“揭榜掛帥”制度的定榜策略
——基于需求側(cè)創(chuàng)新視角

曾婧婧，黃桂花

(1.中南財經(jīng)政法大學收入分配與現(xiàn)代財政學科創(chuàng)新引智基地，湖北 武漢 430073；2.中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北 武漢 430073)

1 引言與背景

一國的科技發(fā)展水平和科技發(fā)展方向與其科技體制密切相關(guān)[1]。中華人民共和國成立以來，大致經(jīng)歷了兩次科技體制改革，即從計劃經(jīng)濟下的舉國體制，到改革開放后市場化轉(zhuǎn)型下的科技體制改革，再到黨的十八大后創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下的深化科技體制改革。在此過程中，中國科技發(fā)展水平不斷提高，科技綜合實力已大幅提升，呈現(xiàn)出跟跑、并跑、領(lǐng)跑 “三跑并存”的特征[2-3]。然而，科技創(chuàng)新中的 “三跑并存”也意味著 “后發(fā)優(yōu)勢”逐漸消失，需要在領(lǐng)跑和并跑領(lǐng)域自行摸索，探索科技發(fā)展的方向。從國際競爭環(huán)境來看，國家間的科技競爭壓力也迫切需要加快科技創(chuàng)新步伐，實現(xiàn)科技自立自強。新科技革命下，科技創(chuàng)新的易變性、不確定性、復雜性和模糊性也增加了科技自主探索的難度。由此可見，科技向什么方向發(fā)展、從哪些領(lǐng)域重點發(fā)展，是中國目前和未來科技發(fā)展中首要且重要的問題。要回答這一問題，需要從科研項目著手，尤其是政府支持的科研項目。

“揭榜掛帥”制度是在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略背景下提出的新型科研組織管理方式，在2020年、2021年的政府工作報告以及 “十四五”規(guī)劃中都重點提出，是目前政府支持科研的重要手段，同時也是科技領(lǐng)域的國家重大戰(zhàn)略。由此， “揭榜掛帥”中的榜單項目在很大程度上代表了中國科技發(fā)展的方向，同時也引導著全社會科技創(chuàng)新的方向。可見，如何確定 “揭榜掛帥”制度中的榜單項目是關(guān)鍵問題。在 “揭榜掛帥”的定榜策略中應堅持需求導向、問題導向的原則，從國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)實際中解決最緊急、最緊迫的科技問題。

現(xiàn)有研究主要從以下兩個方面展開：一是以關(guān)鍵核心技術(shù)或 “卡脖子”技術(shù)為研究對象，對其進行概念和特征分析[4-7]；二是以 “揭榜掛帥”制度為研究對象，論述 “揭榜掛帥”制度的適用性[8]，闡述 “揭榜掛帥”榜單主要聚焦的方向[9]。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文以需求側(cè)創(chuàng)新視角，圍繞 “ ‘揭榜掛帥’榜單來自哪里，榜單如何確定、由誰確定、怎么確定”這一系列問題，基于對 “揭榜掛帥”制度實踐案例的了解與分析，探討 “揭榜掛帥”制度的薦榜和評榜策略，包括薦榜主體、特點和重點，評榜主體的構(gòu)成和管理，以及評榜標準，形成 “揭榜掛帥”制度中的定榜策略，以期為 “揭榜掛帥”實踐中的榜單確立提供啟示和建議，為科技發(fā)展方向提供正確指引。

2 “揭榜掛帥”與需求側(cè)創(chuàng)新政策

熊彼特[10]認為，技術(shù)創(chuàng)新引致市場需求，企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新開拓市場、引領(lǐng)市場需求。市場需求推動技術(shù)創(chuàng)新，從而推動科學技術(shù)的發(fā)展[11]。技術(shù)創(chuàng)新與市場需求是互動的關(guān)系，技術(shù)創(chuàng)新引導市場需求，當市場需求觸及技術(shù)極限時，反過來又會推動技術(shù)的進步與發(fā)展[12]。對這兩者關(guān)系的探討至關(guān)重要，關(guān)系到科技攻關(guān)是遵循供給側(cè)創(chuàng)新導向還是需求側(cè)創(chuàng)新導向，與此對應的政府策略是供給側(cè)創(chuàng)新政策和需求側(cè)創(chuàng)新政策。供給側(cè)創(chuàng)新政策是政府支持創(chuàng)新的傳統(tǒng)手段，其強調(diào)的是為創(chuàng)新的供給方提供政策支持從而促進創(chuàng)新[13]；需求側(cè)創(chuàng)新政策被認為是一種特殊的新型創(chuàng)新政策組合，是以創(chuàng)新市場或創(chuàng)新需求方為焦點促進創(chuàng)新[14]。

