日本科技外交戰略評析：現實動因、歷史演化及其路徑選擇

鄧天奇，周 亭

(1.中國傳媒大學傳播研究院，北京 100024；2.中國傳媒大學政府與公共事務學院，北京 100024)

0 引言

二戰以來，科技在國際權力轉移與秩序更迭中所扮演的作用愈發凸顯，面對氣候變化、公共衛生、能源危機等全球性挑戰，科技與外交之間的互動日益頻繁。鑒于科技在處理國際事務中的巨大作用，發達國家在制定外交政策時，也更多地將科技作為一種戰略利益來考量，提及科技的頻率日漸增加。在此背景下，發達國家嘗試采取以科技援助的方式拉近與發展中國家的關系，提升在發展中國家民眾心目中的形象，借此獲取特定的政治、經濟與外交利益。雖然西方世界的外交政策早已普遍強調了科技的重要性，但 “科技外交” (Science and Technology Diplomacy)一詞正式出現在官方文件當中則是在21世紀初[1]。2001年，在聯合國經濟及社會理事會 (ECOSOC)的推動下， 《 “科技外交”倡議》正式發布，對科技外交的定義給出詳細界定，即科技外交旨在為國際多邊談判及相關國家履行該談判結果提供科技意見[2]。該定義特別強調了科技在國際談判中的角色，將科技外交的目標定位為使國內與國際政策的決策者在進行相關談判與磋商時能夠具有相應的科技素養。顯然，這一定義并不符合科技外交在實踐中的現實指向。外交的目的在于維護國際地位、擴大國際參與、發揮國際影響力以及提升國家形象，而科技則以其政治中立性、客觀性以及普遍性被廣泛視作不同國家之間的溝通渠道。因此，科技外交的定義可以進一步歸納如下：科技外交是國與國之間以科技合作的方式來解決人類所面臨的共同問題，并達成建設性國際伙伴關系的重要途徑[3]。這一界定更加強調科技為外交服務，認為其是一種通過科技改善國際關系的路徑，是一種柔性權力。

無論是氣候變化、基因組編輯還是圍繞人工智能的全球競爭，利用科技力量促進國際關系發展的努力無處不在。英國皇家學會 (The Royal Society)與美國科學促進會 (AAAS)在 《科技外交的新領域》報告中提到：在應對21世紀人類所面臨的全球性問題中，科技外交從未如此重要，并呼吁出臺相應的科技外交戰略與戰術來應對復雜性與危險性日趨升高的當代世界[4]。歐盟內部也表達了類似觀點，在歐盟委員會科研與創新委員卡洛斯·莫達斯 (Carlos Moedas)的主導下，歐盟已經將促進全球科技合作列為歐盟外交政策的優先事項。鑒于國際形勢變化所帶來的人口、資源、環境等全球性問題，再加之發達國家均將科技外交作為一項政策議程來積極推進，日本也順勢提出 “科技創造立國”的國家戰略，并于2008年正式出臺了名為 《關于強化科技外交》的政策性文件。在政府的推動下，日本的大學、研究機構、科技組織、跨國基金會開始積極參與全球治理與決策。通過相關領域科技成果的全球擴散，既協助解決了流行疾病、全球變暖、糧食安全等全球問題，也使得日本的國際影響力得以有效擴大。

學界普遍認為，作為國家利益實現的重要方式，科技外交的宗旨并非僅僅在于促進國際科技合作與創新，其本質仍然是基于頂層設計驅動的國家利益取得行為，政府、大學、民間團體、科學家個人等科技外交實踐主體均與一定的制度安排所關聯[5]。根據日本政府近年來針對科技外交出臺的諸多政策可以發現，日本政府實際已經將建構完備的科技外交體制視為自身外交的重大任務之一，并希冀能借此發揮在全球治理中的引領性作用，提高國際地位。本研究聚焦日本科技外交政策的發展脈絡與戰略目標，具體分析日本科技外交戰略發展的現實動因、歷史演化以及路徑選擇，并在此基礎上得出日本科技外交發展對于中國科技外交體系構建的有益啟示。

1 日本科技外交戰略發展的現實動因

隨著科技革命與產業升級的不斷推進，尖端科技所需的物質資源與人力資源投入空前，以爭奪科技制高點為重要目標的科技合作成為不同國家制定科技政策時的共同考量因素。鑒于國際科技合作模式的不斷創新，以及科技在協助保障能源安全、解決全球治理議題、參與國際事務中的巨大作用，掣肘于傳統外交領域的日本政府開始積極探索科技與外交的融合發展路徑。

