陸上油氣田綠色礦山建設現狀、問題與建議

孫映祥，楊 繁，梁 凱，韓亞琴

（1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149； 2.自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034）

多年來，石油、天然氣作為重要化石能源為我國經濟社會發展提供了重要支撐。2020年我國的一次能源消費結構中，石油、天然氣占比為28%，同時，石油對外依存度攀升至73%，天然氣為41%[1]。面對當前能源資源供需約束，以及全球應對氣候變化提出的碳減排目標等更大壓力和新挑戰，油氣行業高質量發展成為必然趨勢。

面對當前我國經濟高質量發展的新要求，注重提高資源綜合利用效率，最大程度減少對周邊人居環境及生態環境造成不良影響的綠色礦山建設[2]，成為油氣行業，特別是上游的勘探開發更好地轉向高質量發展的重要現實路徑。

本文結合綠色礦山遴選工作，以及在實地調研了解部分陸上油氣田綠色礦山建設等情況的基礎上，系統梳理分析了陸上油氣田綠色礦山建設現狀和存在的問題，提出更好地推進相關建設工作的意見建議，對于推動油氣行業高質量發展、助推碳減排目標的實現具有參考意義。

1 綠色礦山建設現狀

1.1 我國綠色礦山建設概況

2010年，國土資源部出臺的《關于貫徹落實全國礦產資源規劃 發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》（國土資發〔2010〕119號），是第一部提出綠色礦山建設標準要求的文件。自2011—2014年，按照“試點先行，整體推進”的原則，分四批先后公告了37家、183家、239家、202家，共661家國家級綠色礦山試點單位[2]，涉及油氣、有色、冶金、黃金、化工、非金屬及建材等行業，其中，陸上油氣試點單位有陜西鄂爾多斯盆地安塞油田、大慶油田子公司喇薩杏油田等13家。試點單位在資源節約與綜合利用、礦區生態環境保護、節能減排、礦地和諧等方面取得了一定成效，起到了一定的示范引領作用。

2017年，在系統梳理總結國家級綠色礦山試點建設工作經驗的基礎上，國土資源部聯合環境保護部等六部委聯合印發了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號），提出按照“政府引導、企業自建自評、第三方評估、達標入庫、社會監督”的工作體系，全面推進綠色礦山建設。2018年，自然資源部發布金屬、非金屬、陸上油氣等9個行業綠色礦山建設規范，明確了礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用、節能減排、科技創新與數字化礦山、企業管理等6方面建設要求。2019年、2020年，自然資源部組織開展全國綠色礦山遴選工作，分別將953家、301家礦山企業納入全國綠色礦山名錄，其中，陸上油、氣綠色礦山分別各有29家，包括13家原國家級綠色礦山試點單位[3]。此外，各省（自治區、直轄市）因地制宜細化制定管理辦法，研制實施地方標準規范，建設省級綠色礦山名錄，現有省級綠色礦山3000余家。

10余年來，我國綠色礦山建設由試點探索轉向全面推進，綠色礦山占全部礦山比例由試點時期的約1%，增長到當前的約10%。相關政策制度、標準體系不斷健全完善，管理流程更加清晰，資源開發利用方式更加高效，礦業整體形象得到很大提升，在一定程度上得到社會各界的認可，相比傳統礦業更顯綠色、高效、智能、和諧。

1.2 陸上油氣田綠色礦山建設概況

現有58家油氣類綠色礦山納入全國綠色礦山名錄。天津、遼寧、新疆等省份的油氣采礦權分布相對集中，且作業主體、企業法人相對單一，被納入全國綠色礦山名錄的油氣類綠色礦山中，有15家是由同屬一個作業主體、企業法人的多個油氣采礦權打包申報，例如，“中國石油天然氣股份有限公司大港油田分公司”包括大港油田分公司下屬的25個油氣采礦權。經統計，全國綠色礦山名錄中的58家油氣類綠色礦山共涉及123個油氣采礦權，其中石油采礦權100個、天然氣采礦權20個、頁巖氣采礦權2個、煤層氣采礦權1個。主要分布在15個省（自治區、直轄市），其中較多的有新疆（36個）、河北（26個）、遼寧（17個）、四川（15個）（圖1）。屬于中國石油化工股份有限公司（中國石化）的共15個，屬于中國石油天然氣股份有限公司（中國石油）的共108個。

