我國電影專項資金的功能轉換與制度建構

吳 菲

（常州大學 史良法學院，江蘇 常州 213163）

作為我國財政收入的一部分，電影專項資金基金已然成為中國特色社會主義財政的重要組成，為我國電影事業(yè)的發(fā)展保駕護航。本文主要按照“財政屬性—風險挑戰(zhàn)—功能轉換與現(xiàn)實困境—制度建構”的研究進路展開，從實踐角度明確當下我國電影專項資金的功能轉換及現(xiàn)實困境，最后針對電影專項資金面臨的法治化程度低、使用不規(guī)范以及監(jiān)督、評估體系不健全等不足對我國電影專項資金的新定位與新發(fā)展指明方向。

一、電影專項資金的概念及其財政屬性

（一）電影專項資金的概念

“電影專項資金”，即國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金，其屬于我國政府性基金的組成部分之一。政府性基金介于行政事業(yè)性收費和稅收之間，是一種為特別事業(yè)的發(fā)展向特定對象籌集資金的財政收入，其最大的特點在于不能用于一般性的國家任務，必須歸入特別預算、專款專用。作為我國財政的重要組成部分，政府性基金不僅推動著我國公共基礎設施的建設，還促進了我國公共事業(yè)的發(fā)展與進步。

（二）電影專項資金的財政淵源

為了推進國家電影事業(yè)、繁榮中國電影市場，2001年《電影管理條例》中首次提出通過電影專項資金來推進國家電影事業(yè)的發(fā)展。緊接著，2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》順利完成了專項資金資助文化產業(yè)的首次實踐。2010年《國務院辦公廳關于促進電影產業(yè)繁榮發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2010〕9號）中對國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金制度進一步進行明確，旨在通過構建完善的國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金制度來加強對電影行業(yè)的宏觀調控。此外，為了進一步規(guī)范國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金的征收和使用管理，支持國家電影事業(yè)不斷向好發(fā)展，財政部、國家新聞出版廣電總局關于印發(fā)《國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金征收使用管理辦法》的通知（財稅〔2015〕91號，以下簡稱《管理辦法》）也在2015年正式出臺。

（三）電影專項資金的財政功能

文化是一個國家的縮影，文化產業(yè)也是21世紀最具潛力的朝陽產業(yè)。十八屆三中全會指出，“發(fā)展仍然是我國所有問題的關鍵”，必須始終堅持“以經濟建設為中心”。因此，財政政策也必須始終有利于經濟發(fā)展，推進國家各項事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在文化“走出去”的戰(zhàn)略背景下，電影專項資金不僅對國內文化產業(yè)有著強烈推動作用，也將直接影響我國的對外文化貿易，推動中國影片走出國門、走向世界，展現(xiàn)中國風貌、中國自信。

二、電影專項資金面臨的風險與挑戰(zhàn)

（一）近年來電影專項資金預決算數(shù)據對比

根據2017—2020年全國電影專項資金預決算收入與支出數(shù)據可知，全國電影專項資金預決算同中央級電影專項資金預算相似，除2020年，各年度預算數(shù)據以及決算數(shù)據都處于相對平穩(wěn)的狀態(tài)，并未出現(xiàn)較大波動，見下頁表1。此外，2017—2019年全國電影專項資金嚴格落實了以收定支的財政收支原則，唯獨2020年電影專項資金的決算支出遠超決算收入，并且 已經突破當年度的支出預算。

表1 2017—2020年全國電影專項資金預決算收入與支出

（二）電影行業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)

截至2020年3月底，全國共有2 263家影院類企業(yè)注銷，部分影院直接進入破產清算程序。2020年4月14日，萬達影院發(fā)布業(yè)績預告，預計首次出現(xiàn)一季度高達5.5億~6.5億元的虧損。從短期看，疫情給電影行業(yè)帶來了較大的經濟損失，影院倒閉破產、影片反復撤檔等都是最直觀的經濟損失。從長期角度看，線下影院不確定因素多、運營理念過于傳統(tǒng)、經濟下行壓力過大等問題都隨著新冠肺炎疫情浮出水面，電影行業(yè)的生產和運營都面臨著巨大挑戰(zhàn)。

