天然林保護工程下廣西森林伐區(qū)管理探討

廖建勇，楊 丹

（廣西壯族自治區(qū)國有派陽山林場，廣西崇左 532500）

天然林保護工程是國家為保護森林資源，恢復生態(tài)建設，同時保證林業(yè)經(jīng)濟走長遠、可持續(xù)發(fā)展路徑而發(fā)起的具有前瞻性的一項計劃工程。該工程近期目標為控制天然林采伐，安頓因木材減供而富余出來的人員；中期目標為天然林采伐向人工林轉(zhuǎn)變；遠期目標為建立以人工林為主的、完備的生態(tài)和林業(yè)體系，最終實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)的同步發(fā)展[1]。廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西））森林資源豐富，如何加強天然林保護工程下森林采伐伐區(qū)管理，解決其存在的問題，促進天然林保護工程目標的實現(xiàn)至關重要。

1 存在的問題

廣西林業(yè)局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2021 年廣西以木材產(chǎn)量3 600 萬 m3連續(xù)多年占據(jù)全國第一位，森林蓄積消耗量6 827 萬m3；2022 年木材消耗量預估將持續(xù)升高，而人工林規(guī)模的增長速度卻快趕不上木材消耗量。當需求大于供給，在短期利益的驅(qū)使下，森林伐區(qū)管理壓力日益增大。

1.1 伐區(qū)調(diào)查設計不合理

1）林齡確認困難。人工林的林齡有檔案記錄在冊，林齡確認比較容易。而天然林的林齡則需要通過林木的一些客觀數(shù)據(jù)進行推算獲得。在實際生產(chǎn)中，單株林齡快速確認有3 種方法——看樹木年輪、CT 掃描法、碳14 測定法，但這3 種林齡確認方法都對樹木有一定的傷害，且部分林區(qū)管理人員為了便捷行事，忽略過渡林復雜的林種結構因素，會根據(jù)目測或自身經(jīng)驗進行判斷，以單株林齡代表伐區(qū)年齡。林木正確的林齡得不到準確的判斷，影響伐區(qū)規(guī)劃調(diào)查。

2）連片皆伐面積超標。為完成木料供應任務，部分單位會對林區(qū)實行“光山”政策，將天然林混合著人工林進行砍伐，實際連伐面積超過了規(guī)定面積，嚴重影響了林區(qū)木料的培育和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定。

3）調(diào)查規(guī)劃設計資質(zhì)單位工作不嚴謹。要求承擔伐區(qū)調(diào)查規(guī)劃設計的單位要有國家授權的資質(zhì)，而且資質(zhì)單位也有級別區(qū)分，這些資質(zhì)單位應按照規(guī)定的標準對伐區(qū)進行調(diào)查規(guī)劃。但是，在調(diào)查規(guī)劃設計過程中，資質(zhì)單位委派的工作人員并不是全部經(jīng)過崗前培訓和考核。再者部分調(diào)查人員為了快速完成工作，未仔細調(diào)查所有伐區(qū)情況，或存在疏忽大意情況。

1.2 森林采伐限額管理困難

合理采伐是保護天然林的要求，國家和廣西林業(yè)局都制定了森林采伐管理相關標準。但在實際執(zhí)行中，要達到精準科學地計量采伐限額，約束過度采伐行為比較困難。

1）森林采伐量計算困難。采伐量計算除了用到選取的公式外，還要使用計算軟件對實地勘測的數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)換和統(tǒng)計。一般有此編制能力的單位較少，因此一直以來廣西森林采伐量編制工作都是外包到區(qū)林業(yè)勘測設計院，完全依賴于設計院給出的數(shù)據(jù)并且無法進行復核。

2）地方林業(yè)局只重視市、區(qū)級的采伐計劃，對于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、個體的采伐計劃審查卻比較馬虎，采伐計劃沒有根據(jù)現(xiàn)實情況進行詳細制訂，亦沒有按照區(qū)、季、額等標準分別進行規(guī)劃。

1.3 采伐作業(yè)未按制度執(zhí)行

即使《廣西壯族自治區(qū)林木采伐管理辦法》中有明文規(guī)定采伐作業(yè)要求，但在實際采伐作業(yè)中，要做到事事監(jiān)督、事事有據(jù)可查，只依靠發(fā)證機關或依靠采伐單位的自覺性非常困難，僅區(qū)直林場派陽山林場便發(fā)現(xiàn)不少問題。

1）采伐監(jiān)管不力。根據(jù)天然林保護工程的要求，天然公益林區(qū)是重點保護區(qū)域，但由于采伐監(jiān)管不力，導致重點保護區(qū)域的偷伐現(xiàn)象屢禁不止，天然林撫育和改種工作沒有做到位。

2）由于人員和資源的配備緊張，伐區(qū)主管部門的“伐中檢查”難以持續(xù)進行，無法及時監(jiān)督、解決砍伐單位砍伐作業(yè)中出現(xiàn)的問題。