“揭榜掛帥”制度是一種典型的需求側(cè)創(chuàng)新政策。一方面， “揭榜掛帥”的內(nèi)在價值體現(xiàn)了目標導向、成果導向[15]，其更傾向于聚焦創(chuàng)新需求方，以需求推動技術(shù)進步。另一方面， “揭榜掛帥”制度致力于關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，而關(guān)鍵核心技術(shù)不僅需要遵循市場和用戶導向，還要依賴于商用生態(tài)系統(tǒng)的建立[16]。因此， “揭榜掛帥”制度是一種典型的需求側(cè)創(chuàng)新政策，尤其是在定榜過程中，更應以需求視角來理解并分析定榜策略。

總體而言， “揭榜掛帥”制度中需求主體包括政府、企業(yè)和社會大眾三類。一方面，這是由科技成果的最終歸屬決定的，科技成果的最終去向不外乎兩種，一是商業(yè)化，二是公共化，因此，在 “揭榜掛帥”制度中，科技創(chuàng)新的顯性需求方也應有兩類，一是企業(yè)，二是社會大眾 (包括社會組織、個人等除企業(yè)、政府之外的主體)；另一方面， “揭榜掛帥”制度強調(diào)國家重大戰(zhàn)略，關(guān)鍵核心技術(shù)和 “卡脖子”技術(shù)更是基于國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃提出，從這一角度來看，可以將政府視為科技創(chuàng)新的間接需求方。因此， “揭榜掛帥”制度的廣義需求方由政府、企業(yè)和社會大眾構(gòu)成，在定榜策略的探討中應聚焦需求側(cè)主體及其體現(xiàn)的價值意涵。

3 “揭榜掛帥”中的薦榜策略

“揭榜掛帥”制度中科技創(chuàng)新的廣義需求方包括政府、企業(yè)和社會大眾，因此，薦榜主體也由這三者構(gòu)成，從而形成政府定制榜單、企業(yè)推薦榜單和社會海薦榜單。不同薦榜主體的特點不同，所應聚焦的內(nèi)容也有差異，如圖1所示。

圖1 “揭榜掛帥”榜單類型與薦榜策略

3.1 政府定制榜單

技術(shù)變革難以在社會子系統(tǒng)各自運作的條件下實現(xiàn)，需要利益攸關(guān)方來調(diào)節(jié)和推進，這就需要政府介入技術(shù)創(chuàng)新活動，推動社會技術(shù)變革。政府定制榜單這一方式可以追溯到 “科技懸賞獎”的誕生，在第一次工業(yè)革命時期，為了滿足空前增長的技術(shù)需求，政府開始采用懸賞獎的形式資助科學研究，資助的研究項目也是由政府確定。近年來，我國的 “揭榜掛帥”實踐也有許多政府定制榜單的例子。例如，山東省日照市在2020年4月發(fā)布的多項農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心榜單；深圳市在2020年國內(nèi)疫情最為嚴重期間兩次發(fā)布應對疫情應急防治的榜單。

(1)政府定制榜單的特點。實踐中，政府定制榜單也有兩種方式：一是政府部門開展實地調(diào)研，對區(qū)域內(nèi)特定行業(yè)的企業(yè)進行技術(shù)需求調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果整合為 “揭榜掛帥”的榜單；二是政府部門直接根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)難題編制榜單。這兩種方式在不同程度上反映了 “揭榜掛帥”榜單中政府的意愿，因此也不免體現(xiàn)政府定制榜單的優(yōu)勢和缺陷。就其優(yōu)勢而言，政府定制榜單能夠從大局出發(fā)，無論是中央政府部門還是地方政府部門定制的榜單，都能體現(xiàn)科技創(chuàng)新和研發(fā)中的國家及社會發(fā)展總體方向，這也進一步向社會傳播了科技發(fā)展方向，為企業(yè)找準定位提供幫助。就其缺陷而言，政府定制榜單在一定程度上忽視了真實社會需求，可能會導致供需不匹配問題；同時，由政府制定榜單僅反映政府的偏好，可能導致榜單內(nèi)容的多樣性不足；此外，在政府定制榜單的情形下，每個榜單沒有具體的需求方，這將導致揭榜攻關(guān)過程中的費用均由揭榜方和政府提供，一定程度上增加了財政經(jīng)費投入，同時也給科技財政帶來一定的風險，倘若最后目標未能達成，則政府財政風險完全由政府部門承擔，并不符合市場機制下的風險分攤。因此，需要結(jié)合 “揭榜掛帥”的不同目標，選擇政府定制榜單的重點領(lǐng)域，以此最大化發(fā)揮其優(yōu)勢。

(2)政府定制榜單的重點。根據(jù)政府定制榜單的特點， “揭榜掛帥”榜單采取政府定制的方式應該集中在三個技術(shù)領(lǐng)域：應景性技術(shù)問題、戰(zhàn)略規(guī)劃性問題、大課題中的子命題。

