秩序與活力再平衡：構建完善的體育賽事監管體系

李樹旺，劉圣文，劉瀟鍇

（1. 中國人民大學 人文北京（人文奧運）研究中心 ，北京 100872；2. 中國人民大學 體育產業研究院（正定） ，北京 100872；3. 中國人民大學 體育部，北京 100872）

取消商業性、群眾性體育賽事審批權有效釋放了體育市場活力，體現出我國社會治理的實踐邏輯。以馬拉松比賽為例，中國田徑協會的數據[1]顯示，2015年至2019年馬拉松比賽場次由每年134場增至1 828場，社會參與體育的熱情形成了推進健康中國戰略的重要力量。但與市場活力相伴，體育賽場頻繁出現安全事故、違規亂象。體育賽場“秩序與活力”的失衡反映出活力激增所引起的既有秩序及其背后支撐動力的調整，凸顯重構體育賽事監管體系的必要性。

黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，強調了社會治理共同體在完善社會治理機制、維護秩序與活力相互支持和動態平衡等方面的重要作用[2]。由此，社會治理共同體的建構引起學界廣泛關注。理論研究[3-5]表明，社會治理共同體的基本理念與我國經濟社會發展高度契合，能夠有效回應社會發展與社會治理的訴求，其理論內涵包括政府部門管理思路的轉變、社會組織的發展、其他各類主體的參與、制度規范的完善、數字化技術的應用等多個方面。構建完善體育賽事監管體系的本質是社會治理，也是推進體育治理現代化的重要組成部分[6-7]。鑒于此，引介“社會治理共同體”概念，在系統分析賽事監管瓶頸問題的基礎上對賽事監管體系的內涵進行理論深描，探究完善體育賽事監管體系的對策，以期促進我國體育賽事健康有序發展。

1 我國體育賽事監管體系的主要問題

對國家體育總局、山東省體育局、云南省體育局、廣東省體育局等相關負責部門以及賽事監管相關方進行了電話和實地調研，同時收集了一系列體育賽事相關政策法規文件、賽事糾紛案件和裁判文書，發現目前我國體育賽事監管體系主要存在以下問題。

1.1 政府部門監管職責邊界不清晰

目前，負責我國體育賽事監管的政府部門主要包括體育部門、公安機關、道路交通部門等。依據《體育法》第4條的相關規定，政府各監管主體的管理屬性與授權依據各不相同：體育行政部門對體育賽事的管理是業務管理，主要履行監管職能，其他行政部門的職責是配合體育行政部門監管。政府部門是體育賽事監管主體的重要組成部分，而政府部門監管職責邊界劃分不清晰是制約監管效能提升的主要障礙。

（1）政府部門對體育賽事“放管服”改革的認知有待深化。多年來，我國體育賽事監管主體始終是一個以全能型政府為核心、相對單一的主體結構，這就導致政府監管的有限資源無法應對賽事審批權取消后巨量的監管事項，賽事監管的結構性弊端逐漸顯現，程序簡化的“一次申請、一站受理、窗口服務、并聯審批”[8]的創新舉措并不多見，賽事主辦方的部門間協調成本高。近年來，隨著國務院“放管服”政策的大力推行，舊式全能型政府已走上了向服務型政府轉型的改革之路。但是，不同領域的“放管服”效果還存在一定的“高度差”，在一些長期受重視度不足的工作領域仍然存在傳統形式的影子：權力是否科學下放？管理服務是否匹配賽事創新實踐？社會力量能否順利接續發展？這些都是要持續關注解決的問題。

（2）體育部門與其他部門的職責分工還不夠明確。《體育賽事活動管理辦法》雖已從總體上明確了公安、市場監管、衛生健康等相關部門應當具有賽事監管職能，但并未對其監管職責做進一步明確，這使得體育賽事協同監管機制難以有效建立。目前，我國已在部分大型賽事中實現了相關部門對體育賽事的有效保障，也已出現了廣州市氣象部門為城市路跑、水上賽事提供保障的先進實踐，各部門的保障工作在一定程度上形成了對大型賽事的監管和指導服務，有力確保了賽事安全，但這些機制大多具有臨時性特征，是否具有推廣的可行性、如何進行推廣等問題尚未得到有效論證。

