第三支柱養老保險發展問題

鄭涵允

（上海工程技術大學，上海 201620）

引言

全國第七次人口普查數據顯示，60歲及以上老年人口為26 402萬，占總人口的18.7%，其中，65歲及以上人口為19 064萬，占總人口的13.5%。該數據表明，我國老齡化趨勢進一步加深。研究表明，在銀發人群中以男性居多，且以事業單位從業人員為主。未來的很長一段時期，我國都將面臨人口結構非均衡增長的壓力。在這樣的時代背景下，養老保險壓力持續提高，但同時也為保險行業帶來了利好消息。

在“十四五”開年之際，國家提出要發展多層次多支柱養老保險體系。其中重點強調了規范發展第三支柱商業養老保險，充分發揮個人養老金的保障作用。

商業養老保險具有實行個人賬戶積累制、個人自愿參加、稅收優惠政策激勵、市場化投資運營等特點，可以滿足不同收入水平人群的多樣化養老需求。在與國際經驗的對比中可以發現，第三支柱養老金的重要性將不斷提升，其能夠減輕政府壓力，與企業年金合流共同為基本養老保險提供補充。隨著經濟不斷發展，我國的三支柱養老保險體系將持續發力，為老齡人群提供充足的保障。

一、我國個人養老保險發展情況

（一）缺乏法律及規章支持，發展不足

我國目前采用三支柱養老保險體系，第一支柱為國家強制實施的基本養老保險，企業和個人均需繳費（企業20%，個人6%），相關法律法規為《中華人民共和國社會保險法》。第一支柱承擔維持老年人基本生活需求，以減少貧困為主要目的，覆蓋近10億人，是我國養老保險體系最為重要的部分。中國社科院2020年12月19日發布的《中國養老金發展報告2020》顯示，截至2019年年底，我國第一支柱養老保險結余6.3萬億元，占我國社保基金的大部分。

第二支柱企業年金為企業自行主辦，職工自愿參加，作為基本養老保險的補充提供補充性醫療保險等保障，受人力資源和社會保障部、財政部指定的《企業年金辦法》行政規章支持。企業年金目前多由國企、大型企業等經營狀況良好的企業參與，覆蓋約6 000萬人，截至2019年底，結余2.5萬億元，遠低于基本養老保險規模。

而第三支柱個人養老保險沒有相關法律規章支持，僅有銀保監會、財政部和稅務部門通過協調針對產品予以一定的稅收優惠。2017年7月，國務院發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，但并未在制度層面上對商業養老保險做出保障。第三支柱中稅延型養老保險僅在三個地區展開試點工作，迄今只有3億元的保險收入，覆蓋約4.7萬人，沒有發揮“支柱”功能。

從資金結余和覆蓋人群范圍的角度來看，第一支柱承擔絕大多數的保障作用，資金規模約占70%，第三支柱發展規模最小，即使按照最寬口徑仍只占比6%左右。國家規劃實施的三支柱養老保險應協同作用，均衡各支柱間的資金規模，共同發揮支柱功能。

（二）概念定義不明

關于第三支柱養老保險的定義，學界存在許多不同意見，部分學者在研究時僅對稅延型養老保險進行討論。但從國際經驗來看，第三支柱不僅限于保險，符合保障功能的公募基金、理財、養老保險等都可作為第三支柱的投資渠道。第三支柱作為金融市場提供的、個人自愿投保的補充性養老保險，應充分發揮市場調節功能，以靈活的資產配置和長期安全的投資為民眾提供養老保障。

雖然政府部門在統計時也經常使用第三支柱的說法，但在國內對于第三支柱的具體定義、內容和范圍等重要問題至今沒有準確描述。實際上，國內的第三支柱養老保險仍處在剛剛起步摸索的階段，仍需要對金融產品進行界定和規范。由于第一支柱發揮保底保障功能，第二支柱僅對部分人群提供補充保障功能，第三支柱應做到兼顧福利和儲蓄特征，減少社會福利對國內儲蓄空間的擠壓。

