新發展階段提升中國農產品質量安全保障水平研究

張小允，許世衛

(中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081)

0 引言

全面建成小康社會之后，中國步入向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段。在新發展階段，同步推進農業農村現代化是首要任務，也是第二個百年奮斗目標順利實現的基石。增加高品質農產品供給，提升中國農產品質量安全保障水平，是推進農業農村現代化的重大任務[1]。 “十四五”以來，隨著農業農村現代化的深入推進，國家著力發展綠色、優質、低耗、高效農業，農產品質量安全面臨新的形勢。本文對近年來中國農產品質量安全的建設情況進行了梳理，并分析了當前農產品質量安全面臨的新要求、新挑戰，在此基礎上，從立足新發展階段、貫徹新發展理念出發，提出了提升中國農產品質量安全保障水平的新機制與新手段。

1 中國農產品質量安全發展概況

1.1農產品質量安全水平呈現波動上升態勢

21世紀初，農業農村部建立農產品質量安全例行監測制度，致力于提升中國農產品質量安全監管能力，成效顯著。自2015年以來，農產品質量安全例行監測總體合格率連續7年保持在97%以上，較世紀初提升30%[2]。從變化趨勢看，中國農產品質量安全總體水平呈現出 “波動上升”的態勢，且不同品種農產品質量安全水平相差較大 (見圖1)。

數據來源：農業農村部國家農產品質量安全例行監測信息。

蔬菜農殘超標狀況明顯改善[3]，監測合格率從2007年的94.1%逐步上升到2012年97.9%的最高水平，后面略有下降，近5年持續保持在97%以上。水果質量安全水平略有下降，監測合格率從2009年98.0%的最高水平逐步下降到95.6%，后面有所上升，但波動幅度較大。茶葉監測合格率波動劇烈，存在較大的高位維穩空間，2012年降至93.0%的最低水平，2016年達到最高水平99.4%，波動幅度與密度遠高于其他大類農產品。

畜禽產品監測合格率穩中有降，但持續保持在97.5%以上的高位水平。2009—2016年，畜禽產品監測合格率持續保持在99%以上，而后略有下降，最低為97.5%。 “瘦肉精”污染物狀況得到較大改善，監測合格率連續12年保持在99.5%以上。水產品監測合格率總體上呈波動上升趨勢，但整體水平略低。水產品監測合格率在2009年達到峰值97.2%，之后5年連續下降，最低值為93.6%。2013年以來，水產品監測合格率開始上升，但在五大類農產品中處于最低水平。

1.2 農產品質量安全標準化體系建設成果顯著

農產品全產業鏈各環節標準化是轉變中國農業發展方式、促進農業農村現代化的著力點，也是提升農產品質量安全保障水平的重要策略[4]。近幾年來，農業農村部大力推進食品中農藥殘留標準制修訂工作，并積極領導相關部門深入開展中國農產品標準化生產建設與示范工作，取得了一系列顯著成果。

(1)食品中農藥殘留標準制修訂工作有序進行。影響農產品質量安全水平的因素較多，其中農藥殘留量最為關鍵。2009年以前，中國食品中農藥殘留限量以《食品中農藥最大殘留限量》 (GB 2763—2005)為標準，其中，限量農藥種類201種，覆蓋農產品數量114種，農藥殘留限量僅為873項，且存在標準缺失、重復和矛盾等諸多問題。2012年，農業農村部和衛生部主導，其他相關部門配合，對食品中農藥殘留限量國家標準、行業標準進行系統的制修訂，形成了《食品中農藥最大殘留限量》 (GB 2763—2012)，實現了食品中農藥殘留國家標準的統一發布，標準的系統性、實用性都有較大提升。自GB 2763—2012發布后，GB 2763又進行了5次制修訂工作。其中，最新發布實施的GB 2763—2021規定了564種農藥在13大類376種食品中10092項殘留限量標準，全面覆蓋批準使用的農藥品種和主要植物源性農產品，標志著中國食品中農藥殘留標準制定工作邁入新里程 (見表1)。