（3）國家—省—市—區多級賽事監管部門的聯動機制尚未形成。明確不同層級政府部門的賽事監管職能，是科學合理配置監管資源的有效手段，有助于實現體育賽事的分級分類監管。不僅如此，我國體育賽事數量眾多、種類豐富，建立多級賽事監管部門聯動機制也是加強賽事監管的必然選擇。但目前無論從政策法規制定還是實際執行層面來看，我國賽事監管仍停留在全國—地方兩級，且各級賽事監管部門間的溝通協調機制尚未建立。2021年10月出臺的《中國田徑協會路跑及相關運動賽事分級監管辦法》已初步構建了針對路跑賽事的分級分類監管框架（表1），但其針對省級、地市級、縣級相關部門的監管權限劃分還不夠清晰，聯動機制有待在運行中進一步優化。

表1 中國田徑協會路跑賽事分級分類監管框架Table 1 Hierarchical and classified supervision framework of road running events of the Chinese Athletics Association

1.2 單項體育協會監管能力有待提升

治理理論的核心思想是強調多元主體參與以及治理主體之間建立基于合作、協商與伙伴的網絡型結構，將原有的純粹政府管理的單一權威核心轉化為多監管主體共同作用的權威體系，最終形成“一軸多元”、共治共享的社會治理新格局，故各層級單項體育協會應成為賽事監管主體的關鍵組成部分[9]。單項體育協會對本運動項目賽事的監管權既源自《體育法》相關規定也來自上級協會的授權以及各協會會員的權力讓渡，其主要通過對注冊運動員、裁判員、教練員設置行業準入、行業處罰等規范對體育賽事實施行業監管。目前，各級單項體育協會已基本從理念上明確了自身的監管職能，但監管能力不足成為其發揮監管作用的主要制約因素。

（1）單項體育協會的發展水平參差不齊。受多年“管辦不分，政社不分”的影響，我國體育社會組織的地位長期被邊緣化，在組織數量、社團活躍度、體育服務能力等方面都明顯低于其他行業[10]。從橫向上看，同一層級的不同單項體育協會在發展模式、協會規模等方面均存在較大差異；從縱向上看，省、市級單項體育協會發展尚不成熟，部分單項體育協會無法配置充足的資源開展賽事監管工作。發展水平的差異性是制約單項體育協會賽事監管效能提升的主要瓶頸。

（2）不同運動項目所面臨的監管問題差異較大。縱觀近年來體育賽事領域所出現的典型事件，籃球領域的“艾弗森拒絕上場事件”主要涉及體育賽事商業合同監管問題，武術領域約架亂象主要涉及賽事惡意炒作、不規范辦賽等問題，不同運動項目出現的問題差異較大。此外，單項體育協會是否需要針對這些問題實施監管、單項體育協會與政府部門如何分工等問題尚未得到清晰解答。這在一定程度上導致部分單項體育協會的賽事監管工作重點不清晰，監管手段單一，無法與運動項目特征充分匹配。

（3）單項體育協會的監管范圍仍比較有限。為分擔政府監管壓力，體育主管部門傾向于發揮體育協會的作用，形成政府與協會共同治理的局面。但單項體育協會監管范圍僅限于會員，在監管商業性、群眾性體育賽事的非會員時，協會的監管效力和正當性、實效性都會降低[11]。

1.3 監管對象和內容的界定比較模糊

監管對象和內容是體育賽事監管主體直接作用的對象，監管對象和內容范圍的確定決定著監管工作落腳何處。監管對象的現行分類依據一般是比照國家體育總局《體育賽事活動管理辦法》《體育總局關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》等相關規定，將體育賽事分為國際性賽事、全國單項體育協會主辦賽事、省市級賽事、商業性賽事、群眾性賽事、特殊類賽事幾種，監管主體再按照賽事類別及其特征分門別類制定監管措施[12]。監管內容是指對體育賽事的哪些行為進行監管。當下我國體育賽事的監管內容是監管主體在監管法規的運行框架下，對監管對象進行監管的具體事務內容。雖然近年來賽事監管對象和監管內容開始逐漸明確，但調研發現，我國仍存在對監管對象和內容界定模糊的問題。