應景性技術(shù)問題是指某一時期突出的亟須解決的社會問題，在技術(shù)上有明確具體的預期目標，在時間上有很強的緊迫性。例如，1869年，法國為了解決嚴重的農(nóng)業(yè)和文化危機，設(shè)立了根瘤蚜獎[17]；1903年，德州為了消除棉子象鼻蟲設(shè)立的德州棉子象鼻蟲獎[18]；最近的一次關(guān)于應景性技術(shù)問題采取政府定制榜單的案例，則是2020年深圳市、上海市為了解決新型冠狀病毒肺炎疫情帶來的諸多問題，發(fā)布了多項相關(guān)技術(shù)榜單。從已有案例來看，在應景性技術(shù)問題上采取政府定制榜單的方式，具有相當大的偶發(fā)性和不確定性，如何確定是否屬于應景性技術(shù)問題，應該從該技術(shù)難題未解決將會帶來多大范圍的危害、危害程度有多重、危害持續(xù)時間有多長等方面來考量。

戰(zhàn)略規(guī)劃性問題是指出于政府明確的戰(zhàn)略規(guī)劃而需要發(fā)展或解決的關(guān)鍵行業(yè)和技術(shù)問題，該類技術(shù)的突破一般來說會對國家的發(fā)展起到重要作用。例如，1784年，美國國會為了消除壟斷、促進科技發(fā)展而設(shè)立的Rumsey蒸汽機發(fā)明獎；2007年，美國能源部為了促進能源技術(shù)突破而設(shè)立的照明設(shè)計大賽[17-18]；2018年，國務院工業(yè)和信息化部為了推動人工智能關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，發(fā)布了多項人工智能領(lǐng)域揭榜任務；2019年，江蘇省工業(yè)和信息化廳聚焦13個先進制造業(yè)集群，發(fā)布了27項技術(shù)榜單。戰(zhàn)略規(guī)劃性技術(shù)問題最大的特點是符合國家未來幾年在經(jīng)濟、科技、社會和對外關(guān)系中的發(fā)展方向，體現(xiàn)在符合政府的戰(zhàn)略規(guī)劃 (國家層面的有 “五年規(guī)劃”，地區(qū)層面的體現(xiàn)在各地的發(fā)展重心上)。例如，發(fā)改委于2021年3月提出的重大攻關(guān)項目按照 “揭榜掛帥”予以推進，此類重大攻關(guān)項目便是從國家發(fā)展規(guī)劃中的重點領(lǐng)域提出，但是由于重大攻關(guān)項目多屬于產(chǎn)業(yè)化、工程化、市場化導向，其研發(fā)目標、技術(shù)路線、驗收標準較之關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)具有更大的不確定性，且項目涉及財政資金額度也較大，因此針對此類項目的榜單，其后續(xù)的容錯機制、監(jiān)管機制和考核機制等都與一般意義上的 “揭榜掛帥”有所區(qū)別。此外，從國家的戰(zhàn)略規(guī)劃中還需挑選具體技術(shù)項目作為榜單，一般需要在總體戰(zhàn)略規(guī)劃范圍內(nèi)遴選出重要的、急迫的、共性的具體技術(shù)難題，通常的方式是組織 “揭榜掛帥”的政府部門在前期對區(qū)域內(nèi)相應行業(yè)的企業(yè)進行需求調(diào)查，在此基礎(chǔ)上遴選出最終的技術(shù)榜單。

大課題中的子命題是指在由政府支持的某一大型項目中長期無法解決的技術(shù)難題，將該類技術(shù)難題轉(zhuǎn)向社會尋求解決辦法，它是大型課題的一個分支。例如，1627年，愛爾蘭國務委員會在國防軍事建設(shè)的大課題下將火槍、新型槍、軍事馬車等武器的創(chuàng)新發(fā)明設(shè)立為The Douglas Premiu-ms；1829年，美國軍隊為了獎勵能夠發(fā)明消除航海障礙的機器設(shè)立的軍隊航海工程師獎；2021年，湖南省科學技術(shù)廳發(fā)布了8項自然科學基金重大項目榜單，首次將基礎(chǔ)研究和應用基礎(chǔ)研究納入 “揭榜掛帥”榜單中。我國的 “揭榜掛帥”實踐并沒有明確指出將大課題中的子命題作為榜單，而是融入政府定制的所有榜單中，湖南省的自然科學基金重大項目榜單是相對較為明確的案例。將大課題中的子命題作為政府定制榜單的重要來源有一定的可行性和必要性，在 “揭榜掛帥”實踐中可以進一步探索。