表1 GB 2763—2005、2012、2014、2016、2018、2019、2021基本情況對比

(2) “三品一標”提升行動穩步推進 。為了保障中國居民的食品安全，農業農村部實施了 “三品一標”認證登記工作和提升行動方案[5]。近年來， “三品一標”農產品認證登記數量、生產規模、市場規模均取得較大進展，已經成為農業品牌化發展的主要抓手和提升農產品質量安全保障水平的重要工具。截至2020年底，全國綠色食品有效用標單位總數達19321家，有效用標產品總數42739個，國內年銷售額5075.65億元，出口創匯36.78億美元；有機食品獲證單位總數1228家，獲證產品總數4466個，認證面積5870.93萬畝；農產品地理標志登記產品總數3090個，其中種植業2381個、畜牧業473個、漁業236個 (見表2)。

表2 2011─2020年 “三品一標”企業數量與產品數量

“三品一標”農產品在總體數量、產業化、規模化不斷擴大的同時，進入更加注重質量提升的新階段。2017年以來，全國 “三品一標”農產品抽檢合格率保持在98%以上。 “十三五”以來，各級農業農村部門深入推進農業品牌建設，堅持質量第一、創新驅動、市場主導[6]，取得一系列顯著成果，農業品牌溢價效應逐步顯現，并形成了全國推進、多點突破、全面開花的新發展格局[7]。

(3)農業標準化生產示范基地建設任務持續開展。農業農村部持續開展以 “三園兩場” (標準化果園、菜園、茶園，標準化畜禽養殖場、水產健康養殖場)、農業綠色發展先行區、國家級農業標準化示范縣、國家農產品質量安全縣、國家級現代農業產業園、農業現代化示范區等重要區域為載體的農業標準化生產示范基地創建任務。 “十三五”期間，全國范圍內累計建設 “三園兩場”近1.8萬個、農產品質量安全省5個，認定國家農產品質量安全縣 (市)318個[8]。2020年，全國綠色食品原料標準化生產示范基地建設成果顯著，創建單位516個，建設基地數742個，種植面積達1.71億畝，對接企業2994家，帶動農戶2247萬戶 (見表3)。

表3 2012—2020年全國綠色食品原料標準化生產示范基地總體情況

截至2020年底，全國已建設完成國家級現代農業標準化產業園151個。國務院發布的數據顯示，國家級現代農業標準化產業園具有較強的輻射作用，共帶動所在區域建成3000多個現代農業產業園，發展1000多家農業產業化聯合體、800多個農業產業強鎮。2021年，全國擇優遴選出北京市平谷區、天津市薊州區等100個縣 (市、區)，并列入2021年農業現代化示范區創建名單，對農業標準化生產示范、培育全產業鏈綜合園區起到巨大推動作用。通過農業標準化生產示范基地的持續建設，中國農業生產方式加速轉型升級，農業標準化、優質化、綠色化、產業化、規模化快速發展，對提升農產品質量安全保障水平起到了積極推動、引導、示范作用[9]。

1.3 農產品質量安全監管體系逐步完善

近年來，各級政府深入貫徹 “產出來” “管出來” “四個最嚴”等重要指示，高度重視并逐步完善農產品質量安全監測管理體系建設，建設成果明顯。農產品質量安全法律法規保障體系從單一到系統，監管主體與機構從少到多，監管執法隊伍從無到有，監測評估能力從弱到強，監測管理方式從傳統到新穎。

(1)配套法規不斷完善。隨著監管工作的深入開展，相關法律法規體系建設不斷完善，經歷了由 “單一要求”走向 “系統規定”，由 “宏觀原則”走向 “微觀操作”的歷程，做到了有法可依、有法能依。近年來，國家制定、修訂并頒布實施了一系列農產品質量安全方面的法律、行政法規、部門規章以及其他規范性文件[10]。法律方面除了 《農產品質量安全法》 《食品安全法》等主導法律外，還有 《標準化法》 《產品質量法》 《畜牧法》 《動物防疫法》 《漁業法》 《土壤污染防治法》等。行政法規有 《食品安全法律實施條例》 《農藥管理條例》 《獸藥管理條例》 《飼料和飼料添加劑管理條例》 《生豬屠宰管理條例》等。部門規章主要有 《農產品產地安全管理辦法》 《無公害農產品管理辦法》 《綠色食品標志管理辦法》 《農產品質量安全監測管理辦法》 《農產品質量安全檢測機構考核辦法》等。除了上述國家層面的60多部法律法規條文外，該法律體系還衍生出大量的地方法規、制度和規范性文件，農產品質量安全依法監管的格局基本形成。

