大部制改革背景下發(fā)達鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”后的治理問題
——以浙江龍港為例

王 琢

（南京審計大學公共管理學院,江蘇 南京 211815）

為推動工業(yè)化進程，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，切實保證經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，中央政府一直致力于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。截至2020年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到67.71%，相比10年前提高了14.21個百分點，已初步形成以大城市為中心、小城鎮(zhèn)為依托的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。2021年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中指出，應(yīng)“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”和“加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)備受關(guān)注。然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，以東部沿海發(fā)達城市為主的發(fā)展重心并未調(diào)整，中小型城鎮(zhèn)由于受到勞動力不足、高新技術(shù)人才缺乏、公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善等客觀因素的制約，與大城市協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標無法實現(xiàn)，將發(fā)展重心移至小城鎮(zhèn)為大勢所趨[1]。

于中國而言，中小城市的發(fā)展?jié)摿Σ蝗莺鲆暋！度嗣袢請蟆房l(fā)的中小城市高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果顯示，2019年中小城市投資潛力指數(shù)達到82.4。其中，有發(fā)展?jié)摿Φ摹鞍購婃?zhèn)”“特大鎮(zhèn)”在營商環(huán)境和投資機會上有較大的發(fā)展空間，但其行政權(quán)力無法與經(jīng)濟發(fā)展相匹配，導致發(fā)展受到土地使用、人口流動以及公共事務(wù)管理權(quán)等的限制，于是撤鎮(zhèn)改市工作提上日程。撤鎮(zhèn)改市是強鎮(zhèn)擴權(quán)的發(fā)展趨勢，能在原有鎮(zhèn)級基礎(chǔ)上賦予更多的行政管轄權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展機會，打破基層政府權(quán)責劃分不清晰等局限，是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的強勁手段之一[2-3]。原有鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”后將被賦予縣級城市權(quán)利并進行大部制改革，需以效果為導向理清權(quán)力清單、完善行政體制。然而，“鎮(zhèn)改市”后的一系列弊端也逐步顯現(xiàn)，如仍存在支出責任劃分不清晰、公共服務(wù)不完善、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題[4]。因此，研究已有的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在“鎮(zhèn)改市”后的治理難題和解決方式對促進我國行政體制改革，推進新型城鎮(zhèn)化進程等具有重要的現(xiàn)實意義和政策價值。

鑒于此，本文基于浙江龍港“鎮(zhèn)改市”的案例分析，討論我國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”后面臨的困境及解決對策。

1 龍港經(jīng)驗：“鎮(zhèn)改市”后的行政機構(gòu)

2014年，為探索強鎮(zhèn)擴權(quán)的新道路，打破經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制束縛，國家發(fā)展改革委聯(lián)合相關(guān)部門共同下發(fā)通知，扎實推進國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作。浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)由于其獨特的改革歷史淵源和經(jīng)濟實力，抓住機遇成為試點鎮(zhèn)之一。2015年，龍港鎮(zhèn)與蒼南縣委辦、溫州市委辦等聯(lián)合，組成了龍港國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革研究中心。該改革研究中心提出的破局方案側(cè)重于以行政管理體制改革為重點，并于2016年2月正式實施。試點過程中，龍港鎮(zhèn)在行政機構(gòu)調(diào)整、城市治理、權(quán)責分配、人事安排的經(jīng)驗中摸索出可供借鑒的道路，豐富完善了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，主要措施包括優(yōu)化整合部門機構(gòu)、縣派駐部門屬地化管理、綜合設(shè)置黨政部門、精簡決策和管理層級等。

2019年8月30日，經(jīng)國務(wù)院批準，撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級龍港市。龍港成為全國首個“鎮(zhèn)改市”以及全國首個不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的縣級行政區(qū)域。同時，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的原則，推進大部門體制改革以提升行政效率，完善機構(gòu)設(shè)置。撤鎮(zhèn)改市后的龍港形成了具有地方特色的黨政一體化部門設(shè)置格局，其中包括黨政機構(gòu)15個，另設(shè)6個直屬事業(yè)單位，具體機構(gòu)設(shè)置如表1所示。

