淺析增減掛鉤政策在黃河灘區(qū)居民遷建工作中的作用
——以山東省菏澤市為例

馬景超，何文龍，張維慶，丁喜蓮

(1.菏澤市國土綜合整治服務(wù)中心,山東 菏澤 274000; 2.山東黃河信息中心,山東 濟(jì)南 250013；3.濱州市沾化區(qū)自然資源局，山東 濱州 256808；4.山東省地質(zhì)科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250013)

0 引言

建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為農(nóng)用地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于農(nóng)民安置、農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成拆舊建新項(xiàng)目區(qū)[1-6]。通過土地復(fù)墾和調(diào)整利用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地總量不擴(kuò)大，城鄉(xiāng)用地布局更合理的土地整治措施[7-8]。增減掛鉤政策可以解決耕地保護(hù)“缺動力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題。增減掛鉤是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延伸，是破解保障與保護(hù)“矛盾”困境的根本出路，是未來土地整治的一個新方向[9-19]。2017年8月,山東省委、省政府決定實(shí)施黃河灘區(qū)居民遷建工程。根據(jù)《山東省黃河灘區(qū)脫貧遷建總體規(guī)劃》，到2020年底前，基本解決菏澤市14.7萬灘區(qū)居民的防洪安全和安居問題。打破多年來黃河灘區(qū)群眾“三年攢錢、三年墊臺、三年蓋房、三年還賬”的惡性循環(huán)怪圈，解決灘區(qū)群眾脫貧遷建、安居樂業(yè)問題。在黃河灘區(qū)居民遷建過程中，充分發(fā)揮了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷、黃河灘區(qū)脫貧遷建工作的推動作用。用足用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和各項(xiàng)土地專項(xiàng)資金政策，助力黃河灘區(qū)居民遷建。

1 居民遷建面臨的主要問題和困難

(1)灘區(qū)所在市縣財力不足。菏澤市黃河灘區(qū)是山東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)，灘區(qū)人口約占全省灘區(qū)人口的1/4，貧困人口占全省灘區(qū)貧困人口的59.7%，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平總體不高，地方財力較弱，群眾收入水平較低，自籌能力差。菏澤市黃河灘區(qū)居民遷建投資規(guī)模占全省總投資的47.7%，地方配套資金存在缺口。

(2)遷建規(guī)模大時間緊。黃河灘區(qū)居民遷建時間緊、任務(wù)重、要求高、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，歷史性、特殊性、復(fù)雜性、攻堅(jiān)性“四性”特征明顯，全市需要3年安置黃河灘區(qū)居民14.7萬人，并同步配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。灘區(qū)居民遷建涉及范圍之廣、人口規(guī)模之大、建設(shè)投資之多、時間安排之緊，都是歷史上前所未有的，任務(wù)艱巨繁重。

(3)遷建工程后續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。遷建工作涉及到群眾調(diào)查摸底、政策協(xié)調(diào)、資金籌措、安置區(qū)建設(shè)、舊村土地復(fù)墾、生產(chǎn)生活社會保障等諸多方面，要確保灘區(qū)群眾“搬得出，穩(wěn)得住，可發(fā)展，能致富”，遷建工程后續(xù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。

2 增減掛鉤政策在黃河灘區(qū)居民遷建工作中的作用

(1)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)籌集資金。 要實(shí)現(xiàn)“安居夢”，首先需要解決建設(shè)資金問題。菏澤市全面精準(zhǔn)測算灘區(qū)遷建所需資金投入，切實(shí)摸清底數(shù)，為資金籌措打好基礎(chǔ)。按照“各級政府補(bǔ)一塊，土地增減掛鉤置換增一塊，專項(xiàng)債券籌一塊，遷建群眾拿一塊”的思路，充分挖掘自身潛力，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)置換收益作為重要籌集渠道，統(tǒng)籌解決資金需求(圖1)。全市總籌措資金共118.26億元，其中通過土地增減掛鉤解決38.64億元，占籌措資金總額的32.7%。