（1）監管對象分類標準不統一。體育賽事具有多元性，包含了地域范圍、主辦方歸屬、賽事規模特征等多個維度。體育賽事的多維度分類方法致使監管對象的分類標準不統一，由此所導致的交叉性混淆理解降低了監管工具的適用性和監管工作的實效性。

（2）監管對象概念界定不清。雖然我國早在2014年就提出了取消商業性和群眾性體育賽事審批的要求，但目前的賽事監管法規還未對商業性、群眾性體育賽事從法規層面給予清晰界定，這在一定程度上導致在某些業余段位比賽、群眾性體育比賽中不斷出現違規現象。有些省、自治區、市嘗試從賽事目的或賽事主體等角度進行概念建構，但相關界定仍不成熟。同時，我國體育賽事的監管范圍也存在盲區，例如，業余段位測定賽是否屬于體育賽事并需要經過單項體育協會的批準，以舞蹈為代表的表演類賽事是否應納入體育行政部門監管等。監管范圍模糊可能為賽事風險預留空間，尤其是跨行政區賽事，往往因為對監管范圍的不同定義使監管工作充滿矛盾和阻礙。

（3）監管內容劃分仍不夠全面細致。取消審批權限后，體育賽事監管的內容轉為劃定賽事主辦方、承辦方、協辦方在賽前、賽中、賽后需要承擔的義務，并監督責任落實的方面[13]。但是，在各省市現行賽事監管法規中，大多數規范性文件以賽區的行為要求作為監管事項，這種將賽區而不是將賽事主辦方和承辦方作為責任主體的監管模式不利于監管內容的細化和監管法規威懾力的提升。

1.4 賽事監管制度規范仍不完善

在2014年國務院提出“取消商業性和群眾性體育賽事活動審批，加快全國綜合性和單項體育賽事管理制度改革”的要求后，國家體育總局制定了《體育總局關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》等一系列制度規范為賽事監管提供依據。伴隨體育賽事監管的薄弱環節和漏洞相繼暴露，基于群眾生命安全和身體健康等多方面考慮，《體育賽事活動管理辦法》《關于進一步加強體育賽事活動安全監管服務的意見》等新法規陸續出臺，進一步明確了體育賽事各環節的監管原則、責任和標準，助力體育領域安全管理質量和效能的提高，對規范體育賽事監管起到了積極作用。在全國體育賽事監管制度不斷完善的背景下，各級體育部門通過明確廢除原有規定并創設新的法規、在原有框架基礎上進行修補或完善的法規等多種路徑對地方監管制度進行更新完善。雖然多層級的賽事監管制度規范體系已初步形成，但目前仍存在以下問題。

（1）監管制度規范的系統性不強。作為體育賽事監管的主要依據，2020年發布的《體育賽事活動管理辦法》仍主要停留在監管原則和總體方向等方面，而尚未聚焦到賽事監管的各個具體環節。即使聚焦具體運動項目，目前相關制度規范的專業化和具體化水平也與發達國家類似監管制度規范存在較大差距[14]。不僅如此，調研顯示，我國各省市級監管法規大多為規范性文件，法規層階低且監管效力有限。監管制度規范細節的缺失疊加制度能級不高，使政府部門和社會組織無法在賽事監管工作中找到明確依據，也導致辦賽主體無法形成規范化的辦賽流程，阻礙了我國賽事監管總體水平的提升。

（2）賽事糾紛解決的法律途徑尚未有效建立。健全賽事糾紛解決和法律服務機制能夠在減輕監管壓力的同時，進一步強化監管與服務的融合。《“十四五”體育發展規劃》指出，要加強各級體育部門行政復議、行政應訴以及信訪工作，健全和解、調解和仲裁等體育糾紛解決機制。作為解決體育糾紛的法律途徑，法律救濟的作用沒有得到足夠重視，實施程序有待明晰，執法過程需要更規范。