3.2 企業(yè)推薦榜單

識別出市場機會對技術(shù)創(chuàng)新至關(guān)重要，同時需求導向的技術(shù)創(chuàng)新是社會進步的助推器[19-20]，那么將企業(yè)作為薦榜方，采取企業(yè)推薦榜單的方式應是 “揭榜掛帥”榜單來源的重要途徑之一。企業(yè)推薦榜單在科技懸賞獎的歷史上有不少案例，甚至作為科技懸賞獎榜單的主要來源[21]。例如，1997年，安海斯·布希 (Anheuser Busch)公司宣布設(shè)立100萬美元的懸賞，研發(fā)能在全球范圍內(nèi)不間斷飛行的熱氣球[22]。目前在我國 “揭榜掛帥”的實踐中，企業(yè)推薦榜單的數(shù)量大致占到三分之一，比如湖北省在2019年和2020年開展的 “揭榜掛帥”中榜單均來自區(qū)域內(nèi)企業(yè)推薦。越來越多的企業(yè)為了爭取 “眼球效應”，紛紛加入 “揭榜掛帥”行列。 “揭榜掛帥”不僅是企業(yè)提高知名度的有效路徑，同時也是企業(yè)解決關(guān)鍵技術(shù)和行業(yè)共性技術(shù)問題的重要手段。

(1)企業(yè)推薦榜單的特點。 “揭榜掛帥”中采用企業(yè)推薦榜單的方式一般有以下流程或特點：首先是政府發(fā)布征集 “揭榜掛帥”榜單的通知，在收到企業(yè)推薦的榜單信息后進行篩選，隨后正式公布 “揭榜掛帥”榜單信息和相應需求方信息進行揭榜征集，通過這種方式，企業(yè)可以自主選擇推薦的技術(shù)榜單，可以提出真正需要全社會共同解決且符合市場選擇的技術(shù)難題，以此形成的榜單能夠真實反映產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展中的困境，使 “揭榜掛帥”真正做到聚焦發(fā)展難點；與此同時，在企業(yè)推薦榜單的方式下，企業(yè)將作為每個榜單的需求方，對技術(shù)榜單的攻關(guān)進行投資，這將實現(xiàn)以少數(shù)政府財政資金撬動企業(yè)更多的科技創(chuàng)新投入，在此過程中，調(diào)動了各方社會主體的參與積極性，增加了企業(yè)與創(chuàng)新系統(tǒng)中其他主體的互動機會，有利于整個社會創(chuàng)新系統(tǒng)活躍度的提升，打破了環(huán)境對創(chuàng)新約束這一假定[22-23]，有效支持了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，也在一定程度上分攤了揭榜風險。

企業(yè)推薦榜單的方式也存在一定的問題：首先，關(guān)于企業(yè)是否愿意將其真正的技術(shù)瓶頸或技術(shù)困難公開提出，這涉及企業(yè)的商業(yè)秘密；其次，將榜單的來源完全寄希望于企業(yè)自主推薦，會導致榜單數(shù)量和榜單技術(shù)難度的極大不確定性，從而影響 “揭榜掛帥”的實施效果；最后，企業(yè)推薦榜單可能會形成參差不齊的榜單領(lǐng)域和榜單技術(shù)難度，提高了政府進一步篩選最終榜單的難度。總而言之，采用企業(yè)推薦榜單的方式有較多有利的方面，但同時也需要政府制定更完善的機制來發(fā)揮其有利方面，解決潛在的問題。

(2)企業(yè)推薦榜單的重點。盡管企業(yè)推薦榜單的方式有很大的自主性，但從目前的 “揭榜掛帥”實踐來看，政府在征集榜單時便限定了征集的重點領(lǐng)域，因此最后篩選出來的榜單也是在政府劃定的領(lǐng)域范圍內(nèi)。由此可見，企業(yè)推薦榜單也是在政府制定的戰(zhàn)略規(guī)劃范圍內(nèi)，但與政府定制榜單不同的是，前者更加聚焦于企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和行業(yè)共性技術(shù)。

企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)是指關(guān)系到企業(yè)生存和發(fā)展的一系列重要技術(shù)，對企業(yè)在市場上的占有起到關(guān)鍵性作用。正如前面所提到的，企業(yè)是否愿意將關(guān)鍵技術(shù)難題公開提出，這是一個不確定性因素。在科技懸賞獎中，有較多企業(yè)將自己的關(guān)鍵技術(shù)難題發(fā)布出來進行懸賞，比如Barrick Gold公司為了增加冶金產(chǎn)量,于2007年開始設(shè)立冶金獎 (Unlock the Value Prize)；太陽能系統(tǒng)公司 (Sun Microsystems)為了激勵開源社區(qū)項目的創(chuàng)新，在2007—2008年設(shè)立了創(chuàng)新獎項目。在我國的 “揭榜掛帥”實踐中，已有300多家企業(yè)在各省的 “揭榜掛帥”中提出技術(shù)需求榜單。盡管我們不能確定這些技術(shù)榜單是否為企業(yè)面臨的最關(guān)鍵技術(shù)難題，但政府資助的技術(shù)研發(fā)通常能帶來更高的效率和進步[24]，因此可以預見企業(yè)推薦的技術(shù)榜單仍然是關(guān)鍵的、重要的、真實的技術(shù)需求。通過企業(yè)推薦的方式聚焦于企業(yè)真實的關(guān)鍵技術(shù)，為其提供資金和平臺支持，推動企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的突破。