1.1 應對國際科技競爭的客觀需求

20世紀90年代以來，雖然日本作為發達國家保持著一定的科技領先優勢，但在前沿科技及基礎研究上相對于歐美等傳統科技強國仍然存在較大劣勢，面臨著 “大而不強”的發展困境。因此，如何通過科技合作從這些國家引進與吸收關鍵技術，主動融入全球科技創新合作網絡，成為決定日本科技能否實現提質升級的重要影響因素。來自國際科技競爭的壓力驅動，日本政府重新審視既有的科技合作框架與具體政策安排。在此背景下，日本政府將國際科技合作視作科技創新的重要因素，主張必須提高國內人才的國際活躍度與可見度，引進國外優秀人才，重構國際科技合作模式。為此，日本政府于這一時期明確提出日本的國際科技合作所應遵循的幾大要點，即聚焦基礎研究的推進，致力改變世界范圍內科技交流的不平衡現象，積極參加國際合作項目[6]。這一論述為此后日本的國際科技合作指明了發展方向。

進入21世紀后，作為日本重要周邊國家的中國、俄羅斯、韓國等國家在科技領域也呈現出愈發猛烈的發展攻勢[7]。其中，中國的科技實力不斷增長，在載人航天、雜交水稻、超級計算機等尖端科技領域所取得的巨大成就引起日本科技界的廣泛關注，成為促使日本政府推動本國國際科技合作機制改革的重要因素之一[8]。作為日本重要的海上鄰國且互有領土爭端的俄羅斯雖然在蘇聯解體后科技實力有所下降，但在傳統的航空航天、核能技術等軍工科技領域相比于日本仍然優勢巨大。此外，同為東北亞重要國家的韓國其科技實力也穩步提升，在電子技術、生物工程等方面對日本的相關科技產業形成巨大挑戰。隨著周邊國家科技發展格局的不斷重構，日本科技面臨巨大的現實壓力。為了保持在國際上的科技領先地位，有效應對周邊國家科技發展的趕超態勢，日本政府評估了自身在當前國際科技競爭格局中所處的位置，認為以國際科技合作為核心目的之一的科技外交是提升日本科技創新水平、深化科技體制改革的重要路徑[9]。

1.2 謀求政治大國地位的主觀需要

受主權不完整戰敗國地位的限制，日本被排除在戰后國際體系的建設性主體之外，只能被動接受既有國際體系與政策架構的安排[10]。然而受美國冷戰時期地緣政治戰略的影響，日本很快融入戰后秩序，經濟大國地位的實現使得日本開始盲目追求國際領導地位與話語權。特別是自20世紀80年代以來，持續高度繁榮的日本經濟與萎靡不振的美國經濟形成了鮮明的對比，兩國經濟差距的縮小使得日本在國際社會中的地位迅速上升。由此，日本前首相中曾根康弘先后炮制了 “政治大國”等論述，將大國地位的獲得作為日本外交政策制定的核心目標，日本對外關系的主軸也由以 “經濟外交”為主轉向追求 “國際國家”。然而，受制于戰后體制，日本的傳統外交手段無法直接助力上述目標的實現，挖掘更多的非傳統外交資源成為其自身的現實需要。其中，科技作為超越意識形態、社會制度壁壘的 “巧實力”，被日本政府視為促進國際關系發展以及服務于國家利益的重要工具。如何將日本在科技領域取得的成就與優勢進一步轉化為國際話語權及全球領導地位，便成為日本外交的重要議程之一[11]。

全球治理旨在以具有約束力的國際規則維護國際社會秩序，是解決能源、環境、氣候、健康等全球問題的重要途徑，在提升國家形象與國際地位上具有舉足輕重的影響力。自二戰以來，日本在環境保護、氣候變化、流行病防治等一系列全球治理議題上積累了相對豐富的科技經驗。因此，將在各大全球治理領域所積累的科技優勢轉化為在國際事務中的領導權，便成為日本政府追求 “政治大國”地位、彰顯國家實力的現實進路。針對日本在全球治理領域的科技優勢，日本國內已經形成一種共識，即以科技外交的形式參與全球治理是日本重獲國際競爭力的必要且可行路徑[12]。通過科技外交積極參與當前世界共同面臨的全球治理問題，以科技軟實力換取國際影響力是日本政府防止其在新一輪國際秩序重構中被邊緣化的重要舉措[13]。

