電力企業(yè)改革背景下政府監(jiān)管職能探究

文/褚東（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

一、國(guó)家電網(wǎng)有限公司歷次改革進(jìn)程

國(guó)家電網(wǎng)有限公司在中華人民共和國(guó)成立之后為了適應(yīng)政治制度的要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)歷了多次改革。中國(guó)的電力行業(yè)發(fā)展從高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的燃料工業(yè)部到成立電力工業(yè)部，再到水電部與能源部的成立[1]。中國(guó)的電力能源體制改革一直是在公共管理的行政體系內(nèi)進(jìn)行的體制改革。1997年為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力需求形勢(shì)的新需要，國(guó)家電力公司成立，與電力部?jī)蓧K牌子一套班子運(yùn)行。2002年為了實(shí)施電力體制改革，在國(guó)電電力公司原有企事業(yè)單位的基礎(chǔ)之上組建國(guó)家電網(wǎng)公司，國(guó)家電網(wǎng)公司作為原國(guó)家電力公司的出資方代表進(jìn)行管理[2]。2017為響應(yīng)國(guó)務(wù)院中央企業(yè)公司制改革要求，國(guó)家電網(wǎng)改制為國(guó)家電網(wǎng)有限公司，國(guó)家是國(guó)家電網(wǎng)有限公司的唯一股東，國(guó)家電網(wǎng)有限公司對(duì)各省電力公司及下設(shè)各家單位作為唯一股東。

在電力工業(yè)部與國(guó)家電力公司兩塊牌子一套班子時(shí)期，其為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著政府公共管理部門的職能作用。國(guó)家賦予其公權(quán)力，其對(duì)電力行業(yè)的管理職責(zé)和為市場(chǎng)提供電力服務(wù)的功能相結(jié)合，首先電力工業(yè)部作為公共管理部門，主要發(fā)揮的是經(jīng)濟(jì)職能。電力工業(yè)部的主要職責(zé)就是保障電力有序供應(yīng)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)以及人民日常生活用電需求，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時(shí)，在當(dāng)時(shí)電力供應(yīng)供小于求的情況下，國(guó)家通過(guò)電力工業(yè)部管理電量的分配，可以對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，從而達(dá)到宏觀調(diào)控的效果。經(jīng)濟(jì)職能還體現(xiàn)在頒布條例和規(guī)章制度，防止電力行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，指導(dǎo)地方電力機(jī)構(gòu)發(fā)展當(dāng)?shù)仉娏π袠I(yè)，保障企業(yè)與人民安全可靠地用電。在特定時(shí)期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，電力工業(yè)部與國(guó)家電力公司兩塊牌子一套班子的管理方式發(fā)揮了積極作用。在電力行業(yè)生產(chǎn)率不高的歷史條件下，政企一家的模式保證了電力資源的相對(duì)公平配給，與此同時(shí)，僵化的政企合一模式效率低下的缺點(diǎn)日益明顯，全國(guó)缺電情況極為嚴(yán)重。隨著電力生產(chǎn)發(fā)、輸、變、配等環(huán)節(jié)不斷加強(qiáng)的需要，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不斷加快，原先行政體系不再適合電力市場(chǎng)的需要。

原先的行政體系具備公權(quán)力，缺少行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，難以用市場(chǎng)績(jī)效來(lái)考核電力市場(chǎng)業(yè)績(jī)，容易造成巨大的資源浪費(fèi)。將政府權(quán)力及機(jī)構(gòu)從電力行業(yè)剝離出來(lái)，成立獨(dú)立的電力公司成為新的選擇，減少行政權(quán)力及行政干預(yù)對(duì)電力行業(yè)的影響，進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加快政企分離在電力行業(yè)的進(jìn)度，國(guó)家電力公司被拆分為包括國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)有限公司在內(nèi)的11家電力企業(yè)。公權(quán)力與強(qiáng)制力被從電力行業(yè)剝離。同樣，國(guó)家作為企業(yè)的所有者，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)干預(yù)減少，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，企業(yè)的生產(chǎn)積極性獲得極大提高，電力行業(yè)生產(chǎn)效率快速提升。國(guó)家電力公司已經(jīng)是政企分離的產(chǎn)物，但是電力部和國(guó)家電力公司名義上雙軌運(yùn)行，實(shí)際兩塊牌子一套班子運(yùn)行，實(shí)質(zhì)上依舊是政企合一的產(chǎn)物，才有了成立全民所有制的國(guó)家電網(wǎng)公司，初步真正意義上做到企業(yè)去行政化。