（三）電影專項資金功能轉化的必要性與緊急性

疫情防控層面，中國已然取得了階段性勝利，為電影行業(yè)的復工復產創(chuàng)造了有利條件，然而，電影行業(yè)的“升溫”不僅需要電影從業(yè)者的加倍努力，也需要國家政策的扶持。為了幫扶電影行業(yè)完成“升溫”、推動電影事業(yè)不斷向前，黨中央、國務院及有關部門也針對性地出臺了一系列支持企業(yè)應對疫情、復工復產的政策，其中不僅涉及稅費優(yōu)惠、融資貸款，還包含穩(wěn)崗就業(yè)、財政獎補等各個方面。作為專款專用扶持國家電影事業(yè)發(fā)展的電影專項資金來說，其不再僅僅承擔著助力電影行業(yè)發(fā)展的財政功能，也承擔著幫扶電影行業(yè)渡過難關、推動可持續(xù)發(fā)展功能?；诖?，電影專項資金的功能轉換已經勢不可擋。

三、我國電影專項資金的功能演化及現(xiàn)實困境

（一）功能演化

1.幫扶電影行業(yè)渡過難關。2020年2月，習近平總書記明確指出：“要幫扶住宿餐飲、文體娛樂、交通運輸、旅游等受疫情影響嚴重的行業(yè)?！睋?，各級電影主管部門積極與有關部門進行協(xié)調，有針對性地提出并落實各項扶持政策，其中覆蓋面最廣、影響最大的就是免征電影事業(yè)發(fā)展專項基金的財稅優(yōu)惠政策。該項規(guī)定為我國電影專項資金征收以來的首次免征，不僅體現(xiàn)了疫情防控期間我國財政發(fā)揮的巨大作用，也充分展現(xiàn)了中國特色財政的鮮明特點。除了免征電影專項資金，上海、江蘇、北京、浙江、廣東等省份還出臺多項綜合措施幫助緩解電影行業(yè)資金困難，包括專項補貼、金融貸款、租金減免等一系列政策，既緩解了電影行業(yè)尤其是抗風險能力差的中小型電影企業(yè)的燃眉之急，也重拾了整個電影行業(yè)的發(fā)展信心。

2.保障可持續(xù)發(fā)展?！敦斦筷P于下達2021年國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金補助地方資金預算的通知》（財教〔2021〕96號，以下簡稱《通知》）重新明確了我國電影專項資金預算支出的三個目標，即不忘初心定發(fā)展、保障發(fā)展可持續(xù)、弘揚文化促團結三個大的方向。從實踐層面看，單純的市場機制并不能從根本上解決我國文化產業(yè)的發(fā)展問題，為了保障中國電影事業(yè)的順利發(fā)展、繁榮中國電影行業(yè)，適度又具有針對性的財稅政策也就顯得尤為重要，電影專項資金也要思考如何打破舊格局，建立新規(guī)劃，在風險應對中把握機遇，不破不立，在破與立中探尋電影行業(yè)的新發(fā)展方向。

（二）現(xiàn)實困境

作為政府性基金的一部分，電影專項資金也難免陷入法治化程度不足的囹圄之中，法律依據缺失、使用不規(guī)范、監(jiān)督機制不完善以及缺乏評估體系也使得其發(fā)展電影行業(yè)、推廣中華文化的作用推進緩慢。

1.法治化程度不足。與稅收收入不同的是，我國非稅收入存在法律位階低、規(guī)范性差、行政裁量空間過大等問題，法治化程度存在明顯不足。當前，我國電影專項資金缺乏明確的法律規(guī)范，法院的裁判也僅僅是依據規(guī)范性文件展開，并無明確的法律條文。此外，電影專項資金的使用管理也缺乏規(guī)范性，較為明顯的就是適用對象不明確以及資助條件不清晰問題。例如，《管理辦法》和《通知》均只是就資助范圍進行大致規(guī)定，并沒有明確、具體、可操作的資助條件，導致資助對象難以明確，資助資格的自動獲取也尤為困難。

2.監(jiān)督體系不健全。如果政府性基金沒有如其初衷一樣正常使用，不僅容易滋生腐敗的土壤，而且容易喪失公眾對這項基金的信心。法治政府的構建明確指出，“陽光是最好的防腐劑”，“不透明性”也是我國政府性基金的不足所在。基于政府性基金專款專用的性質，其并不納入公共預算進行統(tǒng)收統(tǒng)支，對其監(jiān)管主要還是集中在內部層面，外部監(jiān)管長期缺位。與此同時，電影專項資金內部的監(jiān)管也并不完備，無法保障相關資金的合法合理使用。

