探討公立醫院招標采購過程中存在的風險問題及對策研究

賈連強，耿輝，段勇

濱州醫學院附屬醫院招標管理辦公室，山東濱州 256603

公立醫院是我國醫療服務體系的主體，近年來特別是黨的十八大以來，公立醫院改革發展作為深化醫藥衛生體制改革的重要內容，取得重大階段性成效，為持續改善基本醫療衛生服務公平性可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群眾生命安全和身體健康發揮了重要作用[1]。為推動公立醫院高質量發展，更好滿足人民日益增長的醫療衛生服務需求，醫院每年都需要花費大量資金在采購醫療設備、藥品、辦公物資等內容上。招標采購過程中涉及多個環節，每個招標環節者存在諸多影響醫院招標的風險因素，并且一些風險因素會伴隨著整個招標過程，風險如果不能及時被發現，不僅會直接影響招標工作的質量及結果，還有可能會對項目后期進展造成不可逆轉且無法補救的重要影響[2]，導致招標項目嚴重偏離預期目的。因此加強公立醫院招標管理，不但有益于提高招標工作質量，而且對醫院節省資金和風險控制具有重要意義。

1 當前公立醫院招標采購管理存在的風險分析

醫院采購預算以醫院戰略發展規劃和年度計劃為依據，以保障醫院正常運行，滿足醫院發展要求為基礎。每年醫院都會花費大量資金用于招標采購工作，主要采購工作包括醫療器械、醫用耗材、基建工程、信息化建設、后勤服務等，招標工作貫穿預算編制、審批、執行、監控、調整等環節。在公立醫院招標過程中，還存在一些問題：

1.1 招標制度不完善

招標采購工作應當落實執行完善的招標管理制度和嚴格的工作流程，但部分醫院對招標管理重視不足，沒有針對醫院招標的特殊性，制定完善的招標管理制度，僅僅參考相關的法律政策制定簡單的條文，而且沒有根據實時的招標政策及時更新醫院的招標制度，對招標工作沒有明確的指引，易導致招標工作混亂。對招標采購項目缺乏嚴格有效的控制，易使招標過程形式化，降低了招標采購的工作質量及效率[3]，沒有發揮招標的重要作用，甚至滋生腐敗、違規操作等問題。

1.2 招標流程不規范

招標采購工作在實施的過程中，包括項目立項、論證、招標、合同簽署等相關的過程。在這些過程中，需要多部門配合完成，各部門存在招標工作分工不明確、協調溝通不順暢，出現問題時各部門相互推諉，致使招標工作無法正常進行，嚴重影響了招標的質量及效率[4]。職能部門在制定采購需求時，前期市場考察不充分，招標管理人員掌握信息不全面，招標文件表達模糊或采購參數具有傾向性，導致質疑投訴而影響招標效率，有時職能部門前期未與使用科室充分溝通，致使招標參數不能滿足使用科室的使用要求，導致項目流標，不得不重新組織論證，不僅影響工作效率而且還影響醫院的健康發展。招標流程不規范，還會造成有些投標單位尋找漏洞采用不正當競爭手段，不僅導致招標不能得到公平競爭，而且醫院還可能錯失最優中標單位。

1.3 采購人對招標過程風險認識不足

招標管理辦公室工作人員作為醫院招標工作的重要參與者，負責醫院招標的全部工作，招標管理工作人員的專業素質及能力對醫院招標管理水平具有重要的影響。但是一般醫院主要注重醫療的發展，并沒有專門的招標組織機構，大多數的招標工作由各職能部門負責，如醫院國有資產管理處負責醫院醫療器械及醫用耗材的采購，基建處負責醫院基建工程項目的招標，信息管理處負責醫院信息服務項目的招標工作等，應招未招項目時有發生[5]。各部門采購人員采購業務能力參差不齊，缺乏對招標政策的認識，且招標采購人員對市場動態及成本變化掌握不及時，導致招標效率低下。另外，由于有的招標采購人員的綜合素養不高，在招標采購過程中出現貪污、排斥其他投標人等違規行為，對醫院的發展產生極其嚴重的影響[6]。