圖1 籌集資金渠道對比

(2)開展綜合整治，推動灘區(qū)發(fā)展。 黃河灘區(qū)居民遷建工程以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，積極開展土地綜合整理。按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，推動“田、水、路、林、村”綜合整治，提高了土地利用率，擴(kuò)大了耕作面積，提高了耕種質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、信息化管理創(chuàng)造了有利條件。一方面改善了黃河灘區(qū)生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，不僅有效增加了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量、落實(shí)了耕地占補(bǔ)平衡、實(shí)現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡，而且有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村整潔繁榮和穩(wěn)定。另一方面，對拆舊復(fù)墾土地進(jìn)行水利設(shè)施改造、完善農(nóng)田進(jìn)行水利設(shè)施，改善安置區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)抵御旱澇災(zāi)害的能力。把科技知識、先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，推廣測土配方施肥、玉米通透栽培新技術(shù)等措施，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和科技對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率。再一方面，建設(shè)黃河灘區(qū)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范帶，實(shí)現(xiàn)安居與富民同步推進(jìn)、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，真正讓黃河灘成為生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的花果灘、幸福灘。

(3)優(yōu)化空間布局，提供發(fā)展支撐。 以“土地增減掛鉤”為抓手，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，統(tǒng)籌謀劃灘區(qū)未來發(fā)展需求，擴(kuò)大空間布局，保證了用地空間不增加、耕地不減少。黃河灘區(qū)居民遷建工程是一次史無前例大規(guī)模的土地整治項(xiàng)目，大大改善灘區(qū)人居環(huán)境,引導(dǎo)灘區(qū)群眾由散居轉(zhuǎn)向新社區(qū)集中居住，促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用；整合建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境治理，全面提升灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，有效改善灘區(qū)生態(tài)環(huán)境面貌；發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色種養(yǎng)業(yè)、精深加工、電商物流等適宜產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加群眾收入的“多贏”。統(tǒng)籌落實(shí)好土地、財政稅收、脫貧攻堅(jiān)、配套基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策，注重發(fā)揮疊加效應(yīng)，形成政策合力，加大對灘區(qū)居民遷建支持力度。截至目前，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，搬遷灘區(qū)村莊134個，可節(jié)約土地432.15hm2，共增加增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)近700hm2。

(4)改善農(nóng)居環(huán)境,打造試點(diǎn)標(biāo)桿。 我國土地資源緊張，節(jié)約用地是我國土地利用的一項(xiàng)基本措施，目前人均占有耕地僅為0.768hm2。2014 年國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，目的是提升土地資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承載能力，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。安居村臺的建設(shè)，可以節(jié)約大量土地資源。菏澤灘區(qū)需安置的村莊東明縣現(xiàn)有占地面積2726hm2，村莊居住面積352hm2；鄄城縣村莊現(xiàn)有占地面積315.8hm2，村莊居住面積78hm2。村臺建成后東明縣占地面積1065hm2，鄄城縣是203.8hm2；兩縣可節(jié)約用地1772.6hm2(圖2)。工程建成后兩縣居住總面積為523hm2，人均居住面積由原來的30m2提高到37m2，居住條件大大改善；村臺上有設(shè)施完備的行政、教育、醫(yī)療、金融、文體等設(shè)施，大大提升灘區(qū)群眾的居住環(huán)境；配套完善的道路、供排水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，大大提高人民群眾的生活水平。

圖2 東明縣、鄄城縣原村莊占地面積、居住面積與現(xiàn)村臺占地面積、居住面積對比

3 采取的具體方法與措施

(1)擬流轉(zhuǎn)的節(jié)余指標(biāo)先行流轉(zhuǎn)使用，破解資金困局。黃河灘區(qū)脫貧遷建項(xiàng)目的土地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)不必經(jīng)過項(xiàng)目群眾搬遷、舊村拆除復(fù)墾、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。對于擬流轉(zhuǎn)的節(jié)余指標(biāo)，可先行流轉(zhuǎn)使用，在群眾全部妥善安置、留足發(fā)展用地空間的前提下，可先行跨區(qū)域流轉(zhuǎn)交易。指標(biāo)流出方與指標(biāo)流入方簽訂節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)合同(協(xié)議)，明確雙方權(quán)利義務(wù)，指標(biāo)流出方應(yīng)對拆舊復(fù)墾完成驗(yàn)收時間做出承諾。指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用獲得的收益，全部支持黃河灘區(qū)脫貧遷建，解決了土地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)收益資金滯后的問題。