圖1 全國綠色礦山涉及的油氣采礦權分布情況

截至2020年年底，全國陸上油氣采礦權數量約有750個（據自然資源部全國礦業權人勘查開采信息公示系統、油氣采礦權登記公告），綠色礦山建成比例約為16%。因油氣田企業管理相對規范，且更具規模效益，陸上油氣田綠色礦山建成率高于非油氣綠色礦山建成率。

陸上油氣田綠色礦山積極開展開發效益提升對策研究，克服低孔低滲儲層開發難度大等問題，最大限度提升油氣井產能，大幅度提高油氣采收率，注重礦山地質環境保護與土地復墾，大力推進節能減排與和諧礦區建設，總結形成了一批先進典型經驗與模式，在行業中起到了較好的引領帶動作用。

2 相關油氣企業綠色礦山建設做法

2.1 中國石油積極開展油氣田企業綠色礦山創建

2017年6月，中國石油天然氣集團有限公司結合油氣田生產實際，研制下發了企業標準《油氣田企業綠色礦山創建標準》，要求所屬油氣田在5家原國家級綠色礦山試點單位建設經驗基礎上，全面開展綠色礦山建設。隨后中國石油天然氣股份有限公司印發《關于開展油氣田企業綠色礦山創建工作的通知》和《綠色礦山創建驗收量化評分表》，明確了所有油氣田企業綠色礦山創建的總體思路、工作目標、創建標準、達標驗收等內容[4]。

《油氣田企業綠色礦山創建標準》在明確了依法取得礦業權、嚴守生態紅線，以及安全生產、環保事件及百萬工時死亡率和萬臺車死亡率等基本要求前提下，從礦容礦貌環境優美（視覺形象、目視化管理、綠化覆蓋率等）、環保高效開發（綠色勘探、鉆井、作業、施工、生產、HSE（健康Health、安全Safety和環境Environment）體系建設、風險防控）、資源節約與綜合利用（伴生資源利用、節能減排、土地占用與復墾）、現代數字化油田建設（場站數字化、自動監控、信息系統、創新研發）、保持企業良好形象等方面作出了詳細規定。《綠色礦山創建驗收量化評分表》則按照創建標準的5項要求內容，明確了5項驗收主題（分值分別為90分、530分、200分、110分、70分），包括21個驗收項，細化形成了43項考核指標，總分值1000分，驗收達標分值為850分。

中國石油下屬油氣田企業制定創建工作實施方案，確定新建產能井場綠色礦山標準化建設工程、鉆井泥漿不落地工程、油區安全環保隱患治理工程等重點創建項目，積極推進創建工作。其中，大港油田分公司河北省渤海灣盆地烏馬營油田實踐探索總結了一套綠色低碳發展經驗，充分利用生活區樓頂空間開展光伏發電項目（4.5萬m2、年發電750萬kW·h）用于生產生活，并利用伴生天然氣發電，實現節能降耗減排的同時，共伴生資源綜合利用率為100%。

2.2 中國石化提出貫穿全產業鏈的綠色企業創建行動

2018年4月，中國石化啟動了全產業鏈綠色企業創建行動——“綠色企業行動計劃”，從綠色發展、綠色能源、綠色生產、綠色服務、綠色科技、綠色文化6方面，提出了到2023年建成清潔、高效、低碳、循環綠色企業的行動目標，制定了《中國石化綠色企業評價指南》，全面推動綠色企業創建[5]。其中，與油氣田綠色礦山建設密切相關的綠色生產環節，要求油氣田推進源頭清潔化、過程清潔化、資源利用最大化、污染治理高效化、環境風險可控化等。

中國石化集團公司對下屬企業提出“一方案兩清單”（《綠色企業行動計劃實施方案》《綠色企業行動工作任務清單》《綠色企業行動項目實施清單》）的管理要求。①嚴格環保考核機制，每年對所屬企業下發“能源環境責任書”，明確減排目標和治理任務，并納入年度考核，要求清潔能源、資源綜合利用、污染物排放、溫室氣體排放等方面全面達到相關指標要求；②堅持固體廢物“減量化、資源化、無害化”處理原則，積極推廣循環經濟理念，大力推進固廢綜合利用；③嚴格集約節約利用土地，按照“集約、高效、綠色”用地原則，加強土地資源管理，要求少占或不占耕地，采用叢式井鉆井工程，實行土地全生命周期閉環管理，要求各級企業制定土地管理細則，嚴格按照有關規定進行復墾和土壤修復，及時恢復利用所占土地；④注重企地和諧發展，秉承“回報當地，為繁榮當地經濟做貢獻”的理念，注重環境保護，通過提供就業崗位、拓展投資項目、依法納稅等，推動當地工業化和城鎮化發展，鼓勵所屬企業“開門辦企業，開放辦企業”，設立公眾開放日，通過制度化、常態化、流程化的活動，搭建起與社會公眾便捷溝通的穩定渠道[6]，實現社區經濟、環境、社會協調發展。