行業(yè)共性技術(shù)是指制約某一行業(yè)發(fā)展，行業(yè)內(nèi)組織共同面臨的技術(shù)難題。在科技懸賞制中體現(xiàn)為行業(yè)組織發(fā)布懸賞榜單，如英國鐘表研究所面對瑞士鐘表的激烈競爭，為了提高英國制造手表的質(zhì)量而設(shè)立的鐘表獎，美國公用事業(yè)公司為了促進冰箱行業(yè)的發(fā)展設(shè)立的高效節(jié)能冰箱項目獎等[17-18]。在我國的 “揭榜掛帥”實踐中尚未有行業(yè)協(xié)會等組織推薦榜單的情況，企業(yè)推薦榜單仍然能夠體現(xiàn)行業(yè)共性技術(shù)，或者應該聚焦于行業(yè)共性技術(shù)。此外，在2021年福建省組織的 “揭榜掛帥”中，允許企業(yè)發(fā)榜方按照技術(shù)需求牽頭企業(yè)和同行企業(yè)共同發(fā)布榜單，這在一定程度上體現(xiàn)了行業(yè)共性技術(shù)作為企業(yè)推薦榜單的對象。在 “揭榜掛帥”實踐中，行業(yè)共性技術(shù)中的 “行業(yè)”應該是區(qū)域內(nèi)重點發(fā)展的行業(yè)，通過榜單征集時對重點行業(yè)的限定以及榜單篩選兩方面來實現(xiàn)聚焦重點行業(yè)共性技術(shù)難題。

3.3 社會海薦榜單

社會海薦榜單是指由社會組織、個人、研究所等除了政府和企業(yè)之外的主體，針對具體領(lǐng)域內(nèi)的問題提出榜單需求。在科技懸賞獎中，榜單設(shè)立主體中大約51.29%為非營利組織、12.47%為個人、6.23%為聯(lián)合組織、2.51%為研究所[17-18]。由此可見，許多科技懸賞獎項目的需求是由除了政府和企業(yè)外的社會主體提出的， “社會海薦”這一方式占據(jù)了科技懸賞獎的半壁江山。然而，在我國的 “揭榜掛帥”實踐中尚無真正意義上的社會海薦技術(shù)榜單案例，與其類似的是成果轉(zhuǎn)化類 “揭榜掛帥”，是由科研院所和高校提出成果轉(zhuǎn)化榜單需求。同時，研究者也呼吁公共資金應用來解決與社會相關(guān)性的研究問題[25-26]，由更廣泛的社會主體推薦榜單能夠反映科學研究的社會性，應作為 “揭榜掛帥”的榜單來源之一。此外，從需求側(cè)創(chuàng)新視角來看，廣泛的社會組織、個人等主體也是科技創(chuàng)新的需求者，理應將其需求納入 “揭榜掛帥”榜單的考量范圍內(nèi)。

(1)社會海薦榜單的特點。盡管實踐中還沒有社會海薦榜單的先例，但從理論上和國外科技懸賞獎的經(jīng)驗中可以探討這一方式的特征。社會海薦榜單在主體上主要是社會組織、高校、科研院所和個人，將其納入 “揭榜掛帥”的榜單來源中，會增加 “揭榜掛帥”參與主體的多樣性，增加榜單類型的多樣性，體現(xiàn)全社會參與科技創(chuàng)新。同時，社會海薦榜單也能將政府、企業(yè)忽視的現(xiàn)實科技創(chuàng)新問題提出來，彌補前兩種方式在社會性、公益性問題上的空白，促進社會依靠科技創(chuàng)新的發(fā)展。然而，社會海薦榜單也有一定的局限性，社會海薦榜單的主體范圍大，難以控制推薦榜單的質(zhì)量，管理成本較高；同時，社會主體推薦榜單的動力不足，難以真正將這一方式落到實處，可能會形同虛設(shè)。若要真正發(fā)揮社會海薦的作用，在機制設(shè)計上需要更加具體細致。

(2)社會海薦榜單的重點。社會海薦榜單從其特點來看，更多的是與社會成員的生活關(guān)聯(lián)性較大，應該主要聚焦于民生性和公益性的技術(shù)需求。

民生性技術(shù)榜單是指與社會成員的生活高度相關(guān)，能夠滿足成員的生活需求，提高生活質(zhì)量的一類技術(shù)需求。在科技懸賞獎中，這類榜單有較多的實例。例如，波蘭水泥協(xié)會為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展設(shè)立的關(guān)于可持續(xù)世界發(fā)展的具體思考的學生設(shè)計大賽；The Ajay G.Piramal基金會為了鼓勵和支持對印度農(nóng)村和邊遠城區(qū)高標準健康渠道有深遠影響的大膽創(chuàng)意而設(shè)立的Pirama Prize等[17-18]。在 “揭榜掛帥”中，可以采用社會海薦榜單的方式對民生性技術(shù)榜單進行征集，這類技術(shù)榜單關(guān)乎社會民生，也應來源于社會，才能做到科技創(chuàng)新與需求對接。