（3）賽事監管法規國際化程度不高。國際體育賽事已成為我國體育賽事的重要組成部分，多個省市也將舉辦國際體育賽事作為“十四五”乃至未來更長一段時間提升體育賽事能級、構筑體育發展競爭力的重要路徑。但調研顯示，我國目前在處理國際性賽事糾紛時仍缺乏必要的法理依據和監管手段。

1.5 賽事監管工具使用失當

監管工具是體育賽事監管體系中必不可少的一個部分，采用科學、高效的監管工具將有效減少甚至避免體育賽事風險等突發事件的發生，促進體育賽事的順利開展。目前，隨著“放管服”政策在體育領域持續、深入地推進，賽事審批工作作為傳統賽事監管的工作內容已經被基本消解，現行的體育賽事監管手段主要包括信用監管、行政備案、信息公示、等級評定等4種[15-16]。信用監管是行政主體對行政相對人的公共信用信息進行記錄歸集、評價分類、共享公開，并據此實施分類監管和聯合獎懲的新型規制工具[17]。行政備案是行政相對人依照有關規定向行政主體報送材料，行政主體將材料和信息加以歸檔整理后用于公示和事后監管[18]。信息公示主要是賽事組織者公布賽事的相關信息，包括將危險信息向公眾公開、作為行政處罰結果的違法事實公布等[19]。等級評定是行政主體按照一定的標準和程序，對相對人在相關領域的既往表現進行評價，并以簡明的符號標識并公示[20]。研究發現，現有賽事監管手段在監管實踐中存在如下問題。

（1）各項監管工具的配套措施與制度不夠完善。“信用監管”手段主要依據《體育市場黑名單管理辦法》的相關規定執行，其中對“重大”興奮劑違規行為、“重大”安全事故的界定有待進一步明確，而且對列入失信黑名單的行為規定過于狹窄，對一般或輕微違法的行為監管力度不足。“行政備案”是取消賽事審批權后，作為加強事前、事中、事后3個階段持續性監管的重要監管工具，但其監管作用未能得到有效發揮：①“備案”機制的監管手段仍僅限于相對人向行政機關報送材料，備案之外并沒有制定配套的跟進制度予以督促落實[15]；②對本應重點監管的賽事風險問題尚未形成一套適用性強、針對性高、立足實際需求的系統性風險管理體系。“信息公示”手段的應用則存在公布主體不適格、決定警告的考量因素不合理以及程序缺失等問題。“等級評定”手段同樣缺少與評定結果配套的監管制度進行持續性推進，監管的實效性較差。

（2）賽事監管數字化轉型進程緩慢。與健身行業、體育培訓行業等相比，體育賽事運作過程更復雜，涉及的監管主體更多樣，因此開展體育賽事監管的數字化轉型更具有必要性，也更具有難度。針對健身行業預付式消費問題，北京、上海等多地均已建立由多主體共同參與的線上協同監管平臺，以此推動健身行業監管數字化轉型，而此項工作在賽事監管領域推進緩慢。①賽事監管數字化流程有待梳理。賽事監管數字化轉型有賴于賽事監管整體流程的逐步清晰，但目前賽事監管流程、監管內容等仍尚未完全形成共識，導致賽事監管的數字化流程無法有效構建。例如，部分地區已開始通過線上政務平臺采集包括辦賽方案、應急預案、防疫措施等在內的賽事信息，但目前無法使這些賽事信息的效用最大化，監管效率也未得到快速提升。②體育部門與其他相關部門的信息壁壘尚未打通。打通體育部門與其他部門的信息流轉渠道是賽事監管數字化的核心工作，但調研發現各地政府部門數字化轉型情況差異較大，打破部門間信息壁壘存在難點。例如，部分地區公安部門已針對大型活動安全監管建立起一套比較完善的數字化監管平臺，具備采集體育賽事信息的功能，體育部門是否有必要再建立一套賽事監管數字化平臺、如何與其他部門的數字化平臺進行有效銜接等問題尚未得到有效回應。