(2)監管主體不斷優化。中國食用農產品監管主體 (機構)分為中央和地方兩個層級，各級監管主體分工側重點不同，職責愈加明確[11]。最新實施的 《農產品質量安全法》 《食品安全法》規定，農業農村部負責食用農產品生產相關的質量監管，國家食品藥品監管總局負責食用農產品銷售和加工等環節的安全監管。國家衛生健康委員會牽頭定期進行食品安全風險監測、評估和防范，生態環境部主要抓好食品全產業鏈各環節的環境污染防治工作。公安部負責打擊食品安全領域的違法犯罪行為，國家市場監督管理總局負責查處假冒偽劣等違法犯罪行為。此外，國內和出入境的動植物檢疫、標準化等工作由國家質量監督檢驗檢疫總局負總責[12]。

省市人民政府負責各自行政區域內的農產品質量安全監管，如農產品質量安全監測、農業投入品監督抽查、質量安全技術研發、標準體系完善、農業品牌培育、監管執法、監管對象建檔、安全技術推廣、技術培訓等。截至2020年底，全國所有省 (自治區、直轄市)、88%的地市、全部 “菜籃子”產品大縣及其鄉鎮設立了農產品質量安全監管機構，監管體制逐步建立，監管主體不斷健全，結構不斷優化。此外，全國范圍內建立了涵蓋部、省、市、縣四級的農產品質量安全應急管理平臺，突發事件應急機制也在持續完善。

(3)監管能力不斷增強。經過各級農業農村部門及其他相關機構的持續投入，農產品質量安全監管隊伍不斷壯大，監測能力、監管力度持續增強，監測范圍不斷擴大，風險評估能力明顯提升，可追溯平臺建設取得突破性進展。截至2020年底，全國擁有監管執法與檢驗檢測人員近17.41萬人，擁有專業檢測機構2297家。 “十二五”以來，全國共出動農產品質量安全監管執法人員超過4000萬人次，檢查生產企業超過2500萬家 (次)，查處問題27萬起，為農民挽回損失高達77億元。自21世紀初農產品例行監測制度建立以來，農產品例行監測工作幾經調整，監測范圍、品種、參數不斷擴大，截至2021年，監測產品種類已增至5大類產品114個品種，監測參數130項，監測城市200個，監測標準日趨嚴格，監測靈敏度、年監測樣本處理量不斷提高。

2007年，覆蓋農業、衛生、商務、工商、質檢、環保、食品藥品等部門的風險評估專家委員會成立，負責組織全國農產品質量安全風險評估、監測和應急評價等任務。當前，全國共建有超過100家風險評估實驗室和145家風險評估實驗站，評估體系不斷完善，評估能力逐漸增強[13]。 “十三五”期間，農產品質量安全風險評估專家委員會組織開展了39個風險評估專項，編制了20余篇質量安全風險防控指南，通過技術攻關解決了韭菜甲拌磷等突出問題。中國農產品質量安全可追溯平臺建設取得突破性進展，截至2020年底，國家追溯平臺注冊生產經營主體22萬家，25個省級追溯平臺完成部省對接。

2 保障中國農產品質量安全面臨的挑戰

總體來說，中國農產品質量安全保持穩中向好發展態勢，但也應看到新發展階段中國農產品質量安全面臨的問題挑戰，尤其那2%～3%的不合格問題是 “難啃的硬骨頭”。具體表現在：風險隱患依舊存在，農產品質量安全保障水平遠未達到農業高質量發展的要求；監管體系不完善，與國家治理能力現代化的總體要求不匹配；標準化水平依舊不高，高質量農產品供給能力遠未滿足人民日益增長的美好生活需求。