公益性技術(shù)榜單是指具有社會效益性和非營利性的技術(shù)需求，在科技懸賞獎中體現(xiàn)為社會公益組織的慈善、公益項目。例如，Newcastle煤礦協(xié)會為了保護環(huán)境設(shè)立的預防吸煙獎，奧斯汀德州大學的一個畢業(yè)生組織的慈善項目為了激勵社會創(chuàng)新設(shè)立的德州社會創(chuàng)新獎等[17-18]。我國的 “揭榜掛帥”也可以借鑒這一方式，對社會公益組織、非營利組織等開展公益活動中遇到的需要技術(shù)創(chuàng)新的項目，納入揭榜榜單中，依靠 “揭榜掛帥”的支持以科技創(chuàng)新推動公益事業(yè)的發(fā)展。

4 “揭榜掛帥”中的評榜策略

在確定了薦榜策略之后，需要對榜單項目進行評審，以此最終定榜。如何評榜首先要解決 “誰來評”的問題，不同主體代表的利益不同，本身所具有的經(jīng)驗知識也不同，由誰來評榜潛在影響最終榜單的形成。因此，需要對榜單評審主體進行選擇。此外， “揭榜掛帥”作為一項長期實行的科研資助手段，在榜單評審方面也要制度化、規(guī)范化，需要對評審主體進行管理，以便長期有效地開展 “揭榜掛帥”的榜單評審工作。如何評榜還要解決 “怎么評”的問題，需要根據(jù) “揭榜掛帥”制度遵循的原則給出評審標準。

1.2.1 產(chǎn)量結(jié)構(gòu)和理論產(chǎn)量調(diào)查取樣 選取有代表性的6個小麥主產(chǎn)鎮(zhèn)，于同一小麥品種、同一田塊內(nèi)，分別從莖基部割取1 m2倒伏小麥和未倒伏小麥，進行總莖蘗數(shù)、無效莖蘗數(shù)、有效穗數(shù)、穗粒數(shù)、千粒重的調(diào)查和理論產(chǎn)量計算，分析倒伏對小麥產(chǎn)量結(jié)構(gòu)的影響。

4.1 評審主體選擇

在現(xiàn)有的科研資助體系下，各地政府都建有專家?guī)欤瑥膶＜規(guī)熘谐槿№椖吭u審專家。然而，現(xiàn)有專家?guī)烊藛T結(jié)構(gòu)不合理，來自高等院校的專家占比過大，而來自企業(yè)的專家占比過少[27]。這種結(jié)構(gòu)的專家?guī)觳贿m合 “揭榜掛帥”的榜單評審，根據(jù)需求側(cè)創(chuàng)新理論，應在榜單評審專家中擴大需求方代表，同時適當兼顧科研領(lǐng)域?qū)＜摇Ｓ纱耍蓪＜曳譃閬碜援a(chǎn)業(yè)界、科研界、政府部門和第三方領(lǐng)域的專家。不同來源的專家所擅長的領(lǐng)域不同，在評審中關(guān)注的問題不同，因此應該根據(jù)榜單類型的差異具體確定專家構(gòu)成比例 (見表1)。

表1 “揭榜掛帥”榜單評審主體比例

政府定制的榜單是由 “揭榜掛帥”主管政府部門提前搜集企業(yè)技術(shù)需求，在此基礎(chǔ)上再遴選榜單。這類榜單的特征是數(shù)量大，基本涵蓋行政區(qū)域內(nèi)的所有重點產(chǎn)業(yè)，因此在確定產(chǎn)業(yè)界專家時可以更多地從行政區(qū)域外的企業(yè)專家入手，以避免故步自封和利益沖突。同時，需要更多的政府部門人員來審查技術(shù)需求是否滿足基礎(chǔ)條件。需要說明的是，應急性的政府定制榜單無需經(jīng)過復雜的專家評審環(huán)節(jié)，只需確定這一技術(shù)需求對處理應急性事件非常有用，以及沒有現(xiàn)存技術(shù)成果即可。企業(yè)推薦的榜單是企業(yè)自愿發(fā)布的技術(shù)需求，企業(yè)會根據(jù)自身的條件來選擇是否提出技術(shù)需求，這類榜單的數(shù)量應該較少，不太可能覆蓋行政區(qū)域內(nèi)的大部分企業(yè)。因此，無需強調(diào)產(chǎn)業(yè)界專家來自行政區(qū)域內(nèi)或外，政府部門人員的占比也無需過多。社會海薦的榜單是由社會成員推薦的具有民生性和公益性的技術(shù)需求。為了衡量該類技術(shù)需求是否具有一定的市場價值，需要納入來自產(chǎn)業(yè)界的專家，然而企業(yè)是以盈利為導向，這類榜單與其目標不太一致，因此不宜過多選擇來自產(chǎn)業(yè)界的專家。在評審這類榜單時，榜單需求方同行并沒有進入評審主體中，在一定程度上不存在評審主體的利益沖突，因此無需納入第三方專家。