(2)增減掛鉤指標(biāo)優(yōu)先保障脫貧遷建村莊。在安排增減掛鉤項(xiàng)目時，優(yōu)先考慮貧困村莊，特別是實(shí)施易地扶貧搬遷和黃河灘區(qū)脫貧遷建的村莊，將黃河灘區(qū)脫貧遷建的村莊全部納入增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)范圍，所需的增減掛鉤指標(biāo)，由省里足額保障。根據(jù)自然資源部批復(fù)要求，針對安置用地、撤退道路、舊村臺提升改造等占用永久基本農(nóng)田問題，菏澤市先后3次對用地進(jìn)行優(yōu)化布局調(diào)整，把占用基本農(nóng)田面積降至最低，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度不動搖。

(3)用足用好增減掛鉤等土地政策。用足用好增減掛鉤政策和各項(xiàng)土地專項(xiàng)資金政策，將符合條件的灘區(qū)居民遷建村莊全部納入增減掛鉤試點(diǎn)范圍。新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先支持灘區(qū)居民遷建安置新社區(qū)及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。①灘區(qū)居民遷建土地規(guī)劃調(diào)整政策。結(jié)合國家部署開展的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，將灘區(qū)居民遷建用地納入土地利用總體規(guī)劃，保障灘區(qū)居民遷建用地空間。②城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。根據(jù)中共中央國務(wù)院2017年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，盤活土地資源，并充分用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤各項(xiàng)優(yōu)惠政策。將灘區(qū)居民遷建總體規(guī)劃確定搬遷的村莊，全部列入增減掛鉤范圍，優(yōu)先安排土地指標(biāo)，全力保障安置用地及配套產(chǎn)業(yè)用地，切實(shí)保障灘區(qū)居民遷建項(xiàng)目合法及時用地。允許有灘區(qū)搬遷安置任務(wù)的縣，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。③土地專項(xiàng)資金政策。加大資金整合力度，創(chuàng)新機(jī)制，盤活各類政策資源，多渠道籌措建設(shè)資金。圍繞土地、金融、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等，創(chuàng)設(shè)政策措施，優(yōu)化工作流程，滿足灘區(qū)居民遷建的需求。涉及土地綜合整治各專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持遷建范圍內(nèi)的項(xiàng)目，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(4)簡化灘區(qū)遷建的增減掛鉤項(xiàng)目申報審批。增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)優(yōu)先考慮灘區(qū)居民遷建村莊，簡化增減掛鉤項(xiàng)目申報審批，建立項(xiàng)目報件隨到隨審的綠色審批通道，加快增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，推動“田、水、路、林、村”綜合整治，以搬遷舊村為重點(diǎn)，實(shí)施十萬畝土地整治工程。通過搬遷舊村平整土地、改良土壤、水利配套設(shè)施建設(shè)等，加快遷出區(qū)土地綜合整治，提升基本農(nóng)田質(zhì)量，增加有效耕地面積。

4 結(jié)語

持續(xù)規(guī)范實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，不僅為搬遷農(nóng)民安置提供用地保障，又為搬遷農(nóng)民建新居、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持，同時優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，有效保護(hù)了土地資源，是促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要途徑。也為黃河灘區(qū)后期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供有力支撐，使灘區(qū)發(fā)展同鄉(xiāng)村振興、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略有效銜接，推動農(nóng)業(yè)、加工、旅游等項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)灘區(qū)群眾增產(chǎn)增收。實(shí)現(xiàn)灘區(qū)群眾“搬得出，穩(wěn)得住，可發(fā)展，能致富”；實(shí)現(xiàn)灘區(qū)居民生產(chǎn)生活條件明顯改善、收入水平明顯提高、灘區(qū)生態(tài)環(huán)境有效改善。