2 構建完善的體育賽事監管體系的總體思路

體育賽事監管總體框架的構建與社會治理、體育治理的理念緊密相關。已有研究[21]表明，與中國特色社會主義制度相適應的國家治理體系由3個子系統構成：處在系統頂層的“由執政黨的領導、人民當家作主、依法治國三大要素有機構成的核心子系統”，處在系統底層的“與促進和規范市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明等諸方面的建設，并使各個領域之間實現整合與協同的各類具體規則制度組成的保障子系統”，處在系統中層的“由政府、市場和社會的協同與互動所構成的關鍵傳動子系統”。體育領域對相關問題也進行了一系列的探討：一些學者[22-24]強調制度建設、法制建設是決定體育賽事改革的根本因素；有些學者[25-26]認為，在管辦分離的大背景下，一定要充分發揮市場、相關部門以及社會的力量，注重監管與發展的平衡，才能激發體育市場主體的活力，克服“市場失靈”和“政府失靈”的問題。

在前人研究基礎上，結合前文對當前體育賽事運行現狀與問題的梳理以及專家訪談資料，本文構建了體育賽事監管體系的總體框架（圖1）。該賽事監管體系運行結構由核心價值、中樞傳動以及監管機制與服務三大系統構成：頂層是體現“政策意涵”和“依法治國理念”的核心價值系統；中層為由“體育管理部門—市場—社會力量”等多元主體所組成的中樞傳動系統；底層為由“賽事監管機制與服務系統”所構成的監管機制與服務系統。在整個體系架構內，權威、秩序與活力之間的互融互動勾勒出體系的完整運行框架：核心價值系統規定中樞傳動系統，中樞傳動系統影響監管機制與服務系統。同時，監管機制與服務系統又對中樞傳動系統進行規范，中樞傳動系統再進一步反饋給核心價值系統，以此形成一個良性循環的網絡系統。

圖1 體育賽事監管體系運行結構Figure 1 Operational structure of the sports events supervision system

2.1 核心價值系統：以體育賽事“放管服”改革為基本原則

“放管服”改革的本質是我國政府職能與治理理念的發展與轉變，其具體內涵是從注重社會經濟效率轉向注重社會公平，從以管理者為中心轉變為以服務對象為中心，從注重權力的直接管理轉變為注重制度化與法治化的間接管理[27]。相關發展經驗表明，“放管服”改革的相關理念能夠促進市場健康可持續發展，并有效避免“一放就亂、一管就死”現象的發生。因此，我國體育賽事監管體系的構建完善應以“放管服”改革作為基本原則。

（1）優化行政審批流程。甘肅白銀馬拉松事件證明，對部分具有高危險性體育賽事活動實施審批具有一定必要性。《體育法（修訂草案）》也已提出，舉辦高危險性體育賽事活動應向縣級以上地方人民政府體育行政部門提出申請。因此，應強化對賽事特征的梳理，明確高危險性體育賽事活動的基本特征，以此為基礎構建科學、合理的審批流程，實現從單一簡政放權向放管結合的轉變。

（2）理順政府、社會、市場的權責關系。首先，應進一步梳理在賽事監管工作中的政企關系、政社關系、政民關系等，為提升協同監管水平提供基礎依據。其次，在明確政府部門監管職責后，堅持“誰主管，誰負責；誰審批，誰負責”，落實監管主體責任。最后，以上述工作為基礎制定規章制度，固定賽事監管基本框架。

（3）注重為辦賽主體提供必要的政務服務。提供與監管手段相對應的政務服務是體育賽事健康可持續發展的重要保障，應以體育賽事的基本特征為邏輯起點，梳理各類賽事的辦賽基本流程及其主要服務需求，在賽事審批、專業保障等辦賽關鍵環節為辦賽主體提供監管與服務。同時，可在不同類型賽事中選取典型賽事，探索形成差異化的賽事監管與服務工作流程，并對其進行復制推廣。

