的因素，如圖3 所示。

粵港澳大灣區“菜籃子”工程通過授權使用粵港澳大灣區“菜籃子”產品標識并對其產品進行賦碼追蹤等方式，有利于打造“安全優質”的農產品品牌形象，這也是企業所期待的。對比圖2 與圖3 發現，排名第一的都是公司品牌的提升或拓展，即企業申請粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業認定的期望值與實際受益是完全一致。圖3 中的“統一認證”與圖2 中的“提升了生產標準水平”等也基本一致。然而，差異比較大的是，“政府扶持和稅收優惠”在企業認定期望中排名第二，卻在企業的實際受益中排在第九、第十，即期望值與實際獲益有一定差距。這可能是企業對于政府推動的項目，非常希望能有政策及稅收方面的優惠，而粵港澳大灣區“菜籃子”工程是以廣州為牽頭建設城市，以“立足廣州、服務灣區、聯結泛珠、輻射內地、面向全球”的建設定位，構建以廣州為樞紐的粵港澳大灣區“菜籃子”生產及流通服務體系。不難看出，粵港澳大灣區“菜籃子”工程的成功實施與落地，除了廣州市本身責無旁貸外，與其它省份及當地政府的協助及支持分不開的。可是，各地政府的支持力度不盡相同，比如廣州市政府頒布了每個“菜籃子”經營主體每年最高貼息可達1000 萬元，給予新落戶、且新通過供港澳備案的“菜籃子”生產基地的經營主體連續三年每年每畝300 元的落戶獎勵等激勵政策；貴州省畢節市也發布了《畢節市農業農村局2021 年度東西部協作粵港澳大灣區“菜籃子”基地建設資金獎補方案》，對獲得粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業認定通過的經營主體給予6.89 萬元的補貼，但更多的地方政府并沒有配套的政府扶持和稅收優惠等。

有關企業期待粵港澳大灣區“菜籃子”工程配套的具體優惠政策，排在前3 的是農業生產補貼、加大中小企業的扶持力度、稅收優惠，其中82.8%的企業希望有農業生產補貼方面的優惠政策。此外，還有近半數的企業希望有融資支持，如圖4 所示。

（四）粵港澳大灣區“菜籃子”工程面臨的挑戰

針對粵港澳大灣區“菜籃子”工程建設過程中可能面臨的挑戰，主要集中在認定條件、政策的宣傳及配套扶持政府等方面。粵港澳大灣區“菜籃子”工程認定條件使很多中小企業望而卻步，并影響其普及程度。根據調研結果，有82.8%的受訪企業沒有加入到粵港澳大灣區“菜籃子”工程中，說明粵港澳大灣區“菜籃子”工程還有很大的發展空間，但同時意味著該項目存在一定的問題導致普及率不高。企業沒有認定粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業的原因中，沒有達到生產基地或加工企業認定條件占64.94%。此外，對粵港澳大灣區“菜籃子”工程項目政策不了解占54.55%，如圖5 所示。

根據粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或者加工企業認定要求，申報主體皆需獲得海關供港澳備案或注冊資格，或者具備相當于海關供港澳生產基地備案或注冊登記的條件，且生產基地產品須經過粵港澳大灣區“菜籃子”產品質量安全承檢機構檢驗檢測，符合粵港澳大灣區“菜籃子”平臺產品質量安全監控指標體系的要求。可見，粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或者加工企業認定的門檻高，不是一般涉農企業所能達到的。農產品供應源頭嚴格把關是好事，建議加大中小企業的技術等扶持力度。

另外，如圖6 所示，65.59%企業認為本地政府或上級單位沒有出臺相關配套扶持政策，50.54%的企業認為資源及配套設施不足，排在第三的是大灣區各城市政府之間的監管、協調與合作制度，占比49.46%。超過30%的企業還認為人才不足、本地政府或上級單位對此項目的認可度不高、宣傳力度不足等也會對工程的順利推進產生一定的負面影響。農業補貼是政府對農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的手段。農業的弱質性等特點決定了農業補貼是政府協助涉農企業抵御農業生產風險的重要政策工具。因此，希望政府能更多地出臺有關粵港澳大灣區“菜籃子”工程方面的優惠政策及農業補貼。

三、發展粵港澳大灣區“菜籃子”工程的問題對策

（一）組建粵港澳大灣區“菜籃子”工程“四隨機”農產品質量稽查機制

質量是產品的生命。組建農產品質量稽查機制，通過不提前告知的四隨機核查（核查時間隨機、核查企業隨機、核查產品隨機、核查人員隨機）方式，對粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業及其產品進行質量檢查，提升產品質量美譽，共同推動粵港澳大灣區“菜籃子”成為全國農產品質量安全的金字招牌；繼續強化“安全優質”的農產品品牌形象，加強對生產基地和加工企業的監管，真正落實以供港澳質量安全標準實施“逢出必檢、逢進必檢”的制度，嚴格按照粵港澳大灣區“菜籃子”質量標準體系要求提升產品質量安全水平，使企業受益、民眾受惠。

（二）加強粵港澳大灣區“菜籃子”農產品品牌推廣及宣傳力度

組織及開展由農業專家及市民（含港澳）為評委的粵港澳大灣區“菜籃子”優質農產品品牌50 強活動；組織粵港澳大灣區“菜籃子”優質農產品展銷會、農業博覽會、產業大會、農特產品推介等活動，展示及推廣來自全國各地的粵港澳大灣區“菜籃子”優質、特色農產品，彰顯港澳大灣區“菜籃子”工程建設取得的豐碩成果，保障大灣區吃上新鮮放心的蔬菜等農產品，把大灣區市民的幸福感和獲得感裝進“菜籃子”。