2.1 農產品生產環節面臨的挑戰

產地環境、農業投入品污染是農產品生產環節面臨的主要挑戰。農產品產地環境是農業生產的基礎條件，產地環境污染涵蓋大氣污染、水體污染、土壤污染三個方面，其污染隱蔽、滯后、累積且難恢復。大氣中的有害氣體、顆粒污染物、酸雨，水體中的錳、鐵、 “三氮”、硫酸鹽等物質超標，土壤中的重金屬超標、有機物污染等，均以不同的方式和途徑作用于農作物，給農產品質量安全帶來嚴重影響，進一步制約農業高質量發展。 《2020中國生態環境狀況公報》數據顯示，2020年，全國337個地級及以上城市有135個城市環境空氣質量超標，占比40.1%，酸雨區面積約46.6萬平方千米，占國土面積的4.8%；全國有30個城市地表水環境質量較差，10171個地下水監測點中43.6%為V類 (錳、總硬度、溶解性總固體超標)；截至2019年底，全國耕地質量平均等級為4.76 (中等地)，主要污染物是重金屬膈。

農業投入品包括農藥、化肥、農膜、獸藥、飼料，過量使用、違規添加等對農產品質量安全帶來的影響最直接、最嚴重。以農藥化肥為例，2019年中國農藥使用量139.2萬噸，居世界首位，單位面積用量是世界平均水平的2.5倍，化肥使用量5404萬噸，占全世界用量的三分之一，單位面積用量是美國的2.6倍。在獸藥飼料方面，違規添加禁用物質的事件時有發生，如2021年的 “瘦肉精羊”事件。

2.2 農產品加工環節面臨的挑戰

農產品加工及動物屠宰環節面臨的主要挑戰是保鮮劑、防腐劑、添加劑的違規使用以及非法屠宰。保鮮劑是食品保鮮包裝中必備的物質，一般為人工合成化學物質，如亞硫酸鹽、二氧化氯、二氧化鈦等，過量使用或使用非食品級保鮮劑會對人體造成較大傷害。食品防腐劑是具有防腐性能的物質，分為化學合成和天然兩種，其中化學防腐劑應用較為廣泛。農產品中過量添加防腐劑，會給人體帶來健康隱患，尤其對兒童生長發育危害巨大[12]。一些食品企業過量使用防腐劑，或使用禁用防腐劑來延長保質時間、掩蓋食品變質事實，以降低成本、牟取暴利，如2022年3·15晚會曝光的 “老壇酸菜”事件。食品添加劑的安全性也是有前提的，不法分子超量使用食品添加劑，以獲得所需食品性狀，降低農產品質量安全，獲取非法收益，給居民的身體帶來潛在威脅。當前，中國仍然存在非法屠宰行為，非法屠宰窩點隱蔽性強，甚至無固定屠宰場所，違法行為難發現、難查處，嚴重破壞牲畜定點屠宰管理秩序。不僅加大了動物疫情的傳播風險，同時還經常伴隨著對非法屠宰的動物和動物產品注水、注藥等違法行為，嚴重危害消費者的身體健康。

2.3 農產品流通環節面臨的挑戰

農產品流通環節的挑戰來自儲藏、包裝和運輸。當前，部分經營者質量安全意識薄弱，儲藏、包裝、運輸過程隨意性較大，違規使用保鮮劑、防腐劑、添加劑等現象還不同程度存在。為了使儲藏農產品色澤鮮艷，部分不法商販使用化工制劑、色素等對受體有傷害的物質處理鮮活農產品。包裝材料直接或間接接觸食品，包裝材料損壞、染菌，包裝方式不正確均會造成食品污染。中國果蔬總產量居世界之首，但因包裝材料、方法、標準、技術遠落后于國際先進水準，每年果蔬產量約1/4在儲存運輸過程中被損耗和污染，損失高達上千億元人民幣[12]。

農產品從生產加工到消費必然經過運輸，運輸過程中操作不規范、運輸設備落后，會造成不同程度的微生物污染、化學污染。當前，中國生鮮農產品配送企業冷鏈物流設備數量不足且技術落后，運輸效率不高。 《中國冷鏈物流發展報告 (2020)》數據顯示，中國居民易腐食品消費量超10億噸，其中，有冷鏈運輸需求的食品超50%。目前，中國綜合冷鏈流通率僅為19%，與歐美發達國家95%以上的水平相差太遠。在中國，常溫、裸露、散裝狀態下的農產品運輸是常態，極易造成生物毒素污染或 “二次污染”。