表1 龍港“鎮(zhèn)改市”后大部門機構(gòu)設(shè)置一覽表

“鎮(zhèn)改市”后的龍港規(guī)避了以往基層政府存在的不必要的風險，解決了原先權(quán)責不匹配以及行政效率低下的問題，尤其在城市治理上有了較大突破。其主要體現(xiàn)在治理主體多元化、治理機制協(xié)同化、治理結(jié)構(gòu)扁平化、治理手段信息化、區(qū)域治理融合化五個方面，但具體的治理還需要體現(xiàn)在效能上，以此推進城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[5-6]。在治理主體和治理機制上，龍港市實現(xiàn)了政府、社會、市場等多方主體協(xié)同共進的治理格局，通過政府的職能整合進行行政管理體制的優(yōu)化重組，同時政府放權(quán)于市場主體并賦能于社會組織；在治理結(jié)構(gòu)上，龍港實行扁平化治理，采取減少治理層級、裁減人員及壓縮職能部門等方式，充分提高了行政效率；在治理手段上，龍港利用大數(shù)據(jù)技術(shù)作為連接政府、市場與社會的“信息橋梁”，打造數(shù)據(jù)共享新平臺并打破部門壁壘以實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享；在區(qū)域治理上，龍港原隸屬于蒼南縣管轄，撤鎮(zhèn)改市后秉持地區(qū)協(xié)同發(fā)展的理念，從頂層設(shè)計入手，做好區(qū)域治理融合化的統(tǒng)籌工作，推進蒼南縣和龍港市共同發(fā)展。

2 “鎮(zhèn)改市”后的治理困境及成因

大部制改革的關(guān)鍵是部門間的歸并與職能的融合，而完善黨政機構(gòu)布局是“鎮(zhèn)改市”后的核心任務(wù)之一[7]。在行政體制改革中，“放權(quán)”應(yīng)與“收權(quán)”并行，降低一系列成本是行政改革的重要動力[8]。于龍港而言，在精簡的現(xiàn)行行政組織框架下運轉(zhuǎn)有諸多優(yōu)越性，如行政效率提高、人事安排合理、行政成本減少、“問責制”落實等，但仍存在一些問題有待解決。

2.1 “鎮(zhèn)改市”后的治理困境

一是部門的過度精簡會給行政機構(gòu)的運行效率帶來負向影響。將相近的職能部門整合到大部門之下，可以有效避免職能交叉、重疊帶來的推諉扯皮現(xiàn)象，也有利于提升政府的公信力，但盲目擴大部門就會矯枉過正，走向低效率的誤區(qū)[9]。龍港市大部制改革后將部門壓縮到黨政機構(gòu)15個，政府工作部門9個，而原先龍港隸屬的蒼南縣以及溫州市黨政機構(gòu)數(shù)量并未改變，這就造成了與上級政府對接時出現(xiàn)的“一對多”條塊矛盾現(xiàn)象。如龍港的經(jīng)濟發(fā)展局對應(yīng)溫州市發(fā)改委、經(jīng)信局、金融辦、統(tǒng)計局等8個部門，職工在對接上級任務(wù)時會有效率損耗，職能履行的缺位現(xiàn)象時有發(fā)生。

二是人事編制數(shù)量不充足，容易導致人手不足的情況發(fā)生。其中，龍港按照編制數(shù)量排列的部門數(shù)呈倒金字塔狀，編制41名以上的部門只占6.7%，而編制10～20名的占40%，人手明顯不足。

三是上下級行政部門間任務(wù)銜接存在阻礙。由于龍港大部制改革帶來部門間的整合成果，而條塊關(guān)系是中國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，對基層政府治理影響深刻[10-11]。下級政府部門的整合會帶來交接工作的不清晰，導致行政效率低下，同時缺乏聯(lián)動合作機制。

四是現(xiàn)行法律法規(guī)尚不完善，在市直管社區(qū)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責和工作承接存在阻力。比如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！倍埜塾捎跓o法確定責令改正和拆除的執(zhí)法主體，導致該工作無法順利開展，因此遇到行政訴訟案的情況不可避免。

2.2 “鎮(zhèn)改市”后治理困境的成因

龍港原隸屬于浙江省溫州市蒼南縣，“鎮(zhèn)改市”后為縣級市由溫州市代管，大部制改革后其與蒼南縣部分政府機構(gòu)的設(shè)置對比如表2所示，可以看出，龍港市的一個政府部門與蒼南縣政府多個政府機構(gòu)部門相對應(yīng)。然而，部門數(shù)量并不是越精簡越好，與管理幅度相匹配才是有效提升行政效能的最佳方案，才能有效對接上級指派的任務(wù)[12-13]。于人事安排而言，“人減事不減”會造成一定量行政事務(wù)的堆積，不僅對公職人員造成壓力，還嚴重威脅到政府處理事務(wù)的質(zhì)量。在法律法規(guī)上，現(xiàn)行條文沒有緊跟改革的發(fā)展，處于滯后階段，盡快立法不容忽視[14-15]。此外，在傳統(tǒng)人事干部制度下，公職人員的隊伍建設(shè)還有加強的空間，專業(yè)型技術(shù)人才的招考及培訓模式可進一步優(yōu)化?？傮w而言，“鎮(zhèn)改市”后部門間融合的挑戰(zhàn)依舊艱巨。