中國石油、中國石化等油氣公司積極推進陸上油氣田綠色礦山建設工作，將與綠色礦山建設密切相關的綠色生產作業環節與公司已有且相對成熟的HSE管理體系密切結合，部署開展了創建驗收工作，取得了一定的成效。

中國石化下屬油氣田結合生產實際，將綠色礦山建設相關目標任務融入油氣田編制的《綠色企業行動計劃實施方案》，修訂完善《HSE監督管理考核細則》，細化指標，量化打分，分解各項綠色礦山建設任務，形成《HSE目標責任書》，將相關指標納入經營目標年度考核，形成良好綠色企業創建與綠色礦山建設的約束和激勵機制。

3 陸上油氣田綠色礦山建設存在的問題與分析

3.1 部分油氣企業對綠色礦山建設的認識存在不足

綠色礦山建設貫穿油氣勘探評價、開發建設、生產經營、關井封井全過程，涉及專業面廣、部門多。部分油氣企業從集團公司到作業單位，對綠色礦山建設的主要任務、建設的重要性等方面存在認識不足情況。

一是部分油氣田將綠色礦山建設任務納入HSE管理，把相關任務分配給企業內部安全環保部門，較難覆蓋綠色礦山建設內容。油氣田HSE管理內容，是根據油氣生產階段存在易燃易爆、有毒有害等因素而提出的，主要理念是安全第一、環保至上。而綠色礦山建設是在合法合規、安全環保生產的基礎上，要求通過科技創新，借助數字化、智能化手段，提高資源綜合利用效率與生產運營效率，減量化協調處理油氣田對周邊人居環境、生態環境的擾動，涵蓋的內容超過了HSE管理或安全環保部門的內容與職責。

二是部分油氣田偏重落實企業內部管理要求，對自然資源主管部門提出的綠色礦山建設任務要求重視程度不夠。油氣企業管理政策、制度標準相對成熟、完善，且有健全的約束、激勵機制，部分油氣田開展綠色礦山建設工作，多是將企業內部的安全生產、環境保護、規范化運營等環節分別按照內部制度要求推進，在參與綠色礦山申報時，按照企業內部明確的綠色礦山創建標準或綠色企業評價要求自檢自查，未使用自然資源主管部門提出的綠色礦山建設評價指標要求，企業標準要求與管理部門要求未完全統一。此外，綠色礦山建設推進10余年來，部分油氣企業尚未制定綠色礦山建設計劃，僅按規定落實相關部門強制要求的安全、環保等方面的任務。

三是多個采礦權打包申報的綠色礦山中，部分油氣采礦權已發生到期、封閉鉆井等情況，但相關采礦權人未能及時提出綠色礦山入庫信息變更申請。

3.2 現行油氣資源管理制度在一定程度上約束油氣田綠色礦山建設管理效率

為保障國家經濟安全等目標，我國將石油、天然氣等礦產列為戰略性礦產，作為礦產資源宏觀調控和監督管理的重點對象，實行差別化管理，管理方式、審批權限不同于其他礦產。現行制度下，陸上油氣資源勘探開發活動需要由自然資源部、國家發展和改革委員會能源局、應急管理部、公安部、水利部、生態環境部、交通運輸部等多個部門，辦理包括用地、外商投資安全審查、安全生產、民用爆炸用品管理、取水許可、生態環境評價、涉路施工等大量行政許可事項[7]。石油、天然氣礦業權審批登記由自然資源部實行一級審批登記，地方自然資源主管部門無權辦理相關審批登記手續，油氣公司與地方自然資源管理部門溝通渠道尚不健全。這些現狀在一定程度上制約了油氣田綠色礦山建設及管理效率。