3.缺乏評估體系。新冠肺炎疫情在威脅公眾生命健康安全的同時，也深刻影響和改變著我們的生活，電影行業(yè)就是典型的“重災區(qū)”。后疫情時代的到來，我們要認清疫情給世界帶來的重大影響和巨大變化，未來中國電影行業(yè)如何發(fā)展、怎樣發(fā)展都是一個新的命題。電影專項資金作為我國專項扶持電影行業(yè)的政府性基金，應當總結疫情經驗，建立專業(yè)的評估體系，對新冠肺炎疫情影響下的專項資金收入與支出進行總結分析，從容面對后疫情時代的到來，發(fā)揮中國特色財政的引領作用。

四、我國電影專項資金的制度建構

（一）頂層設計

1.新財政定位。劉昆部長在面對記者時提到，2021年財政工作的關鍵詞是“提質增效，更可持續(xù)”。站在“兩個一百年”的歷史交匯點上，電影專項資金也在電影行業(yè)扮演者新的財政角色，一方面挽救遭受重挫的中國電影行業(yè)，另一方面也要在后疫情時代正式來臨前為電影行業(yè)開辟道路。黨的十九屆五中全會明確提出，“要加快發(fā)展現(xiàn)代產業(yè)體系，推動經濟體系優(yōu)化升級。”對此，電影專項資金也要明確“十四五”時期電影行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，貫徹落實十九屆五中全會的戰(zhàn)略部署，明確新時期的財政定位。

2.立足法治化發(fā)展研究。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，我國社會主要矛盾已經發(fā)生轉變，人民在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。針對現(xiàn)階段法治化程度較低的問題，應不斷完善我國電影專項資金的法律基礎，將民主法治原則貫穿電影專項資金的整個過程。具體而言，要將電影專項資金納入法治軌跡，建立法治化的規(guī)范體系，強調立法先行。此外，針對電影專項資金的使用對象，應在立法層面進行明確，奉行“將權力關在制度的籠子里”。同時，考慮對支出事項進一步細化，減小行政自由裁量權的范圍，全方位保障電影專項資金的法治化運行。

（二）功能轉換與協(xié)調

2018年3月起，國家開始正式實施《中華人民共和國電影產業(yè)促進法》，這是我國第一次以法律形式確定電影產業(yè)的地位，以此來助推電影事業(yè)。習近平總書記在十九大報告中也明確強調，“文化是一個民族的精神、是一個國家的靈魂?！彪娪皩ｍ椯Y金應保持初心，緊跟我國文化產業(yè)的發(fā)展需求，順應國際電影行業(yè)的發(fā)展趨勢，以電影行業(yè)發(fā)展為核心，發(fā)展好中國電影行業(yè)。新冠肺炎疫情的反復暴發(fā)，勢必會在很長一段時間內影響電影事業(yè)的發(fā)展。作為電影行業(yè)的強力支柱，電影專項資金也應以發(fā)展的眼光看待電影行業(yè)的發(fā)展，致力于疫情防控期間以及后疫情時代電影行業(yè)的發(fā)展進步。

（三）監(jiān)督體系與評估體系

針對監(jiān)督體系的不完備，應大力推動構建以財政部門監(jiān)督為主體，以人大預算監(jiān)督、財政審計監(jiān)督、社會監(jiān)督為補充的多元監(jiān)督機制，保障電影專項資金從征收到使用的全程監(jiān)管，從根源抑制腐敗，使電影專項資金發(fā)揮其應有的重要作用，成為“陽關下的電影專項資金”。除了外部的監(jiān)督之外，要充分考慮專項資金統(tǒng)收統(tǒng)支的特殊性，充分、準確地利用內部監(jiān)察制度，在電影專項資金的運行過程中輔之監(jiān)察制度，助推電影專項資金管理監(jiān)督監(jiān)察日常化。

結語

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上指出：“江山就是人民，人民就是江山?！彪娪皩ｍ椯Y金資金作為預算體系的構成部分，應始終不忘初心，以人民為中心發(fā)展好中國電影事業(yè)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)使我國電影專項資金在功能上發(fā)生巨大轉變，但也正因電影專項資金的存在，我國電影行業(yè)才能突破危機、快速發(fā)展。誠然，電影專項資金設立的初衷是為了促進國家電影事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，后疫情時代也應致力于構筑一個符合人民美好生活向往需求的電影環(huán)境。