（三）建設便民利民的粵港澳大灣區“菜籃子”線上線下銷售網點

粵港澳大灣區“菜籃子”工程除了建設標準化、現代化的生產體系，建設高效便利的農產品流通服務平臺，還需建設足夠多、高標準的粵港澳大灣區“菜籃子”線上線下銷售網點，向粵港澳大灣區市場輸送豐富優質的農產品，并進一步推動粵港澳大灣區“菜籃子”優質農產品走出大灣區，邁向全國。

2020 年3 月，粵港澳大灣區“菜籃子”率先推出無接觸智能零售新模式，大大提高了消費者的生活便利，已經在廣州地區30 多個機關單位設了智能零售體驗柜。然而類似智能零售體驗柜銷售點不多，宣傳力度不大，廣大市民并沒有很好地享受到粵港澳大灣區“菜籃子”工程帶來的福利。建議在粵港澳大灣區各城市主要商業繁華中心及大型社區設置粵港澳大灣區“菜籃子”優質農產品的線下有人銷售門店或無人的智能銷售網點，使其成為市民購買生鮮的新方式，方便市民在工作之余可快速下單選購越來越豐富的安全優質農產品。在線上營銷方面，可與順豐、京東等快遞公司合作，共建面向終端消費者的粵港澳大灣區“菜籃子”農產品電商營銷平臺，滿足灣區廣大群眾對安全優質農產品持續增長的消費需求，并將發達城市消費市場與欠發達地區優質生產基地緊密聯結起來，促進欠發達地區優質農產品優價銷售。此外，舉辦粵港澳大灣區“菜籃子”農產品“年貨一條街+直播帶貨”活動，創新類似拼多多的基于“互聯網+”的農產品電商線上線下融合的O2O 模式[8]，吸引更多的粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地及加工企業擺攤及展示產品，通過規模化集中推貨等方式，促進更多市民了解粵港澳大灣區“菜籃子”建設項目，加快粵港澳大灣區“菜籃子”優質農產品的促銷，并提升農產品品牌知名度，為鄉村產業振興作貢獻。

（四）鼓勵全國各地制定出臺相關配套扶持政策

廣東省一直是供港澳農產品的主要采購地。據統計，廣州海關年監管供港澳新鮮蔬菜1.7 萬噸、冰鮮禽畜肉6.7 萬噸、食用水生動物1.42 萬噸、冰鮮水產品5236 噸、活豬47.98 萬頭、雞苗83.2 萬羽，以及6.6 萬噸各類深加工食品。廣州應充分利用比鄰港澳的區位優勢及一線城市市場配置等資源優勢，助力內地企業“走出去”,促進當地農業生產標準化、品牌化運作，積極吸引全國各地認定生產基地或加工企業。各地政府應充分利用粵港澳大灣區“菜籃子”建設創造的發展機遇，積極融入粵港澳大灣區“菜籃子”平臺，發揮財政杠桿作用，采取貼息、風險補償、獎補等方式，幫助企業拓展粵港澳大灣區市場，成為“粵港澳大灣區優質農副產品基地”，并推動廣州乃至全國農業標準化、產業化發展，實現來自全國各產地的優質農產品在主要消費市場集散，既幫助當地農民增收，又豐富了粵港澳大灣區的“菜籃子”，為鄉村振興增添新動能。

（五）扶持涉農小微企業發展

涉農小微企業是我國農業發展的重要參與者，也是鄉村振興的重要推動力，對擴大內需、穩定城鄉就業、促進“三農”建設等方面具有巨大作用。然而，涉農小微企業由于規模小、抵抗風險能力弱、融資困難等特點，無論是第三方檢測費用，還是生產管理體系改造成本等，每一項都可能無法單獨承受。因此，政府應支持粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業通過訂單收購、二次返利、托管、保底分紅、股份合作等多種形式，完善利益聯結機制，帶動涉農小微企業參與到粵港澳大灣區“菜籃子”建設中；鼓勵粵港澳大灣區“菜籃子”生產基地或加工企業通過“公司+農戶”“公司+基地+農戶”“公司+農民合作社+農戶”“公司+農民合作社+基地+農戶”[7]等方式，延長產業鏈、完善利益鏈、保障供應鏈，將涉農小微企業納入現代農業產業體系中；鼓勵和支持發展農業產業化聯合體，通過統一生產、統一營銷、技術共享、信息互通、品牌共創、融資擔保等方式，與涉農小微企業形成穩定利益共同體。

四、結語

粵港澳大灣區“菜籃子”工程應堅持綠色發展理念，以全面貫徹落實粵港澳大灣區發展規劃綱要為總抓手，構建粵港澳大灣區“菜籃子”生產、加工、物流和貿易的體系及產業鏈，提升農業發展和大灣區的引領作用，推動生產加工基地拓展到全國各地優勢產區，向市場輸送“安全、綠色”的優質農產品，持續引領粵港澳大灣區“菜籃子”工程高質量發展，助力打造具有中國特色的國際一流灣區，并形成強大的輻射帶動和示范效應，最終實現農業增效，農民增收，更好地滿足人民對美好生活的需要和追求。