2.2 中樞傳動系統：強化監管主體的縱向整合和橫向協同

中樞傳動系統處于監管體系的中間層面，由體育管理部門、體育市場以及社會力量三者之間的現實關聯和系統互動構成。中樞傳動系統一方面體現并傳遞核心系統的價值和戰略目標，另一方面又要支撐和推動下一層級系統的運轉，是賽事監管體系產生效能的關鍵。針對目前我國賽事監管主體協同機制尚未達到有效銜接的深層次難題，可根據社會治理共同體理論建設“一軸多元”的賽事監管體制：“一軸”是指黨的領導是不可動搖的縱向主軸；“多元”是社會參與的橫向多元，具體指充分發揮政府主導、社會協同、市場自治的作用，加強行政、市場和社群機制的協同治理，通過建立體育賽事監管共同體塑造“秩序與活力相互支持的、動態平衡的場域”[7]。同時，應堅持以“善制”作為完善賽事監管體系的準則，通過促使政府、社會、個人形成共同目標并推動良性互動與精誠合作，切實保障體育賽事發展的總體利益。

（1）塑造賽事監管“復合主體”。鼓勵并支持多元主體參與是黨的政策和體育治理實踐的共識[28]。我國目前的賽事監管主體結構已從原有的國家體育總局一元管理向“政府—市場—社會”多元主體結構過渡。在社會治理共同體理論下，加強體育賽事監管治理力度，構建多元主體監管共同體是加強體育賽事監管的重要舉措。同時，政府、市場和社會主體要加強聯系與協作，形成有效的運行機制。應在明確主體責權的前提下，加強主體間信息資源整合、服務與溝通整合、行政流程與業務整合，通過達成多向度的制度整合和社會再團結將原有的純粹政府管理的單一權威核心轉化為多監管主體共同作用的權威體系[9]。

（2）進一步發揮政府在賽事監管中的主導作用。體育主管部門是推行各項治理舉措的最重要主體。針對部分省、自治區、市賽事監管部門不明確的問題，應盡快明確體育賽事監管的負責部門，并嘗試從賽事運行的邏輯出發優化監管機構的組織架構、功能定位和運行模式，如此才能有效發揮政府監管的主導效能。針對各級賽事監管部門職責不清晰的問題，應從賽事分類等維度加快明確各級賽事監管部門的監管范圍，在避免重復監管造成行政資源浪費的同時，突出對重點賽事的監管。同時，應從信息報送、監管合作等方面建立省—市—區多級賽事監管協同機制，以此破除政府部門間的信息不對稱，從根本上提升賽事監管效能。

（3）激發體育社會組織的監管活力。“社會”無時無刻不是在處理與政府、市場的關系中運行著。體育社會組織代表社會組織性的成長，它不僅是賽事監管體系的重要組成部分，還是各級體育管理機構化解自身靈活性不足時可依賴的力量，在賽事監管的多重邏輯框架內發揮重要作用。黨的十八屆三中全會提出“加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”的要求，大力培育社會組織成為近年來中國社會治理模式轉型中最引人注目的一條制度創新主線[29]。因此，激發社會活力并發揮體育社會組織的調節作用能彌補體育賽場“市場失靈”和“政府失靈”留下的監管真空。在單項體育協會發展水平及運動項目差異性較大的背景下，各級單項體育協會可根據運動項目賽事發展情況制定辦賽指南、參賽指引及其他相關規范文件，為賽事監管體系提供專業性支撐。

（4）吸引辦賽主體、群眾、媒體等多元主體參與賽事監管。除政府部門和體育社會組織外，其他主體的參與對賽事監管水平的提升也具有重要意義。應鼓勵優質辦賽主體分享、輸出賽事管理運營經驗，通過行業交流等形式提升總體辦賽水平，緩解監管壓力。同時，應暢通群眾、媒體監督體育賽事和反饋體育賽事問題的渠道，幫助政府部門、體育社會組織獲取更多賽事監管相關信息。

2.3 監管機制與服務系統：構建賽事監管數字化平臺

在明確“放管服”改革和協同監管的總體思路下，由各類賽事監管工具手段組成的賽事監管機制與服務系統具有較強的系統性和復雜性，需要通過建設賽事監管數字化平臺以降低跨部門溝通難度，有效避免各項賽事監管工具手段“空轉”現象的發生。