以上是選擇榜單評審主體的來源，在確定了不同來源評審主體的構(gòu)成比例之后，具體選擇某個專家要根據(jù)回避原則和相關(guān)原則進行選擇。回避原則主要考慮的是專家與榜單提出方之間的關(guān)系，由于榜單數(shù)量大，只要專家與大部分榜單提出方?jīng)]有密切的利益關(guān)聯(lián)即可。相關(guān)原則主要考慮的是專家所擅長領(lǐng)域與榜單之間的關(guān)系，除了要涵蓋榜單所涉及的所有技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)專家外，還要考慮是否納入財務專家、管理專家等。

4.2 評審主體管理

“揭榜掛帥”是一項長期的科研資助方式，對榜單評審主體進行管理能有效提高運行中的效率。借鑒目前科研項目評審中專家?guī)斓淖龇ǎ梢詫ｉT建立 “揭榜掛帥”專家?guī)欤部梢栽诂F(xiàn)有專家?guī)斓幕A(chǔ)上針對 “揭榜掛帥”的需要進行改進。無論如何選擇，都要在以下三個方面對榜單評審專家進行管理。

第一，對專家來源進行管理。根據(jù)前文所述， “揭榜掛帥”榜單評審主體來源主要有產(chǎn)業(yè)界、科研界、政府部門和第三方。總體來看，對不同來源的專家需求程度不同，其中對來自產(chǎn)業(yè)界的需求最大，其次是科研界和政府部門，而對第三方的需求量最小。當政府部門人員作為評審主體時，主要是對榜單的基礎(chǔ)條件進行評估，因此無需專門納入 “揭榜掛帥”專家?guī)熘校瑧鶕?jù) “揭榜掛帥”的具體情景即時選擇。由此， “揭榜掛帥”專家?guī)鞈ù罅縼碜援a(chǎn)業(yè)界的專家，適當來自科研界的專家，以及少量第三方機構(gòu)或人員，三者的比例大致為5∶3∶2。

第二，對專家信息進行管理。在挑選榜單評審主體時，除了考慮來源之外，還要對專家的信息與榜單整體進行匹配。因此，需要合理構(gòu)建在庫專家信息，以提高與榜單匹配的精度。專家信息除了基本的姓名、性別、年齡、籍貫、聯(lián)系方式等身份信息之外，還應包括教育信息、履職信息、榮譽獎勵信息、既有成果信息、擅長領(lǐng)域信息等。此外，尤其要對已有 “揭榜掛帥”評審經(jīng)驗和參與經(jīng)歷進行管理，這將是衡量在庫專家是否適合評審榜單的重要指標。

第三，對專家?guī)旄鹿芾怼１３?“揭榜掛帥”專家?guī)斓幕盍Γ鸵ㄆ诟略趲鞂＜倚畔ⅲ梢栽谡块T內(nèi)部與其他科技系統(tǒng)建立聯(lián)系，實現(xiàn)自動匹配更新提醒與人工審核的方式。此外，還要動態(tài)管理專家?guī)欤瑢υ趲鞂＜叶ㄆ趯徍耍O(shè)置篩除標準；同時，應長期接受專家入庫申請，定期審核引進專家。

4.3 評審標準確立

首先，考察項目需求是否在 “揭榜掛帥”支持的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，這是對項目需求的初步篩選。 “揭榜掛帥”支持的行業(yè)領(lǐng)域可以通過榜單征集文件具體羅列出來，若沒有具體羅列的可以根據(jù)地方政府戰(zhàn)略規(guī)劃中的內(nèi)容來評估。此外，不同技術(shù)領(lǐng)域其產(chǎn)業(yè)鏈復雜程度差異較大，對于榜單的選定側(cè)重點也有所不同。例如，2018年由工信部推出的 “新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點任務”揭榜掛帥，這一領(lǐng)域相較于2019年江蘇省 “揭榜掛帥”中重點推出的 “芯片”和 “集成電路”產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域而言，其產(chǎn)業(yè)量復雜程度相對較低、技術(shù)路線相對明確，成本主要投入在人員智力支出方面，因此采用 “揭榜掛帥”的風險較低；而集成電路產(chǎn)業(yè)鏈較長，工程難度復雜，市場遵循摩爾定律而難以預測，且成本大量投入到大型固定資產(chǎn)中，故采用 “揭榜掛帥”更需謹慎。因此，在項目需求初步篩選過程中，主要依靠政府部門人員根據(jù) “揭榜掛帥”的相關(guān)文件和精神，以及相應行業(yè)領(lǐng)域的特征對項目需求所涉及的行業(yè)領(lǐng)域進行評審，以防止榜單項目的技術(shù)領(lǐng)域與 “揭榜掛帥”不匹配，防止出現(xiàn)揭榜風險不可控的情況。