一是油氣田綠色礦山申報渠道不暢。雖然自然資源部在組織開展綠色礦山遴選時，要求各地負責遴選油氣類綠色礦山，但因管理權限原因，部分省域范圍內存在油氣采礦權的省級自然資源主管部門，在申請綠色礦山管理經費預算、開展省級與全國綠色礦山遴選時未考慮油氣田相關經費及遴選名額，油氣田申報綠色礦山的渠道受阻。

二是對現有油氣田綠色礦山的監督管理存在困難。油氣礦業權面積普遍較大，存在跨省域、跨市、跨縣等情況，受制于人力、物力、財力不足等原因，各地定期組織開展綠色礦山建設情況抽查檢查工作時，對油氣田綠色礦山監督管理存在困難。

三是多地多部門多層級管理影響油氣企業開展綠色礦山建設的效率。油氣礦業權新鉆井開工備案與辦理建設用地手續或封井辦理土地復墾驗收手續時，流程較復雜：油氣采礦權普遍跨多個市縣，其項目開工需要在縣級以上發展改革部門備案（依據《油氣開發項目備案及監管暫行辦法》），辦理建設用地手續需要在先向礦業權審批機關（自然資源部）送審礦山地質環境保護與土地復墾方案基礎上，在各相關縣開設專門賬戶足額繳納土地復墾費（依據《土地復墾條例實施辦法》）后，方可辦理；封井后的地質環境保護與土地復墾情況需要由所在的多個縣級自然資源主管部門出具驗收材料。油氣勘探開發從規劃設計、生產運營到關閉的全過程，也是綠色礦山建設工作推進的全過程，其間涉及的管理部門多、層級多、手續多，對油氣企業推進綠色礦山建設工作效率產生一定的影響。

4 進一步推進陸上油氣田建設綠色礦山的建議

4.1 油氣企業要進一步健全完善綠色礦山建設推進機制

在已有的HSE管理制度基礎上，細化制定綠色礦山建設管理制度，并納入相關業績考核；成立包括勘探開發、環境保護、安全生產、科技發展、企業文化等部門在內的綠色礦山建設推進工作組，明確建設任務、責任分工，共同推進相關工作；已納入全國綠色礦山名錄的油氣田發生重大變化時，應及時向自然資源主管部門提出綠色礦山名錄入庫信息變更申請。此外，因當前我國實行油氣資源探采合一制度，因此，油氣企業從勘探階段就要開展綠色勘查，從勘探開發源頭就做好綠色礦山建設計劃。

4.2 油氣企業要結合最新綠色礦山建設標準要求制修訂企業標準

從2010年國土資源部提出包括9方面內容的國家級綠色礦山基本條件，到2017年六部委發布包括5方面內容的7個行業綠色礦山建設要求，至2018年包括6方面內容的9項綠色礦山建設行業標準的發布，綠色礦山建設內容逐步具體細化。綠色礦山建設任務先后寫入國家“十三五”和“十四五”規劃綱要，新時代新形勢對綠色礦山建設及礦業綠色發展的要求進一步提高。油氣企業需要在現有工作基礎上，進一步研制或修訂綠色礦山建設企業標準，規范推動油氣田綠色礦山建設工作。

4.3 逐步健全地方管理部門對油氣田綠色礦山的監督管理職責

在現有綠色礦山建設管理制度的基礎上，進一步健全綠色礦山建設推進工作機制，進一步完善六部委聯合提出的“部門協同，國家、省、市、縣四級聯創”的綠色礦山建設工作機制，自然資源、生態環境、發展改革等相關部門協調聯動，共同研究部署礦山綠色發展相關問題，研究發布綠色礦山建設管理辦法與綠色礦山評價標準，進一步理順各級自然資源、生態環境等主管部門組織開展的評估和對已獲得綠色礦山稱號油氣田的監督管理等相關職責與分工。

4.4 管理部門要進一步深化油氣資源管理改革，完善相關制度與政策

為確保能源礦產安全，管理部門應充分考慮油氣開采業的特殊性，充分調研油氣田勘探開采實際，進一步健全油氣項目開工與用地制度，合理保障油氣采礦權人開工進度及用地需求，進一步研究簡化油氣勘探開發項目等戰略性礦產資源開發利用項目的建設用地手續、土地復墾費繳納、項目開工備案、土地復墾驗收等事項的辦理流程與手續，進一步提高各地、各部門在油氣等資源開發利用領域的管理效能，合理確定相關手續辦理機構。