（1）理順賽事監管相關信息流轉路徑。“前臺一口受理、后臺協同監管”是賽事監管數字化平臺的理想呈現方式，通過模塊化、標準化的平臺入口報送信息后，信息可以精準、迅速流入對應監管部門[30]。針對體育行政部門內部，平臺設計應充分考慮如何將不同類型、不同區域舉辦的賽事進行快速分流至市、區兩級體育部門賽事活動相關部門，為賽事的分級分類監管提供支持。針對體育部門與其他相關部門的賽事監管信息流轉，建議根據各地政務服務數字化轉型的現實情況，以辦賽主體信息只報送一次、各部門間信息實時同步為主要目標，構建具有地方特色的信息流轉路徑。

（2）根據數字化平臺建設情況同步優化監管工作流程。賽事監管數字化轉型工作是與賽事日常監管緊密相連的工作，應在建立數字化平臺的同時，以信息流轉路徑為基本依據，構建一套與之匹配的賽事監管工作流程，以此實現賽事監管數字化平臺的價值最大化。

3 完善我國體育賽事監管體系的對策

3.1 完善監管法規體系，確立法治在賽事監管中的核心地位

黨的十八屆四中全會審議通過了首次以“法治”為主題的政治文件《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中特別強調“法治建設是中國未來深化改革至關重要的核心內容，是全方位綜合聯動改革中其他領域改革的關鍵樞紐，是國家治理體系和治理能力現代化的重要基石”。法律是剛性的約束也是成文的道德，是社會公眾行為規范、行政機關執法和法院裁判的依據，完善的法規體系是提升體育賽事監管水平的前提[31]。在體育領域，《民法典》和《體育法（修訂草案）》的出臺為整個體育行業的發展夯實了法律基礎。《民法典》在體育賽事監管方面明確了體育賽事活動中人身損害事故的責任承擔，這樣既給司法機關提供統一裁判指引，又能為體育賽事組織者和參與者提供行為預期，保障體育賽事安全。《體育法（修訂草案）》則積極助力體育與國家戰略的對接，其在保障條件中明確了政府及有關部門的職責，完善了社會力量辦體育的多種優惠措施，改變了長期以來體育仲裁規定一直未能落地的現狀，并且在監督管理方面細化了對高危險性體育項目和賽事活動的監管，明確了體育行政部門的賽事監管方式與方法，形成了突發公共安全事件時的“熔斷”機制。

綜上，國家層面的法規體系建設為制定各層面的賽事監管法規提供了法理依據。①各級賽事監管主體應遵照上位監管法規因地制宜地完善各省市體育行政部門法規，并據此規范政府、單項體育協會的執法權限，防止滋生部門保護主義和地方保護主義，維護全國統一的體育賽事管理秩序。②提升體育管理部門相關規范性制度的法規層階，按照《行政許可法》的要求將部門規章提升為法律或行政法規，提高監管效益。③明確法律救濟程序，為體育糾紛的解決提供程序保障。2016年廈門海滄國際半程馬拉松比賽發生了“替跑者”猝死事件[32]，從后期法律救濟的效果看，在法律救濟進程中存在因果關系難以界定、賽事主辦方賠付能力有限等救濟困境，暴露出在執法程序上界定模糊的缺憾。

3.2 明確監管內容和事項，加強全流程、全方位賽事監管

在監管內容方面，在賽事分類的基礎上持續推動舉辦體育賽事的規范化進程，根據賽事等級、危險程度等制定辦賽指南，明確舉辦各類賽事活動的基本條件以及體育賽事活動組織者是否具備相關從業資格等信息，包括對主辦方、承辦方的基本要求，賽事活動標準，緊急預案等內容。同時，應將諸如業余段位測定賽、群眾性體育活動等納入監管范圍，尤其是面向群眾以健身為目的的體育賽事，要細分為省、市和縣級及以下3個層次。省級群眾性體育賽事活動全部納入監管，市級體育賽事活動按期進行抽查，縣級體育賽事由市級參照省級監管規范進行監管。在監管事項方面，某些省市的監管法規仍保留市場準入式的監管事項，應將諸如是否具有舉辦體育競賽表演活動職能或經營資質等內容歸于《公司法》的監管范圍，而不再出現在體育賽事監管法規或規范中。最后，在完善上述監管內容和事項的基礎上，要加強全流程、全方位監管，提升賽事監管效益。