1.3 保障國家能源安全的必然選擇

全球化背景下，能源安全的保障依賴于能源進口國、能源出口國的相互協作。作為經濟高度發達的能源消費大國，日本的能源供應長期面臨嚴重的供需矛盾，供需網絡的脆弱性與潛在風險日益凸顯[14]。為此，如何應對突發能源供求變化所引起的 “短期能源安全問題”以及確保經濟社會可持續發展的 “長期能源安全問題”，成為歷任日本政府所面臨的棘手議題[15]。作為島國，日本自身能源稟賦能力較差，在能源安全上面臨來自 “存量約束”與 “流量約束”的雙重限制[16]。其中， “存量約束”主要表現在日本國土所埋藏的能源量極度匱乏，工業生產與社會發展所需要的主要原料與燃料無法自給自足，大部分依賴進口。這一約束在現有條件下暫時無法得到妥善解決，屬于 “剛性約束”的范疇。 “流量約束”則是指受國際政治、經濟關系的影響，在將能源保有國的潛在能源轉換為本國的現實能源時所受到的約束。該約束是一種 “柔性約束”，可以通過相關的制度安排與外交手段予以規避。在 “存量約束”難以破解的前提下，日本政府開始重點解決能源安全保障的 “流量約束”問題。

日本政府在解決能源安全的 “流量約束”問題時，主要面臨以下三重向度的挑戰。首先，能源保有量較大的發展中國家需要大量的能源來優先保障本國的國家發展與科技進步，可供應的出口能源量有限[17]。其次，伊朗、伊拉克、阿富汗等世界重要能源保有區域國家的政治動亂直接影響日本的能源供給格局。此外，近年來愈演愈烈的資源民族主義思潮也不可忽視，各資源持有國紛紛加強對資源的保護與控制。顯然，解決上述挑戰的最優路徑在于與能源保有國建立良好的合作關系，最大限度地降低來自地緣政治的風險與負面影響。因此，日本政府開始重點利用外交資源推進與資源保有國家的合作關系。其中，以科技援助為主要內容之一的科技外交便成為日本獲取能源保有國信任、保障日本能源 “短期”與 “長期”安全的重要途徑。

2 日本科技外交戰略發展的歷史演化

日本的科技外交形成于過往與世界各國所建立的廣泛科技合作基礎之上。從1995年日本 《科學技術基本法》到2008年綜合科學技術會議出臺的 《關于強化科技外交》文件，再到日本科技外交推進會議的正式成立，日本的科技外交頂層設計與相關政策不斷得以完善與改進。在這一歷史演化過程中，日本在外交決策過程中充分聽取科技工作者的建議，以科技外交促進科技的國際合作，改善了對外關系。

2.1 發展醞釀期：制度框架的搭建

日本的科技外交實踐最早可以追溯至20世紀60年代，但作為一項具體政策安排，其最終成型時間卻較晚，期間經歷了多方主體的博弈。1995年，日本 《科學技術基本法》中關于推進國際交流的條例規定，應通過大力開展國際性科技活動等方式積極發揮日本在國際社會中的作用，助力日本科技的向前發展、研究人員等的國際交流、國際聯合研發的進步、科技情報的國際流通等[18]。這標志著國際科技合作已經引起日本政府決策者的高度關注，被正式作為一項政策議程納入法律范疇之內。此后，在日本的第三期 《國家科學技術基本計劃 (2006—2010)》中，也多次將國際科技合作單列章節，詳細論述了關于日本國際科技合作的基本構想、與發展中國家的科技關系處理原則以及支撐日本國際科技合作的基本要素等[19]。這些法律條例與指導意見確立了國際科技合作在日本國家發展中的重要地位，為日本科技外交政策的最終形成奠定了堅實的基礎。

日本科技相關政策的制定需要經過綜合科學技術會議、文部科學省科學技術·學術審議會、經濟產業省產業構造審議會等部門的集體商議、審批與授權。 “科技外交”一詞首次出現在日本外務省文書以外的政府公文中是日本內閣于2007年出臺的 《長期戰略指南：創新2025》，該指南明確指出，日本應加強與發展中國家的合作，實施科技外交[20]，這也是科技外交首次作為一項公開政策安排出現在日本社會公眾的視野。2008年5月，日本綜合科學技術會議直接出臺了名為 《關于強化科技外交》的政策性文件，該文件指出，日本的科技外交在 “以外交促進科技”的同時還應兼顧 “以科技促進外交”，今后應不斷深化科技與外交之間的關系，力求實現兩者的疊加效果[21]。較之過往日本民間與學界所提出的一些關于科技外交的構想，日本政府在此次文件中詳細定義了日本官方對于科技外交的基本認識，并就基本方針以及推進路徑進行了頂層設計，更加強調科技與外交融合所發揮的特殊效果，明確了學術團體、駐外公館以及駐外法人等不同科技外交主體在參與科技外交活動時的基本遵循，標志著日本科技外交政策的正式確立。