雖然國(guó)家電網(wǎng)公司在形式上做到了政企分離，但是在管理層任命上依舊由政府任命，政府對(duì)于企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理仍有著剪不斷理還亂的聯(lián)系，與現(xiàn)代公司制企業(yè)的要求還相去甚遠(yuǎn)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出要在國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求在2017年底基本完成國(guó)有企業(yè)公司制改革工作。在此大背景下，國(guó)家電網(wǎng)公司改制為國(guó)家電網(wǎng)有限公司，成為國(guó)家享有所有權(quán)的獨(dú)資公司，公司設(shè)有董事會(huì)，享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。

政企分離，減小政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，成立現(xiàn)代的公司制企業(yè)，是國(guó)家電網(wǎng)公司體制改革中所遵循的主線，主線背后實(shí)際上是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的遵循，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)增值保值的不懈追求。

二、電力企業(yè)改革過(guò)程中政府監(jiān)管內(nèi)容

1985年以前，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展特色，我國(guó)電力工業(yè)一直實(shí)行國(guó)家集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理體制，電力經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的唯一決策者便是中央政府。電力的生產(chǎn)與供給嚴(yán)格按照政府規(guī)劃進(jìn)行，不存在自由交易，在這一階段，政府的職能不僅僅局限于監(jiān)管，還對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行高度集中的整體規(guī)劃，電力行業(yè)四大環(huán)節(jié)發(fā)、輸、配、售都由國(guó)家壟斷，集政策制定、行業(yè)監(jiān)管、電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等各項(xiàng)職能于一身。但這種高度計(jì)劃的模式導(dǎo)致了電力供應(yīng)的極大短缺，也在一定程度上阻撓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著改革開放的推進(jìn)，過(guò)于微觀的政府調(diào)控難以適應(yīng)快速發(fā)展的市場(chǎng)需求，電力短缺問(wèn)題也亟待解決，因此電力行業(yè)四大環(huán)節(jié)中的發(fā)電逐步放開，引入新的投資者和經(jīng)營(yíng)者，政府職能也開始縮減，但其余三大環(huán)節(jié)仍然處于壟斷的局面。發(fā)電市場(chǎng)的不斷放開，政府監(jiān)管內(nèi)容也在向市場(chǎng)準(zhǔn)入和上網(wǎng)電價(jià)兩大模塊靠攏。隨著電力行業(yè)改革不斷推進(jìn)，1998年實(shí)行政企分開后，電力監(jiān)管部門也在不斷細(xì)化，逐步形成了以國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、國(guó)家電監(jiān)會(huì)為主，其他相關(guān)部門配合的監(jiān)管體系。2002年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《電力體制改革方案》，明確了“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的目標(biāo)，對(duì)區(qū)域電網(wǎng)逐步放開市場(chǎng)化，對(duì)發(fā)電企業(yè)直接向大用戶直接供電的售電方式進(jìn)行試點(diǎn)，到2021年全面開放一般工商業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，政府的監(jiān)管職能在不斷完善，電力監(jiān)管也進(jìn)入了全新的時(shí)期，政府監(jiān)管的內(nèi)容也在不斷豐富，主要有以下監(jiān)管內(nèi)容：

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

政府需要對(duì)進(jìn)入電力建設(shè)工程及技改項(xiàng)目的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)電力監(jiān)管條例規(guī)定，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證。在逐步開放售電側(cè)市場(chǎng)化后，市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的內(nèi)容再次得到了豐富，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對(duì)售電側(cè)的市場(chǎng)參與者進(jìn)行監(jiān)管。2017年初步開放售電側(cè)后，吸引了眾多投資者組建售電公司，但電力是關(guān)乎民生的公共物品，售電公司良莠不齊，難以保證售電質(zhì)量。在市場(chǎng)化試點(diǎn)工作開展以來(lái)，不少小規(guī)模售電公司無(wú)力經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致電力供應(yīng)中斷，由此政府在整個(gè)電力供應(yīng)中加強(qiáng)了對(duì)售電側(cè)供應(yīng)方準(zhǔn)入的監(jiān)管力度。隨著2021年末全面開放一般工商業(yè)用戶進(jìn)入市場(chǎng)，鼓勵(lì)由電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電的用電客戶直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，但出現(xiàn)了不利于電力市場(chǎng)化的因素：部分電力用戶無(wú)故退出直接市場(chǎng)交易，或有部分企業(yè)惡意簽約多家售電公司等破壞市場(chǎng)交易秩序的情形，因此，除了對(duì)參與市場(chǎng)化的供應(yīng)方進(jìn)行監(jiān)管以外，各地政府還出臺(tái)了相關(guān)政策規(guī)定加強(qiáng)對(duì)需求方——電力用戶的監(jiān)管力度，確保電力市場(chǎng)化的有序進(jìn)行。