（三）保險產品不足

目前我國總體金融資產規模為160萬億元左右，其中大部分為銀行儲蓄資產。截至2019年，養老保險資產規模不足1萬億元，與逐漸增長的養老保障需求不匹配。

目前國內關于養老的金融產品逐漸增多，但質量層次不齊，缺乏統一明確的定義。國內保險業提供的年金產品數量嚴重不足，大部分冠以“養老”之名的理財產品推出倉促，在對象、周期、服務和收益方面與其他現行理財產品沒有本質上的區別，并沒有切實起到為老齡群體提供保障的作用。在2018年推出的稅延型商業養老保險雖有多家合規的保險公司參與，但保險產品存在功能類似、稅收優惠力度不足、參保報稅手續煩瑣等問題，民眾參保積極性不高。根據業內統計，2020年養老年金類保險產品保費收入僅占人身險保費收入的2%。

同時，國內資產管理金融產品多存在期限短的劣勢，一般只有1—5年的封閉期，積累期短，保障作用不明顯。與國際經驗比較，我國個人養老金投資存在投資規模小、產品單一化、投資策略過于保守等問題。個人養老金產品需從個稅繳納期開始投保，提前儲蓄，儲蓄繳費十年以上以積累足夠的數額用于養老保障。這類目的為預備性動機的投保或儲蓄行為更加偏好流動性強、收益確定、風險性適中的產品，現有金融產品種類遠遠不夠。

（四）稅延型養老保險試點情況不佳

2018年5月1日起，上海、福建、蘇州實行了為期一年的稅延型養老保險試點，在政府的支持和社會各界廣泛關注下，試點情況并不盡如人意。保費累計收入為1.5億元，覆蓋約4.5萬人。值得注意的是，投保人主要是國企員工，這部分人群本身收入較高，多數人選擇保守穩健性產品。該結果與第三支柱保障中低收入人群，提供更多個人養老金積累途徑的初衷相悖，同時引發學界關于覆蓋范圍小，馬太效應突出的思考和討論。民眾對稅延型養老保險持觀望態度，稅優計算復雜、信息過少和領取階段過高的個人所得稅率致使其積極性不高。

二、國際私人養老金投資發展情況

（一）美國IRAs賬戶

美國是最早實施三支柱養老保險體系的國家，在養老金結構中，第一支柱基本養老金占比10%，第二和第三支柱共同占比90%。美國投資協會（ICI）的數據顯示，截至2020年第二季度末，作為美國第三支柱的個人退休賬戶（IRA）的資產規模達到了10.8萬億美元，占養老市場總資產的34%。

美國第三支柱養老保險投資范圍包含共同基金、銀行儲蓄、壽險資產等，其中共同基金占比達44%。IRAs致力于推動美股機構化，推動共同基金的發展。

同時，美國IRAs賬戶多樣性較強，包含傳統型、雇主發起型和羅斯型IRA，滿足不同收入人群的多樣化需求。

在賬戶轉移機制方面，美國實現了第二及第三支柱的互通，401（k）計劃的資金可直接轉存至IRA賬戶，該措施極大促進了美國第三支柱的發展。

（二）日本私人養老金投資

日本的私人養老金投資主要包含兩個方面：個人儲蓄計劃（NISA）和個人型定額供款養老金計劃（iDeCo）。二者均是由個人發起設立的儲蓄賬戶，由政府主導并交由金融機構托管，是體現了多責任主體的機制。

日本私人養老金的特點為：一是覆蓋范圍大，包含所有在職員工、公務員及家庭主婦。同時提倡提早儲蓄，個人儲蓄計劃允許未成年人參加。二是高額稅優政策支持，NISA賬戶投資產生的收益可以免除資本利得稅，同時未成年人儲蓄實施小規模投資免稅制度，包括金融交易在內的多種操作均可免稅。