3）采伐審批對實際情況調(diào)查不到位，未遵循政務的公開、公平、公正的原則嚴格執(zhí)行審批流程，采伐證的發(fā)放不符合規(guī)范。

2 改善建議

2.1 加強伐區(qū)調(diào)查設計管理工作

天然林保護工程政策要求減少和避免過量采伐天然林木材，轉(zhuǎn)為培育人工林滿足木材需求。林區(qū)工作人員應嚴格遵守《廣西壯族自治區(qū)林木采伐管理辦法》對于伐區(qū)調(diào)查設計管理中包括林木的樹齡、連伐面積、調(diào)查設計資質(zhì)、申請受理單位級別、林木采伐許可證發(fā)放要求等，加強伐區(qū)調(diào)查設計管理。

1）準確估算天然林林齡。林齡確認包括對單株林木林齡的確認和森林區(qū)域林齡的確認。單株林木林齡測量方法比較簡單，準確度也高。但對于過渡林，即重疊區(qū)域，單獨測某一株林木的林齡或利用某種優(yōu)勢林木的平均林齡來界定區(qū)域林木林齡都是草率的、不準確的。當前很多學者都關注于如何快速準確測出天然林的林齡問題，其中林窗法是比較成熟和接近準確數(shù)值的一種方法。林窗模型綜合考慮天然林的生長規(guī)律和變化因素，并建立模型進行模擬，具有全面性和一定的準確性，對林木的破壞性也小[2]。

2）控制連片皆伐面積。采伐分為人工林采伐和天然林采伐，人工林主要是用作商業(yè)用料，天然林則是以保育為目的。廣西林業(yè)局對于天然林連片皆伐的面積有明確規(guī)定，普通木材當伐區(qū)連片皆伐面積不得超過20 hm2，保護林不超過2 hm2；天然林基本禁止砍伐，除非獲得林業(yè)局的審核批準，才可根據(jù)審批面積進行砍伐。需注意的是，避免出現(xiàn)連片皆伐面積超標情況，要從源頭抓起，響應國家天然林保護政策，轉(zhuǎn)化林木性質(zhì)，提高營造林活立木蓄積量；合理分配林木供應任務量，根據(jù)當?shù)貧夂驙顩r、林木生長情況，及時調(diào)整木料供應任務，減少連片皆伐面積超標現(xiàn)象，樹立警示界線，禁止采伐天然林林區(qū)[2]。

3）規(guī)范調(diào)查設計單位的資質(zhì)和行為。調(diào)查設計單位必須持有相關的資質(zhì)，對其資質(zhì)的審查，應至少一年一查，并定期進行相關調(diào)查設計專業(yè)性方面的考試和考核，確保調(diào)查設計單位的基礎水準達到要求。資質(zhì)審查過關的單位應在遵照國家法律法規(guī)的前提下，按照地方的技術規(guī)程進行伐區(qū)調(diào)查設計。此外，應針對不同的調(diào)查目的、調(diào)查區(qū)域做好調(diào)查前準備工作，包括調(diào)查人員配置、工具準備、方法選取等。尤其在人員委派方面，要經(jīng)過嚴格的篩查，確保其專業(yè)水準過關。同時，人員上崗前需培訓合格并授予調(diào)查資格證書，增強其責任心，如實匯報調(diào)查結果，為采伐許可證的頒發(fā)提供客觀真實的依據(jù)。

2.2 監(jiān)督落實森林采伐限額計劃

據(jù)廣西林業(yè)局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021 年廣西森林面積1 486.369 4 萬 hm2，其中天然林面積566.540 0 hm2、人工林面積890.845 8 萬 hm2；森林蓄積量9.782 2 億m3，其中天然林蓄積量2.518 7 億m3，人工林蓄積量6.880 3 億m3。

2.2.1 提高森林采伐量計算精確度

落實森林采伐限額計劃時，首先要熟知森林采伐限額中年伐量的計算方法。廣西林業(yè)局應注重多支持和培育一些編制單位，可從各單位抽調(diào)出資深專家進行培養(yǎng)，組成獨立的監(jiān)督機構，對市、區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的采伐限額數(shù)據(jù)審查監(jiān)督。常用的采伐量計算公式有按輪伐面積計算、按成熟度計算及前文所提到的按林齡計算，具體計算公式分別如下。

式中，S代表年伐面積，n代表林齡，則第一林齡S=近、成、熟林面積/1 個齡級的年數(shù)；第二林齡S=近、成、熟林面積/2 個齡級的年數(shù)，依此類推[3]。