2.2 發展完善期：制度框架的調整

2009年，日本國內迎來了政黨輪替，由鳩山由紀夫所代表的日本民主黨重新獲得國家政權。為了展現日本參與全球治理的決心，鳩山內閣重新討論了諸多自民黨執政時期的日本外交政策，更加強調履行日本在全球變暖、糧食安全、傳染病防治等方面的國際責任，日本的科技外交政策也得以在參與全球治理的過程中不斷完善[22]。

2010年，日本綜合科學技術會議出臺的 《科技外交戰略特別小組報告書》[23]進一步細化了日本科技外交戰略發展的方針與路線，分別就產學研等國際科技活動的推進、亞洲區域的科技共同研究、海外尖端科技資源的引入等議題給出詳細的指導建議，形成了 “頂層統籌、一體推進”的政策思路。鑒于日本對于部分亞洲國家在科技與全球治理上存在一定優勢，日本的第四期 《國家科學技術基本計劃 (2011—2015)》將推進 “以解決亞洲共同面臨的問題為目標的研究”作為未來科技工作的重點之一。為此，日本科學技術振興機構于2011年正式著手搭建以亞洲國家為核心的多國間科技合作架構e-ASIA項目,這標志著日本政府開始試圖爭取區域科技外交的主動權，摸索以搭建科技合作項目的形式深度參與全球治理。次年，印度尼西亞、泰國、菲律賓、越南、馬來西亞、緬甸、老撾正式加入該項目。項目主要瞄準納米材料、植物科學、防災科學、傳染病防治這四大交叉前沿領域進行公開課題招標，鼓勵項目參與國的科學家組建國際聯合團隊完成研究計劃書并進行課題申報。通過這些舉措，日本對于上述國家的科技影響力得以增強，在履行全球治理義務的同時改善了國家形象[24]。2013年，日本外務省發布了 《全球變暖外交戰略》報告，這一戰略報告首次提出日本全球變暖外交的三大支柱，即科技創新、科技轉化以及國際合作，并強調日本未來將通過開展科技外交的形式來促進節能減排目標的達成[25]。至此，日本以科技外交參與全球治理，服務于國家利益的戰略意圖已經較為明顯。

為了重新審視與評估過往科技外交戰略的成效，2014年7月，日本外務省先后召開7次會議，商議發表了 《科技外交現狀有識者懇談會報告》。該報告書提到，日本在過往的科技外交實踐中重視 “以外交促進科技”，而 “以科技促進外交”這一面向則被一定程度上忽略[1]。為此，日本外務省調整了日本科技外交在實踐中的側重點，將 “以科技促進外交”這一面向規定為日本科技外交戰略發展的主要面向。除此之外，還專門強調了科技外交在推動和平發展以及促使世界繁榮上的重要作用。可見，在本國科技硬實力已經高度發達的背景下，日本開始謀求散播科技影響力，提升科技軟實力。

2.3 發展縱深期：制度框架的深化

2015年，日本政府專程召開 “科技外交專家懇談會”，重點討論了未來日本科技外交的推進路徑，并向時任日本外務大臣岸田文雄提出未來日本科技外交發展的五大面向，即：①針對全球議題展開外交活動；②強化與盟國及發展中國家的合作關系；③強化外交政策制定、實施的科學性；④加強科技外交人才的培養；⑤深化對外交流網絡。由此，日本科技外交發展的方向更加明確，五大理念統籌下的相關政策安排成為驅動日本科技外交戰略走向縱深階段的重要引擎，日本的科技外交體制建設逐步趨于完善。與此同時，為了配合安倍政府的 “俯瞰地球儀”外交政策，加強科技外交在提升日本國際能見度上的作用，在岸田文雄的牽頭下，安倍政府專門建立了 “日本科技外交推進會議”這一常態化協商機制。日本政府在此機制框架下進行反復協商后再次調整了科技外交的重點，認為日本科技外交的目的在于 “面向全球問題做出貢獻”。為此，日本政府面向聯合國可持續發展目標 (SDGs)專門建立了技術促進機制 (TFM)[26]。這一舉措著眼于日本科技外交的機制建設，突出了科技外交在參與國際事務與全球治理中的戰略定位，開啟了日本科技外交走向縱深階段的大門。