2.4 農產品消費環節面臨的挑戰

農產品消費是保障農產品質量安全的最后環節，因消費者年齡、習慣、收入以及認知等的不同而具有較大不確定性，其作用最直接、影響最大、最難把控。隨著社會發展，中國居民的消費需求快速升級，營養、健康成為食物消費關鍵詞。然而，受年齡、習慣、收入以及認知等因素影響，上述消費觀念并未在全國范圍內建立，很大一部分消費者在實踐中仍只追求經濟實惠，如不考慮保質期、安全水平，大量搶購低價、折扣、劣質農產品；舍不得丟棄腐爛變質農產品，經處理加工后繼續食用，這種現象在老年消費者中尤為常見。綠色有機高質量農產品價格相對較高，需求富有彈性，受消費者收入水平影響較大[3]。現階段，中國居民整體收入水平不足以支撐對綠色優質農產品的消費需求，給劣質農產品留下了生存空間。部分居民無法有效甄別問題農產品，缺乏對農產品安全行政管理、法律法規、標準以及認證等保障體系的認知和持續關注[14]。

2.5 農產品全程監管面臨的挑戰

農產品全程監管面臨的挑戰主要來自管理主體、管理對象、監管手段與能力、制度落實等方面[15]。農產品全過程監管鏈條長、范圍廣，監管難度較大。當前，中國農業生產主體數量多、規模小且分布廣，監管能力建設集中在省以上，地市、縣、鎮級監管機構、執法機構建設不足，能力遠不能滿足保障農產品質量安全的需要。作為主要管理對象的個體農戶無需登記注冊，導致 《農產品質量安全法》實施路徑直接跳過了主要行為主體，換句話說，作為主要監管對象，個體農戶法律責任問題是中國農產品質量安全監管的難點。檢測技術落后、監管手段缺乏是全程監管中存在的另一個問題。當前的快速檢測方法存在準確率底、違規亂用、標準不統一等問題，作為執法依據的支撐力度不夠，即使檢測出確鑿問題，農業行政部門不具有執法權，與執法部門協調存在諸多問題，監管手段威懾力不足。全程監管范圍涉及產前、產中、產后，監管制度包括風險監測、評估預警、追溯管理、應急管理、行政執法，其有效落實仍面臨較大挑戰[15]。

3 農產品質量安全保障水平提升路徑

進入新發展階段，全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化步伐、食品安全黨政同責、居民消費結構不斷升級、科技創新蓬勃發展，為提升中國農產品質量安全保障水平帶來了新發展機遇，亟須貫徹新理念、重塑新機制、升級新手段。農產品質量安全保障水平的提升是一項巨大且復雜的系統工程，需要分階段、有步驟、全面精準實施，各級政府、監管部門、生產者、消費者以及其他利益相關者應從以下角度出發落實。

3.1 實施農業全產業鏈監督管理

在產地環境控制方面，建立產地環境信息管理與監測預警機制。在全國范圍內進行農業環境污染綜合調查，并建立國家、省、市、縣四級農業環境長期定位監測點，以此為基礎建立完備連續的農業環境信息監測檔案，定期進行風險評估、預警與結果發布。密切關注土壤重金屬和化學污染問題，實施耕地分類防治。加強種子、農藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等重要農業投入品登記、生產、經營以及使用的監管，完善農資電子追溯制度，提升農資監管信息化水平。加強農產品生產過程監管，建立健全農業生產經營主體管理檔案，推進各級監管機構規范巡查、常態巡查，關鍵節點高頻次、不定時巡查。完善農產品產地準出和市場準入制度，促進優質優價農產品市場機制的形成，破解分散監管難題，建立健全用以支撐該制度的技術法規、認定認證、檢驗檢測、強制性標準和標識追溯體系。