3.3 構建體育賽事誠信體系，提高誠信監管效能

習近平總書記在中共中央政治局第三十七次集體學習時強調，“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使人不敢失信，不能失信”。國際體育界高度重視體育誠信問題，《2020奧林匹克議程》的重要議題之一就是體育組織的公信力；此外，美國通過立法對體育誠信的剛性規定、澳大利亞和德國建立的專門誠信管理機構、韓國體育誠信體系的落實路徑[33]等舉措都體現了國際社會對體育誠信監管的高度認同。

誠實守信是中華民族的傳統美德，建立系統化的體育誠信體系在中國社會具有良好的民意基礎。面對體育賽場亂象頻仍的現實，建立以法制硬制度、道德軟文化和多元協同機制為核心的中國特色體育誠信體系是回應時代要求的應然之舉（圖2）。①加強立法執法水平，以《體育法》懲戒體育失信行為是推動體育誠信體系建設的前提。②建立完善、獨立的體育誠信監管機構，對體育賽事中的誠信問題進行專業化管理。專業化的誠信監管始終以“零容忍”為原則，通過落實高效的體育誠信監管制度，并在為體育社會組織辦理賽事注冊、審批、備案、年審等相關業務時，有針對性地將體育社會組織誠信情況納入審核范圍，進而促進體育社會組織的誠信建設。例如，2021年甘肅省在青少年重大賽事活動中構建了以信用監管為基礎的監管機制，并先后開展假球黑哨、興奮劑等問題專項治理，大力強化體育誠信意識。同理，專業化的誠信監管機構對賽事中其他嚴重失信主體也要加大懲戒力度，設置賽事信用記錄系統并向社會公布“黑名單”。③加強體育誠信的文化宣傳與教育，鼓勵體育誠信教育走進學校的體育課堂，并利用誠信培訓、宣講等方式在校園體育中開展誠信宣傳，著力增強學生的社會責任感。④加強多領域協調配合，國家體育總局、地方體育局等體育部門與新聞宣傳部門、城市管理部門等相關機構加強配合，規范賽事行為，打造監管合力，防止甘肅白銀馬拉松事件再次發生。⑤建立體育誠信體系的數據庫，以大數據技術提升誠信體系的工作效益和權威性，同時要借大數據平臺加強多領域協同，使我國體育誠信監管成為一個促進多領域協同合作的開放的體系。

圖2 新時代中國特色體育賽事誠信監管體系Figure 2 Integrity supervision system of sports events with Chinese characteristics in the new era

4 結束語

體育賽場亂象和安全事故頻發暴露出體育賽事監管體系的事前、事中、事后監管存在秩序與活力失衡的問題。通過對體育賽事監管主體、監管對象、監管內容、監管立法、監管工具的現狀和基本問題的分析，梳理我國體育賽事監管體系結構以及體制性、機制性問題。黨的政策文件為構建新時代中國特色體育賽事監管體系指明了方向，“社會治理共同體”理論為我國體育實踐提供了理論框架。通過分析我國體育賽事監管體系運行困境的深層次難題，提出在社會治理共同體視域下重構體育賽場監管體系的思路，以及實現體育市場的“秩序與活力”再平衡的對策。重構體育賽事監管體系的思路包括：在核心價值系統層面厘清宏觀價值取向、深描基礎理論架構、完善監管法規體系、確立法治在賽事監管中的核心地位；在中樞傳動系統縱向整合實現層間聯結、橫向協調達成多元主體共治；在監管機制與服務系統構建賽事監管數字化平臺，提升體育賽事監管效能。實現體育市場“秩序與活力”再平衡的對策包括完善監管法規體系、明確監管內容和事項、構建體育賽事誠信體系等。通過構建以“政府—市場—社會”為核心的賽事監管的多元治理綜合體，實現“體育社會世界”的整合與再團結。