日本第五期 《國家科學技術基本計劃 (2016—2020)》于2016年4月正式在內閣會議獲得通過，成為指導日本科技外交發展的綱領性文件。文件重點強調了科技外交的 “國益性”，將日本的科技外交與人才培養、研發投資、研究設施建設、產學研合作、知識產權等重要科技領域提升至相同的戰略位置進行謀劃與設計，科技外交的地位與優先層級得到進一步提升。這一文件再次闡明科技外交在促進日本國家發展進程中的重要角色，即服務于日本的科技創新與國際地位的提升[27]。在基本計劃的指導下，日本政府專門召開了諸如 “科學·技術·創新 (STI)論壇”等會議，統籌聯合國可持續發展目標 (SDGs)的實現。2018年5月，岸田文雄向時任外務副大臣中根一幸提出關于STI路線圖的提案，并于同年6月在聯合國STI論壇做了發言，倡導各國制定自身的STI事業發展路線圖。在當前新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，日本高度關注數字技術在科技外交中的作用。在第六期 《科技創新基本計劃 (2021—2025)》中，日本政府指出未來日本將多角度著力于數字社會的構建，其中包括 “建構數據流通全球框架” “積極進行數字社會的全球議程設置”等涉及科技外交的舉措，旨在向國際社會展示日本在數字社會建設上取得的既有成果，爭取該領域的全球科技話語權[28]。此外，2021年，日本政府還強調加強科技創新對SDG14目標實現的驅動作用,主張日本應深度參與聯合國海洋治理計劃等全球治理議題。這一系列措施表明，積極參與全球治理，進行科技政策議程設置，已經成為新時期日本推進科技外交向前發展的重要路徑。

3 日本科技外交戰略發展的路徑選擇

日本的科技外交戰略演變具有明確的問題意識與時代導向。在 《科技外交戰略特別小組報告書》的指導下，日本政府從戰略、政策以及法律等層面對日本的科技外交進行系統化部署，建立配套的人才、資金等支持體系，通過積極參與全球治理實踐創新、構建國際多邊科技合作體系、強化國際化人才培養網絡等方式，助力科技外交實踐的推進，其政策的推進路徑如圖1所示。

圖1 日本科技外交戰略推進路徑

3.1 積極參與全球治理實踐創新

在面對氣候變化、自然災害、貧困與疾病等跨國甚至全球議題上，科技所具有的權威性與公正性極其重要。為此，日本高度重視 “科技為外交服務”這一面向，以科技外交與官方發展援助 (ODA)融合發展的模式提升日本在全球治理中的地位與影響力，重視在聯合國框架范圍內召開的各層次全球治理會議中進行科技議程設置。

日本通過科技外交參與全球治理，主要聚焦應對全球變暖、傳染病防治與糧食安全三大問題。2009年12月，世界119國首腦齊聚哥本哈根聯合國氣候變化大會。會上，發展中國家與發達國家領導人共同商議了發達國家的歷史責任，以及對于發展中國家的經濟與科技支援。為了貫徹落實該會議所形成的國際共識，次年日本政府便在綜合科技會議中將 “綠色創新”作為年度科技預算中最重要的政策課題，希望借此緩和全球變暖趨勢，帶動世界科技創新與社會創新。在此政策的影響下，日本政府將許多綠色科技產業轉移至發展中國家，助力世界科技支援體系的建構以及世界綠色科技產業體系的完備化。另一方面，針對廣大發展中國家由于氣候變化所面臨的干旱、洪水、生物多樣性喪失等自然災害問題，日本發揮自身在防災科技上的優勢，打造了全球環境監測體系，以及時掌握地球氣候變化的最新動態。由文部科學省牽頭的 “應對全球性課題國際科技合作事業” “亞洲哨兵”、環境省牽頭的 “地球環境衛星觀測系統” “氣候變化影響評價伙伴關系推進事業”、國土交通省牽頭的 “衛星洪水預測系統” “水災·危機管理國際中心”等機制，共同形成了日本應對全球變暖問題的體制框架[29]。