3.2 重塑農產品質量安全監管理念

推進鄉 (鎮)公共服務隊伍建設，增強基層質量安全監管能力。農產品生產在基層，基層政府是監管主體，當前監管隊伍建設呈現 “下冷上熱”現象，監管效率較低[15]。各地應根據自身情況，給予監管運行經費和技術人員支持，切實加大基層監管隊伍建設，增強基層監管能力。從監管能力和監管效果看，當前已經呈現出明顯的區域性差距，差距主要原因在于財政投入和縣級政府監管水平。從提升整體水平出發，政府應重視縣級監管主體培訓和農產品質量安全認證，鼓勵綠色優質安全農產品的普及[16]。從農戶利益出發，建立長效培訓機制，突破基層監管面臨的困境。培育新型農業經營主體，以此為紐帶提升農戶知識和技術水平，規范其生產行為。

3.3 創新農產品質量安全監管手段

推進農產品質量安全信用監管建設。建立農產品生產經營主體信用數據庫，運用大數據技術，集成生產經營主體、監管執法、產業、社會輿情等基礎信息，使之轉化為具有綜合性、科學性、指導性的信用評價結果，并應用到生產指導、監管執法、農業服務等各項領域。將監測、抽檢、溯源、處罰的監管機制，轉變為圍繞生產經營主體信用開展立信、評信、示信和用信的綜合機制[7]。開展農產品質量安全信用評價試點，推動試點地區依據生產經營主體信用等級開展差異化、精準化監管。以大數據中心為依托，加快物聯網、人工智能、5G等新技術在農產品質量安全領域的應用，構建可視化、可查詢、可控制的智慧監管新模式。健全追溯信息平臺建設，促使監管手段信息化[17]。以信息化為載體，發揮政府引導、市場驅動、企業主體作用，推動重點品種、重點領域和重點地區農產品追溯先行先試。

3.4 強化農產品質量安全監管支撐

進一步明確各級監管部門的職權與責任，增加部門之間的有效溝通協調頻次，促使各部門在監管過程中權責明確、通力合作。遵循從 “農田到餐桌”全產業鏈監管理念，進一步推進相關法律法規的制修訂。強化農產品質量安全保障部門的責任，建立健全源頭治理、風險防范、全程控制、科學高效的管理制度，加大對違法違規行為的懲戒力度[18]。做好政策法規的銜接配套，重視政策法規的完善與執行。健全適應農業高質量發展各階段的農產品質量安全標準、檢測和認證體系。強化預防理念，完善預警和突發事件應急管理制度[14]。瞄準國際前沿和監管實踐需要，打造一支專業過硬、對接國際、布局合理的農產品質量安全監管、檢測、執法和風險評估隊伍，加大科技支撐與人才培養力度，支持和引導科研機構、企業和社會各界共同參與農產品質量安全科技創新。

3.5 加強農產品的品牌管理與建設

完善農產品的品牌培育、塑造、經營和保護機制，加快推進品種培優、標準化生產與認證監管，打牢農產品的品牌建設基石[19]。創新農產品的品牌推廣手段，提升消費者的感知質量，激發消費需求，拓展消費。建設有區域特色、特征明顯的區域公用品牌，培育影響力大的農產品品牌，打造有較強競爭力的企業品牌，并實現其協同發展[12]。建立市場主導、企業主體、政府引導和社會參與原則的農產品品牌建設長效機制，從根本上確保農業品牌持續健康發展。加強農產品的品牌建設頂層設計，構建品牌標準體系，研制品牌基礎、管理、評價標準，做好品牌標準支持工作[20]。建立完善的政府扶持與社會化服務體系，對農產品的品牌發展進行科學規劃，對農產品的品牌文化進行創意開發，注重科教創新提升品牌價值，對品牌農作物品種、知識產權等進行全方位保護。

4 研究展望

農產品質量安全是底線問題，黨中央對其所持態度是 “零容忍” “盡100%的努力去解決1%的問題”。在新發展階段，提升農產品質量安全保障水平是加快推進農業農村現代化的應有之義。隨著新理念、新機制、新手段的逐步推進，未來中國農產品質量安全監管工作會繼續朝著依法監管、科學監管、智慧監管的方向邁進，農產品質量安全保障水平會隨之逐步提升，綠色、優質農產品的比重也將逐漸增加。