2.2.2 按實際情況配置采伐量

采伐限額并不是一成不變的，根據(jù)國務院的要求，每隔5 年需要重新調(diào)整采伐限額。各地方應依據(jù)《中華人民共和國森林法》科學測算采伐限額，并報國務院審批以確定合理的最大采伐量[4]。廣西林業(yè)局預設計時應對申請人或單位提交的申請材料進行調(diào)查核實，根據(jù)當年活立木生長量高于材料消耗量的原則制訂采伐計劃。廣西森林采伐限額的制訂可參照百色試驗點的森林采伐限額方法進行制訂。例如，森林采伐限額可串換使用，縣域內(nèi)的分項采伐限額因撫育采伐、低產(chǎn)低效林改造不足的情況下，可調(diào)整采伐限額并申請串換使用采伐限額；還可調(diào)劑森林采伐限額，在行政范圍內(nèi)，市、縣林業(yè)行政主管部門在保障年度采伐計劃需求下，可統(tǒng)籌使用上年度結轉(zhuǎn)的采伐限額用于不可預見性采伐。

2.3 嚴格執(zhí)行采伐作業(yè)制度

采伐作業(yè)應按照《廣西壯族自治區(qū)林木采伐管理辦法》中的四大規(guī)定執(zhí)行。

1）設立監(jiān)督部門并按需配置人員。監(jiān)督部門應對相關采伐作業(yè)事宜進行監(jiān)督，如上述調(diào)查設計環(huán)節(jié)、采伐限額環(huán)節(jié)、采伐證件核準等流程，監(jiān)督部門擁有監(jiān)督權，應做到及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。此外，監(jiān)管部門要加大力度宣傳林區(qū)保護的重要性，使采伐單位或責任人了解不按規(guī)定采伐作業(yè)的嚴重后果，聯(lián)合執(zhí)法部門打擊違法采伐行為。

2）嚴格按照要求和流程進行采伐作業(yè)。采伐作業(yè)應遵循“伐前交撥、伐中檢查、伐后驗收”的要求進行，伐前需進行一對一交撥。采伐單位應在接到采伐申請批準后方可進入對應伐區(qū)進行砍伐作業(yè)，砍伐作業(yè)完成后由采伐證核發(fā)部門進行伐區(qū)驗收。此外，采伐工作要清晰明朗有條理，在簡化采伐作業(yè)管理流程的基礎上落實責任制。例如，伐區(qū)人員應持證進出，進出木料應清點簽字交付，林區(qū)伐后清理等都應受到嚴格監(jiān)督；實行小班制采伐作業(yè)，且一班一責，堵住可能出現(xiàn)的作業(yè)漏洞[5]。

3）規(guī)范采伐證書辦理。廣西林業(yè)局應嚴格把控采伐證書辦理、核準頒發(fā)工作的每個環(huán)節(jié)。①申請材料。提交的材料應具有可靠的依據(jù)，且申請材料應清晰合規(guī)，按當?shù)卣咛峤坏较鄳募墑e窗口辦理業(yè)務。廣西林業(yè)局針對采伐證的辦理地區(qū)有明確規(guī)定，要求中央直屬單位、區(qū)直國有林場向區(qū)級林業(yè)窗口提申請；區(qū)市直國有林場則向市政務中心林業(yè)窗口提申請；各窗口不得越級接受采伐證申請業(yè)務。因此，跨級申請的應不予受理，跨級部門也無權受理。②材料審查。窗口接收材料后應提交至審核部門進行審查，審查工作應設立專審小組，避免“一言堂”審查。審查不能只針對提交的書面材料進行審查，同時應對現(xiàn)場進行實地調(diào)查。實地審查應配備足夠的資源和人員，審查前做好計劃，充分利用和調(diào)動有限的資源高效完成實地審查工作。審查工作結束后應將結果如實反饋和備案，供核發(fā)部門和監(jiān)督部門查證。③證書核準頒發(fā)。頒發(fā)部門在對審查合格的申請單位進行頒發(fā)證書時應按照章程進行。發(fā)證人員要經(jīng)過崗前培訓，同時要接受不定期的在崗培訓，直至考核合格才可從事發(fā)證工作。此外，對證書的監(jiān)督應是一個長期持續(xù)的過程，要持續(xù)監(jiān)督證書的使用情況，一旦發(fā)現(xiàn)用證單位違規(guī)使用證件，應立即暫停或撤銷其使用證書的資格，并收回、撤銷證書，保證證書的權威性。

3 結語

天然林是重要的森林資源，是天然的生態(tài)屏障。在天然林保護工程下，工作人員應嚴格按照要求執(zhí)行對森林伐區(qū)的管理，且要執(zhí)行得精細到位。例如，加強伐區(qū)調(diào)查設計管理，科學計算森林采伐量，規(guī)范地方采伐作業(yè)，向有關單位、林農(nóng)等宣傳有關天然林保護工程的重要性及采伐作業(yè)違規(guī)違法后果的嚴重性，由此進一步加強廣西的林區(qū)管理，堅持可持續(xù)發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境恢復。