面對肆虐全球的傳染病問題，跨區域的研究共同體遲遲未能建立起來。為此，日本政府倡議建構一套以亞洲國家為中心，吸納各國先進科技力量來展開共同研究的合作框架。在該倡議的影響下，日本厚生勞動省建立了 “新型流感等新興傳染病研究事業”、文部科學省專門成立了 “新興傳染病研究據點形成項目”，將傳染病的國際防控作為科技外交的重要一環來推進。自新冠肺炎疫情暴發以來，日本將與發展中國家的抗疫合作作為科技外交的重要內容，于2020年7月發布了 《創建世界領先數字國家宣言·推進官民數據活用基本計劃》。該計劃強調日本需借助科技優勢加強疫苗與藥物開發的國際合作，并以特定藥物支援等手段加強對發展中國家的緊急衛生醫療支援。面對日趨嚴峻的世界糧食安全，日本農林水產省不斷配合國際農業研究磋商小組 (CGIAR)的工作，將保障世界糧食安全作為參與全球治理、實施科技外交的重要契機。特別是在水稻基因組機能解析研究方面，日本與中國、法國等國家一道建立了水稻基因組數據庫來分享水稻研究的最新進展，一定程度上緩和了世界糧食危機。

3.2 構建國際多邊科技合作網絡

各國的科技發展實踐表明，國際科技合作是提升科技創新水平的重要引擎，也是衡量國家科技創新能力的關鍵維度。日本政府高度重視國際科技合作在推進科技外交中的重要作用，甚至認為國際科技合作體系的不完善是阻礙日本科技外交走向縱深的重要因素。當前，日本以國際科技合作的方式開展科技外交主要通過兩大渠道得以實現，即面向發達國家的尖端科技合作以及面向發展中國家的科技援助。其中存在競爭型合作、互補型合作、援助型合作三種方式 (見表1)，在具體實施上以 “立場對等、利益均等”為目標導向。

表1 日本國際科技合作方式

日本與發達國家進行的國際科技合作由來已久，21世紀以來日本對歐美展開的科技外交主要是通過競爭型及互補型這兩種合作模式來推進。其中，競爭型合作主要是與歐美等發達國家在前沿科技、產業競爭等領域進行合作，重點集中在航空航天、網絡通信、生物化學、生命科學、核能開發、納米材料等前沿領域。這種強強聯合的科技合作模式旨在搶奪世界科技制高點，強調在組織內部實現競爭與合作的平衡。在該模式下，日本的科技資源得以配置優化。互補型合作則是基于日本與合作對象國在科技硬實力、資源保有量等方面的互補性，所建構起的不以競爭為前提的互利共贏型合作模式。日本與歐美等發達國家開展的此類科技合作主要是針對全球變暖、突發性傳染病等全球治理議題。值得關注的是，在網絡社會日益發展的當下，日本與歐美就全球網絡安全進行了深層次的研究情報交換合作。日本情報通信研究機構 (NICT)、美國國家科學基金會 (NSF)、歐盟委員會 (EC)與歐美的大學、企業先后多次共同開展了 “日美未來網絡會議”及 “日歐論壇”等活動，共同實施了Joint Japan/U.S.Networking Opportunity (JUNO)等尖端科技項目，并開始招募面向未來網絡的超大規模情報網絡科技團隊[30]。

在過往的科技外交實踐中，日本存在偏向歐美發達國家、較少關注發展中國家的傾向。然而，近年來隨著廣大發展中國家的興起以及全球治理問題的日益凸顯，日本政府開始著眼于以援助型合作的方式與亞非拉等發展中國家開展共同研究。在具體實施方式上，日本政府主要以官方發展援助 (ODA)為核心，助力于發展中國家基礎設施的完備化以及科技體系的完善化。在日本外務省的主導下，日本文部科學省、日本科學技術振興機構 (JST)、日本國際協力機構 (JICA)共同參與組建了 “亞非科學技術合作戰略性事業”。日本政府還在這一體制框架下，借助官方發展援助 (ODA)面向世界范圍內的發展中國家設置了 “可持續合作研究計劃”，面向亞洲范圍內的國家設立了 “東亞科技創新區聯合研究計劃”等科技合作項目。

3.3 推進高水平國際化人才培養

人才培養是科技外交得以開展的重要基礎，依托于與發達國家進行的科技合作以及對發展中國家進行的科技支援，或許可以在短期內獲得本國急需的技術以及資源，但如果要保證國家科技的長期領先就必須加大優秀科技創新人才的培養與引進力度，致力于國際化人才網絡的搭建。當前，日本科技外交的重要目標之一在于促進日本的科技機構、科技組織、科技工作者與國外的相關主體進行廣泛接觸，增進各國對于日本科技的了解。在實踐路徑上，主要是以 “內培”與 “外引”相結合的方式來推進。