表2 龍港市與蒼南縣部分政府機構(gòu)設(shè)置對比

3 “鎮(zhèn)改市”后困境的破解路徑及啟示

3.1 龍港“鎮(zhèn)改市”后治理困境的破解路徑

龍港撤鎮(zhèn)改市后經(jīng)歷了一系列行政體制的改革，但在“人少事多”“一人多職”和行政成本約束的阻礙下，城市治理目標并不能按期實現(xiàn)。因此，只有推進政府職能轉(zhuǎn)移，有效平衡人事安排與行政效率間的關(guān)系，堅持目標導向，才能探索出適應(yīng)當?shù)匕l(fā)展的道路。有關(guān)龍港“鎮(zhèn)改市”后治理困境的破解路徑具體建議如下。

一是理清權(quán)力清單，科學劃分部門幅度。大部制改革的目的是防止出現(xiàn)政府職能交叉、多頭領(lǐng)導的混亂局面，但絕不意味著應(yīng)少盡少。適當?shù)牟块T幅度、規(guī)范化的政府運行權(quán)力配置有助于提高行政效率，增加政府公信力。

二是加快法治政府建設(shè)。龍港大部制改革后的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等都需要有健全的法律體系來維護，并且應(yīng)基于當?shù)鼗鶎又卫淼木唧w情況進行相應(yīng)調(diào)整。

三是優(yōu)化龍港市的人事安排結(jié)構(gòu)。在公職人員配套方面，龍港不僅存在人手不足的問題，還存在干部隊伍老齡化的難題。應(yīng)大力推進人才引進戰(zhàn)略，實現(xiàn)人才可持續(xù)發(fā)展，加強青年干部隊伍建設(shè)，完善激勵制度，激發(fā)當?shù)毓毴藛T工作的熱情和為人民服務(wù)的決心。

四是推動“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。在大數(shù)據(jù)背景下，建立行政信息數(shù)據(jù)庫是實現(xiàn)跨區(qū)域信息共享、促進政民有效互動的方式之一，不僅能加快數(shù)字政府的建設(shè)，還能破解龍港撤鎮(zhèn)改市后的“信息孤島”問題。

3.2 龍港治理經(jīng)驗帶給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的有效啟示

從長遠來看，“百強鎮(zhèn)”“特大鎮(zhèn)”等經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)由于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展動力和強勁的發(fā)展?jié)摿Γ厝粫剿鞒龇袭數(shù)匕l(fā)展實情的創(chuàng)新型改革之路。龍港作為全國首個“鎮(zhèn)改市”，設(shè)市的模式有：精簡治理，強化黨委領(lǐng)導核心去除冗余，提升治理效率；大部制改革，明晰各級各部人員職能，減少重復(fù)工作量；壓縮管理層級，實現(xiàn)扁平化，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并強化村居自治從而加快治理、管理速度；將工作力量注入到基層，條線人員在條塊整合過程中被統(tǒng)一調(diào)配下沉。龍港“鎮(zhèn)改市”過程中的一些首創(chuàng)政策值得其他特大鎮(zhèn)設(shè)市進行學習和發(fā)展，主要包括以下幾方面。

一是明確政府權(quán)責范圍，合理設(shè)置行政機構(gòu)。政府權(quán)責的精準劃分有助于設(shè)置符合市場經(jīng)濟要求原則的政府機構(gòu)，并有利于探索政府職能向社會轉(zhuǎn)移的實踐道路。

二是因城施策，因地制宜，勇于發(fā)展合適的、新穎的治理模式。一方面，無論是法律法規(guī)的完善，還是人事結(jié)構(gòu)的安排，都需要在地方治理的實際道路中探索。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展超過治理能力導致的公共服務(wù)不足、生態(tài)觀景破壞應(yīng)當予以重視并給予補足，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建美好宜居的生活環(huán)境。

三是推動政務(wù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)跨部門信息共享。積極運用政務(wù)APP、政務(wù)微博等電子政務(wù)渠道，促進政、企、民一站式融合。

四是建立行政成本約束機制。如果未能精細控制行政機構(gòu)職能的劃分，會造成行政成本居高不下，甚至擠占公共財政支出，超出行政預(yù)算。另外，適當?shù)募詈酮剳椭贫饶芤?guī)范公職人員的行為，實現(xiàn)行政效率最大化。