（二）電價(jià)監(jiān)管

我國(guó)電價(jià)主要由上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和基金三部分組成，輸配電價(jià)和基金由國(guó)家制定，開放售電側(cè)市場(chǎng)化后，主要是上網(wǎng)電價(jià)的差異帶來(lái)電價(jià)的波動(dòng)。在市場(chǎng)化運(yùn)行初期，有電廠直購(gòu)電和售電公司簽約兩種模式，為了制約某些企業(yè)為搶占市場(chǎng)份額故意壓低上網(wǎng)電價(jià)的惡意競(jìng)爭(zhēng)行為，政府監(jiān)管主要側(cè)重于引導(dǎo)市場(chǎng)參與者良性競(jìng)爭(zhēng)。2021年末開放全量工商業(yè)用戶進(jìn)入電力交易市場(chǎng)后，除過(guò)去的兩種市場(chǎng)參與方式外，針對(duì)用電規(guī)模較小的工商業(yè)用戶，出現(xiàn)了電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電模式，為鼓勵(lì)用戶進(jìn)一步參與電力市場(chǎng)交易，抑制代理購(gòu)電價(jià)格低于市場(chǎng)均價(jià)而吸引電力用戶，對(duì)售電價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，形成透明合理的電價(jià)機(jī)制，使市場(chǎng)在電力資源配置中充分發(fā)揮作用，抑制電網(wǎng)企業(yè)因其壟斷地位而獲得超額利潤(rùn)，同時(shí)又要保證合理的利潤(rùn)空間，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的同時(shí)確保合理的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）電能質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)管

電力關(guān)乎民生大計(jì)，其公共性說(shuō)明了電力供應(yīng)質(zhì)量的重要性。在輸、配環(huán)節(jié)，政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要履行技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)管的職能，由于這兩大環(huán)節(jié)涉及全國(guó)范圍的電網(wǎng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施工程，因此要對(duì)電網(wǎng)技術(shù)升級(jí)改進(jìn)進(jìn)行監(jiān)管，特別是在當(dāng)前新能源發(fā)展迅速的背景下，風(fēng)能、光能等多種清潔能源并入電網(wǎng)進(jìn)行消納，對(duì)電網(wǎng)技術(shù)提出了新的要求。電力系統(tǒng)的升級(jí)改造也關(guān)乎整體能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這也豐富了政府監(jiān)管的內(nèi)容和范圍。在整個(gè)供電環(huán)節(jié)，政府需要對(duì)供電可靠性、故障搶修效率、電壓合格率、變電工程等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，站在全體用電方的角度，確保用電戶能夠得到安全可靠的電力供應(yīng)。

綜上所述，在不同的發(fā)展時(shí)段，政府監(jiān)管職能在不斷地發(fā)生改變，政府監(jiān)管職能部門也在不斷細(xì)化和擴(kuò)大以順應(yīng)市場(chǎng)需求（見表1）。

表1 電力發(fā)展與政府職能內(nèi)容情況表

三、當(dāng)前電力監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）政府動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力較弱

在市場(chǎng)化改革推進(jìn)過(guò)程中，吸引了很多社會(huì)資本投資成立獨(dú)立的售電公司。在2017年9月開放售電公司后，各類售電公司如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。但從當(dāng)年交易額來(lái)看，華電、華能、大唐等大型發(fā)電企業(yè)的售電公司市場(chǎng)占有額較大，在一年的市場(chǎng)化試行過(guò)程中，很多沒(méi)有發(fā)電企業(yè)背景的個(gè)人投資的小型售電公司也悄然消失，在了解后發(fā)現(xiàn)，大型發(fā)電企業(yè)的售電公司處于自身利益考慮，其所屬售電公司上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)較低，在賣電給獨(dú)立售電公司過(guò)程中，獨(dú)立售電公司無(wú)法以低價(jià)買電，出現(xiàn)買電難、買電貴的現(xiàn)象，也就缺乏了價(jià)格上的競(jìng)爭(zhēng)力。不僅如此，一些缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的售電公司無(wú)法支持長(zhǎng)期運(yùn)行，導(dǎo)致與大用戶的合同在履行過(guò)程中不得不終止。市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)離不開獨(dú)立售電公司，穩(wěn)定的電力市場(chǎng)發(fā)展需要健康良性的競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于目前電力市場(chǎng)發(fā)展情況，很難采取政策法規(guī)引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)合理定價(jià)，政府作為市場(chǎng)秩序的引導(dǎo)者和維護(hù)者，很難快速適應(yīng)市場(chǎng)的變化。

（二）電力監(jiān)管制度不健全

電力行業(yè)基本法《電力法》頒布多年，但仍未涉及電力市場(chǎng)方面。我國(guó)的《反壟斷法》也無(wú)法適用電力產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《電力監(jiān)管條例》，主要是對(duì)發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，但對(duì)目前眾多的售電公司還未有相關(guān)約束制度和條例。隨著電力市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)情形復(fù)雜多變，但過(guò)去的法律法規(guī)難以適應(yīng)當(dāng)前的情形，對(duì)于部分隨意定價(jià)擾亂市場(chǎng)秩序、惡意競(jìng)爭(zhēng)的行為，相關(guān)部門難以運(yùn)用法律武器進(jìn)行制約，難以履行市場(chǎng)秩序引導(dǎo)者和維護(hù)者的職責(zé)。