內培主要包括兩個維度的內容：維度一在于建構完備的國際化基礎教育與高等教育體系。日本政府于2010年設置了 “國際化人才培養推進委員會”，以統籌未來國家發展的人才戰略制定與實施。在廣泛聽取社會各方意見的基礎上，2012年日本政府正式出臺 《國際化人才培養戰略》，明確了日本全球化人才培養的思想指導與政策安排，該戰略強調必須舉政府、學校、企業、家庭等各方之力，提升日本人才培養的國際化程度，并出臺了包括加強英語教育、推動海外留學、改革考試制度、大學學制接軌國際等一系列具體配套措施。維度二則是建立高度國際化的高等教育基地。日本政府早在2002年便在 “遠山計劃”中提出了日本高等教育的國際化戰略，并由文部科學省牽頭實施了旨在培養高水平世界性研究、教育基地的 “21世紀卓越計劃”，該計劃強調日本的高等教育正處于從 “計劃方式”走向 “競爭方式”的重要歷史階段，應進一步提高日本高水平大學的國際化發展水平。2014年，為了加速日本大學的國際化進程，日本政府推出更加關注績效的 “全球頂尖大學計劃”，鼓勵日本的大學積極參與全球競爭。人才培養的高度國際化成為日本科技人才走向世界的重要基石，也為日本科技外交的有效開展奠定了堅實基礎。

外引是日本吸納海外優秀科技人才，完善國際科技合作網絡的重要途徑。日本政府主要通過 “吸納海外高層次人才” “鼓勵留學生在地就業”的形式來推進科技外交。為了吸引海外高層次科技工作者赴日開展研究，促進日本科技人才與國際社會的接軌程度，日本學術振興會推出 “外籍特別研究員制度”，推動國外尖端科技人才進入日本的科技體制，助力日本的科技項目開展。在上述政策的基礎上，為了繼續加大引才力度，文部科學省開展了戰略性環境領袖培養基地形成計劃[31]，旨在培育活躍于國際舞臺的環境意見領袖。農林水產省也推出 “國際農業研究領域青年研究者培養計劃” “非洲青年研究者能力提升計劃”等人才培養項目，旨在搭建農業科技領域的國際化研究網絡，加強日本在對應科技領域的話語權。此外，吸引外國留學生也是日本政府開展科技外交的重要方式。2007年時任日本首相安倍晉三提出 “亞洲門戶構想”計劃，旨在吸引亞洲國家的留學生進入日本并實現就業。在這一政策的推動下，2008年，日本文部科學省、外務省、法務省等6大國家部委發布了 “30萬留學生計劃”，目標為在2025年達成招收30萬留學生。截至2020年5月，日本國內的外國留學生數已達約28萬人[32]。在加大留學生招收規模的同時，日本政府通過一系列對外國留學生的生活支援、研究支援、就業支援，加強了留學生對于日本的信任度與好感度，培養了科技外交中的意見領袖。

4 日本科技外交戰略對中國的現實啟示

日本的科技外交緣起于日本與其他國家進行的科技合作實踐，后續在不斷的政策化過程中得以更新與完善，并由此形成有效服務于國家利益的結構化機制與路徑。對于中國而言，科技外交作為一種對外科技活動，是中國主動融入全球創新網絡，在開放合作中提升自身科技創新能力的重要路徑。借鑒日本的科技外交實踐，我國可以從完善頂層設計、鼓勵多元行為體參與實踐、積極參與全球治理、搭建國際科技合作網絡等角度出發，架構完善的科技外交戰略體系。

4.1 統籌優化科技外交的頂層設計

“規劃”是僅次于法律、用于規范社會行為的 “第二準則”。20世紀90年代以來，日本政府從國家發展戰略的角度出發，基于全球創新資源匯聚以及國家利益實現的現實需要，訂立了相應的科技外交政策與規劃，并搭建了對應的科技外交平臺。作為科技后發國家，我國科技外交的順利開展同樣有賴于政策支持以及外部平臺的建設，進而建構出完備的科技外交戰略體系。

在內部政策上，我國應盡快制定出符合國家發展現狀的科技外交戰略綱領性方案，出臺關于科技外交發展的詳細規劃，保證規劃的前瞻性、統一性及可操作性，進而發揮政策的導向作用，以此來指導并規范科技外交實踐的展開。加大科技外交人才的培養力度，形成一支由中央部委、行業、地方三者力量共同參與的科技外交人才梯隊，保證科技外交的順利實施[33]。