日本私人養老金投資以高額免稅政策和多樣化的金融產品促進了民眾積極性，提倡責任共擔，釋放第三支柱保障能力。

三、優化我國個人養老金賬戶制的建議

（一）加強頂層設計，確保法律監管

第三支柱的建立和實施需要政府總領，制定相關法律法規，社會上保險行業和監管機構配合，個人承擔責任，以自身需求選擇不同保障性金融產品。

首先，需要多部門共同研究，對第三支柱的含義、內容和范圍做出界定，并出臺正式文件。在稅收優惠和財政補貼方面，應該起草出臺相關法律法規，以保障民眾資產安全性和第三支柱的法律地位。第三支柱的產品由金融機構提供，個人自愿購買，市場化程度強，應明確養老金融產品的具體標準，并以正式文件形式予以公布。同時，需要由政府主導，將第三支柱保險基金交由金融機構托管，設立專屬監管機構對基金適用投資情況進行管理并及時披露。第三支柱作為補充型養老保險，需時刻牢記其設立目的是為不同收入人群提供更多積累養老金的途徑，改善老齡人群生活。

（二）建立完善個人賬戶制

借鑒美國和日本個人養老金賬戶管理經驗，應盡快建立完善的個人賬戶制，打通三支柱間轉存渠道。目前我國大部分社保基金存在于第一支柱基本養老保險賬戶中，投資保守，收益率不高，在退休后的替代率也較低。個人賬戶制有助于民眾自我管理規劃投資計劃，盤活社保基金。政府需建立公開透明的統一賬戶或信息平臺，將三支柱的資金賬戶互通，統一歸集管理。同時，統一賬戶與各項稅收優惠掛鉤，該舉措有助于提升民眾的參與率和積極性，降低政府財政及管理壓力。政府應研究允許已參加第二支柱企業年金計劃的職工在更換沒有年金計劃的工作后，將年金賬戶中的資金余額轉移至個人商業保險賬戶；對于沒有參加年金計劃的職工，在參保商業養老保險時允許按照不超過個人工資4%的比例享受稅收優惠，以確保三支柱間協同作用，提升商業養老保險的吸引力，擴大個人養老儲蓄的規模。

（三）簡化稅收優惠政策設計

目前我國稅延型養老保險采用的是比例不高于當月工資的6%和1 000元/月孰低的繳費方式，于繳稅前申報，手續麻煩且不利于政府統計稅收。同時由于2018年推出的新個稅改革政策的沖擊，稅延型養老保險覆蓋范圍大幅縮小，保障性效果不明顯。應提高稅前抵扣標準，建立抵稅額度和平均工資增長指數的聯動機制，減小馬太效應，促進社會公平。

目前實行養老金領取階段7.5%的個稅率，個人參保代價高，降低了民眾參與積極性。應考慮不同收入人群的經濟水平與繳費期同樣實行分級繳稅制度，保障中低收入人群生活水平，提升政策公平性。對于靈活就業群體，可以給予一定比例的財政直接補貼，擴大政策覆蓋面。可以參照美國IRAs賬戶管理方式，對50周歲以上的參保人提供更高的財政優惠，鼓勵更多在職中老年人參與第三支柱，在較短的儲蓄積累期內提高繳費定額和繳費期限，使第三支柱更好地保障各階段人群。

（四）增加個人養老金金融產品

與第一支柱基本養老保險安全的首要投資要求不同，第三支柱投資的主要目的是實現財富增長，滿足多樣化養老需求。金融市場應在政府的管理下，在保障資產安全性的同時設計周期長、多元化的投資產品，保持較高的資金收益水平。對于不同投資風險偏好者設計收益率不同的產品，釋放老齡金融市場潛力。可以設計優化長期健康保險、長期護理保險等老齡人群急需的保障性產品，實現多層次健康管理服務，提升老齡人群生活質量。同時，政府應開展更多的政策宣傳和個人投資教育，提升普通民眾通過購買商業養老保險保障自身的能力，增強自身養老儲備的積極性。