其次，考察項目需求是否與已有項目存在重復，主要通過科技查新的方式來開展。這一過程也主要由政府部門人員實施，通過對標國家級重點項目庫、科技成果登記庫以及未來可能建立的 “揭榜掛帥”成果庫，考察項目需求是否已立項實施、是否已有相關(guān)成果、是否低于已有相關(guān)項目的標準，等等。

最后，通過以上兩個階段的篩查，進入專家評審環(huán)節(jié)的項目需求已滿足張榜的基本要求，這一階段重點對項目需求的先進性、代表性和可實現(xiàn)性進行評估。以上三個層次的評估都可以通過問項的形式來衡量，具體見表2。

表2 對 “揭榜掛帥”項目需求的先進性、代表性和可實現(xiàn)性的評估問項

以上是對榜單項目評估的常規(guī)標準，當榜單項目有具體的需求方時，通常表現(xiàn)為企業(yè)推薦榜單，還需要增加對需求方企業(yè)的評估。衡量項目需求方以此確定最終榜單有一定的必要性，是因為考慮到項目需求方將在項目揭榜攻關(guān)和推廣應用中扮演重要角色，在一定程度上關(guān)系到榜單項目的揭榜成效，最終影響 “揭榜掛帥”的效果。總的來看，對項目需求方的評審主要從兩個維度出發(fā)，一是需求方的能力，二是需求方的信用。對于需求方的能力，主要從科研能力、財務能力和市場推廣能力來評估。具有一定研發(fā)基礎(chǔ)的需求方能夠?qū)野襁^程提供幫助，資金充裕則能保證揭榜攻關(guān)順利開展，而揭榜成果最終的推廣應用則是在需求方開展。考察需求方的信用問題是為了降低揭榜風險，若需求方的信用不達標，無論是對于揭榜方還是 “揭榜掛帥”的主管政府部門而言，都有較大的風險。在這一方面的評估，主要依靠第三方組織或?qū)＜襾韺嵤粜枨蠓降恼\信報告不達標，則會直接否決這一榜單項目。

綜合來看，對于政府定制和社會海薦的榜單項目，只需針對項目本身的評審結(jié)果來選擇最終榜單；對于企業(yè)推薦的榜單項目，還需考慮對需求方的評審結(jié)果。然而，對于后者而言，需要權(quán)衡對榜單的評審結(jié)果與需求方的評審結(jié)果的重要性。我們認為，對于需求方的評審結(jié)果，除了信用問題導致的一票否決外，能力問題只要保持正常水平即可，主要的仍然取決于榜單項目本身。

5 結(jié)論與展望

“揭榜掛帥”制度是國家支持科研的新型方式，其榜單項目不僅代表國家的科技發(fā)展方向，也引導著全社會的科技創(chuàng)新方向，同時還對項目攻關(guān)和成果推廣等具體機制形成影響。本文將 “揭榜掛帥”制度的定榜策略分解為榜單推薦策略和榜單評審策略，并從需求側(cè)視角梳理、分析具體策略選擇。具體而言， “揭榜掛帥”的薦榜策略由薦榜主體、薦榜特點和薦榜重點構(gòu)成，由政府、企業(yè)和社會大眾組成的薦榜主體形成三種榜單類型，即政府定制榜單、企業(yè)推薦榜單和社會海薦榜單，根據(jù)不同榜單的特點提出其對應的薦榜重點領(lǐng)域和類型。評榜策略從評榜主體和評榜標準著手，評榜主體來自產(chǎn)業(yè)界、科研界、政府部門和第三方的專家和人員，但根據(jù)不同榜單類型的特點，其評審主體比例有所差異；評榜標準通常針對榜單項目而言，分別從項目的技術(shù)領(lǐng)域、項目是否重復，以及項目技術(shù)的先進性、代表性和可實現(xiàn)性來評估，同時對于有具體需求方的企業(yè)推薦榜單還應考察推薦企業(yè)的資質(zhì)條件。

基于需求側(cè)視角的 “揭榜掛帥”制度的定榜策略為如何選擇榜單項目提供了建設(shè)性意見，不僅豐富了對 “揭榜掛帥”制度的理論認識，填補了 “揭榜掛帥”制度的框架體系，同時還為 “揭榜掛帥”實踐提供了指導，為政府支持科研的方向提供了啟示。然而，在國家科研資助體系的框架下，具體的科研資助方式之間應協(xié)調(diào)統(tǒng)一、取長補短，如何將 “揭榜掛帥”制度的定榜與科學基金等其他方式的項目選擇有機結(jié)合，這是未來研究可以深入挖掘的內(nèi)容。此外， “揭榜掛帥”制度的定榜策略應如何體現(xiàn)國家科技發(fā)展方向，如何將國家戰(zhàn)略需求與市場需求平衡，是否應考慮該制度其他方面來修正定榜策略，這些都有待于進一步研究。