（三）監(jiān)管部門職能不明確

國(guó)家能源局和國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)合并后，新國(guó)家能源局成為國(guó)家發(fā)改委直屬的副部級(jí)單位，二者為包容關(guān)系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)置于政策部門之內(nèi)[3]。

電力監(jiān)管涉及發(fā)改委、國(guó)資委、能源局、財(cái)政局、審計(jì)署、市場(chǎng)監(jiān)督局等很多個(gè)機(jī)構(gòu)，在一定程度上部門職能得到了細(xì)化，但又造成了職能的交叉和分散，責(zé)任界定模糊，在一定程度上出現(xiàn)重復(fù)工作或推諉的情況。多頭監(jiān)管在一定程度上不僅導(dǎo)致監(jiān)管主體責(zé)任缺失，也會(huì)在監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)層層審批，導(dǎo)致電力市場(chǎng)參與方錯(cuò)失市場(chǎng)機(jī)會(huì)[4]。在監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中，多部門多機(jī)構(gòu)的層層傳遞會(huì)在一定程度上讓監(jiān)管信息喪失有效性，降低了工作效率。

（四）監(jiān)管渠道不完善

目前電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)單一、職能劃分不合理等問(wèn)題，監(jiān)管方式單一，主要監(jiān)管渠道為監(jiān)管部門對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，未能發(fā)揮電力聯(lián)合會(huì)、傳媒以及廣大電力用戶等多方的監(jiān)管作用。對(duì)于監(jiān)管部門的執(zhí)行情況，民眾監(jiān)督途徑不完善。在政府監(jiān)管過(guò)程中，民眾參與是一項(xiàng)重要方式，民眾參與可以有效反饋電力監(jiān)管全流程的有效性。對(duì)民眾參與電力監(jiān)管未能形成一套完整體系，響應(yīng)機(jī)制不夠完善。

四、對(duì)策

（一）根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展情況動(dòng)態(tài)監(jiān)管

根據(jù)地區(qū)電力市場(chǎng)發(fā)展情況，以及不同售電企業(yè)市場(chǎng)占有份額，對(duì)本區(qū)域的交易周期、交易種類進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于中小型獨(dú)立售電公司，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)政策，可適當(dāng)允許終端用戶在一定期限內(nèi)靈活更改直接交易的售電方，確保電力供應(yīng)有序進(jìn)行，保證市場(chǎng)化售電工作穩(wěn)步開展。

在對(duì)電力需求方的監(jiān)管中，尋求合適的監(jiān)管模式和獎(jiǎng)懲機(jī)制，有效引導(dǎo)電力需求方有序參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，抑制其違規(guī)行為。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

各省相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)因地制宜，推動(dòng)適應(yīng)本區(qū)域電力市場(chǎng)發(fā)展的相關(guān)規(guī)范性文件出臺(tái)，細(xì)化監(jiān)管主體、方式、措施等，對(duì)破壞市場(chǎng)行為的主體進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，對(duì)破壞市場(chǎng)調(diào)控的行為嚴(yán)令禁止，沒(méi)有法律和政策的支撐，政府監(jiān)管仍顯得單薄。

做好電力市場(chǎng)秩序的引導(dǎo)者和維護(hù)者，保護(hù)電力市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，打擊壟斷行為，在復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境下，電力監(jiān)管部門能夠有法可依、有策可循。

（三）加強(qiáng)對(duì)電力監(jiān)管部門的監(jiān)管

權(quán)力部門、社會(huì)公眾依法對(duì)政府監(jiān)管部門行使監(jiān)管的權(quán)利，督促監(jiān)管部門各司其職，暢通社會(huì)公眾監(jiān)管途徑，可以通過(guò)第三方進(jìn)行，避免監(jiān)管部門既當(dāng)裁判員又當(dāng)參與者的局面，確保社會(huì)公眾監(jiān)管的獨(dú)立性，站在客觀的立場(chǎng)上對(duì)政府監(jiān)管行為作出事實(shí)判斷。

此外，對(duì)監(jiān)管者實(shí)施績(jī)效評(píng)估也是一項(xiàng)有效手段，合理的績(jī)效評(píng)估模式會(huì)有效促進(jìn)監(jiān)管部門充分發(fā)揮其職能，也能夠通過(guò)可量化的績(jī)效打分客觀地對(duì)監(jiān)管部門的工作作出評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)政府監(jiān)管部門真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。