科技外交的開展有賴于參與機制的建設，機制的創始國更加容易在政策議程設置與管理、主場外交、規范嵌入等方面發揮能動性作用[34]。以日本組建的 “亞非科學技術合作戰略性事業”為例，該體系對于日本及其合作對象國均可帶來較大收益。日本的積極性源于希望重塑區域科技合作體制，借此提高本國在全球科技合作政策制定中的話語權。廣大亞非區域發展中國家的加入則是出于期待得到如科技幫扶、科技創新、科技體制建設等方面的先進經驗。為此，我國有必要在深度參與國際科技合作機制的同時搭建更多的國際科技合作機制，資助科技合作項目，定期組織科技研討會，切實增強科技的議程設置能力。

4.2 建構多元行為體合作實踐網絡

在日本的科技外交實踐中，科技企業、科技組織以及科技機構等主體與政府形成了共同體，一道參與日本的科技外交事業。例如，日本的 “科學咨詢委員會”聚集了歸屬于產學研界的科技人士，形成具有明顯 “共商” “共建”特征的科技外交決策模式。這種多元行為體共同參與科技外交決策的優點在于以下三個方面：首先，專家參與所帶來的信息流動可以為各方信息共享起到中介性作用，有效地重新配置了資源；其次，這種靈活的協商模式可以為重大政策倡議以及知識共同體提供協商平臺；最后，可以承擔政策咨詢、框架搭建等任務[34]。

綜上可見，我國需要發揮科技外交決策中政府、市場以及社會等多元行為體的聚合作用，建立起各利益攸關方與關鍵角色者可以實現順暢對話的網絡，通過提供一系列先導信息來引導相關議題與知識的交流，進而服務于科技外交決策。此外，還需要支持這些利益攸關方積極參與我國的科技外交實踐，鼓勵多元主體在參與科技援助、科技合作時直接與對象國民眾展開對話與交流，推動科技共同體的建設，傳播中國的科技理念。此外，在鼓勵本土行為體積極參與科技外交的同時，也要給國際非政府組織的參與提供渠道與磋商對話機制，在政策指導、政策咨詢以及政策保障上加大支持力度。

4.3 積極參與國際問題的全球治理

全球治理是多邊互動的平臺，也是實踐外交政策、展現外交藝術、推進國家戰略的重要場域。日本積極利用科技外交參與全球治理的動因除了承擔國際責任、維護國家安全外，還存在國際關系層面的發揮政治影響力與實現大國平衡等政治利益考量。因此，日本在參與全球治理的實踐中注重科技議程設置，借此開展了廣泛的科技援外與科技輸出活動，不斷彰顯國際影響力與國家形象。

當前全球治理進程方興未艾，需要不斷注入全新動力，我國作為一個正在興起的發展中國家，需要積極利用科技外交參與全球治理，特別是需要利用科技為全球治理提供前沿的 “中國方案”，深度利用科技參與建設全球治理盲區并積極促成新規則的訂立[35]。當前我國在許多前沿科技領域已經達到國際頂尖水平，要充分利用我國的優勢，在全球治理中涉及科技發展與標準制定的領域中發揮權威作用，提出建設性意見，爭取主導權。此外，還需要積極樹立 “中國科技共同體”的品牌效應，發出中國聲音，重塑中國科學家群體在全球治理中的地位與形象。

4.4 搭建國際科技領袖的合作網絡

國際關系中存在明顯的 “信任困境”現象，因此Granovetter[36]強調具體的關系與網絡能夠產生信任、防治欺詐，科技外交功能的實現有賴于全球科技精英領袖之間關系網絡的搭建。日本通過內培與外引相結合的措施促使其國家科技創新能力得以極大提升，為科技外交的順利開展儲備了大量國際化科技精英領袖。

在我國未來的科技外交中，也應盡可能鼓勵國內外科技工作者開展共同研究，共享人力與物質資源。在不涉及國家機密與國家核心利益的前提下，將一部分研究基礎設施與研究數據開放給國外科技工作者，這將有利于國內外的科技工作者以及科技機構間形成緊密的關系網絡，最終達到彼此之間的相互信任，這種信任機制的達成可以為后續的縱深合作打下堅實的基礎。另一方面，還需要維持科技工作者之間合作網絡的穩定性。重大科技項目的開展往往基于該領域長期以來科技工作者間所形成的研究合作網絡之上，其各自的專攻范圍與職責所在往往固定于對應的區間內。因此，保持科技工作者國際合作網絡的穩定性，有利于形成科技合作領域的良性溝通渠道。國家對于科技工作者在國際交流資金以及制度上的保障，可以使得科技工作者不斷擴大國際人脈，累計社會資本，進而促進國際科技合作。