1.4 招標代理機構招標過程行為不規范

招標文件在招標過程中是招標的核心。在實際招標工作中，醫院招標會委托專業的招標代理機構編制招標文件，由于代理公司工作人員的業務水平不一樣，其編制的招標文件質量參差不齊，有些代理公司工作人員沒有專業區分，無論設備采購還是工程采購在制作招標文件時都套用固定的模板，并沒有根據項目的特殊性及時調整，往往會出現錯漏[7]。另外一些公司對政策變化掌握不及時，導致設立的供應商資質過寬或過窄，造成招標文件有失公平性，引起質疑，影響招標工作的進度。招標代理公司負責主持開標、評標，對供應商資質及標書審查不嚴格，出現圍標串標等風險，一部分供應商通過限制競爭惡意排擠其他投標單位，從而使某個供應商從中獲利，給醫院帶來重大經濟損失。

1.5 評標現場不規范

評標階段是招標過程中的重要環節，評標結果的好壞直接影響著招標的質量。根據《中華人民共和國招投標法》規定,項目招標前由招標代理機構或招標人組織成立評標小組,評標小組由院外專家及采購人代表組成，院外專家由代理機構通過政府采購系統隨機抽取[7]。現在評標專家庫專家人數少，存在抽取同一專家的頻率高，易發生評標專家與供應商私下串通，違背公平原則，影響中標結果。采購人代表由項目歸口職能部門項目負責人或使用科室負責人組成，由于前期市場考察會與部分供應商有所接觸，評標過程容易有傾向性打分，影響招標結果的公平公正。

2 公立醫院風險對策研究

2.1 完善內部控制制度

醫院應在遵循各種招標法律的基礎上，完善適合醫院自身的招標管理制度。建立健全招標組織結構，明確各職能部門職責，見圖1。成立招標委員會，加強對招標工作的集中統一監管；并按照職能相互分離，相互制約的原則，落實招標工作；并由招標管理辦公室牽頭制定以招標過程中存在的風險問題為重點，開展風險評估，強化醫院內部控制。建立明確的招標崗位職責及工作要求，明確分工，制定招標項目、公開招標方式、進口設備申請、招標紀律等相關內容，使醫院招標采購工作有章可循，減少在醫院招標采購過程的質疑投訴，提高招標效率及質量[8]。項目預算歸口部門負責項目的立項、參數的編制及論證和合同的起草及審核，審計部門負責招標全過程的監督審計。

圖1 工作職能圖

2.2 強化招標流程，規范招標秩序

醫院應根據招標管理制度，制定高效的招標管理流程。招標采購過程涉及多個部門共同完成，招標過程中的任意一個環節出現問題，都有可能影響招標結果的質量，因此規范招標流程十分重要。本院招標工作一般由財務處、職能部門、招標管理辦公室、審計處等共同完成。其招標流程見圖2。具體工作為財務處負責預算申報及下達，醫院各部門根據自己的發展需求，將各部門的計劃提報給財務處，財務處將各部門的預算進行匯總，提報給醫院黨委會，通過后向上級財政部門申報，等預算批復后通知各預算歸口部門；預算歸口部門負責前期的市場考察及確定招標需求，預算歸口部門應加強前期調研論證，醫院各使用部門向相應的預算歸口部門提交采購申請，預算歸口部門應對采購需求進行審核，明確項目的資金性質，并與使用部門一同確定項目技術參數，滿足使用科室的要求；招標管理辦公室按照招標管理制度根據項目預算形式及特點制定招標方式，審核采購需求及技術參數內容，審核采購需求是否符合相關政策條文；招標管理辦公室根據項目特點委托經驗豐富的代理機構編制招標文件、發布招標公告、組織實施采購、接受項目的答疑、公示確認結果等；招標結果公示結束后由招標管理辦公室向主要負責職能部門發送中標通知書；主要負責職能部門按中標通知書與中標單位簽訂合同，并組織后續驗收；審計處負責全流程監督。工程服務類項目，預算歸口部門將招標清單提報審計處，招標前由審計處對招標清單進行審計，并確定招標控制價。合同會簽結束后招標管理辦公室負責合同備案[9]。各部門分工明確，遵循不相容崗位相互分離職責的原則，形成高效有序的內控機制。

圖2 工作流程圖

2.3 加強招標管理人才建設

招標組織過程中，人是招標過程的核心。招標管理人員的決策直接決定著招標效率及招標質量。因此加強招標管理人員質量建設，是滿足招標各項需求的基礎。加強招標管理人才建設首先完善醫院招標管理人員專業結構，醫院招標涉及醫療設備、醫用耗材、工程建設、信息化技術服務等多個領域，每個領域專業性及特殊性強，完善招標人才結構才能滿足各個專業的招標需求。加強招標管理人員建設包括兩個方面：①加強招標管理人員的政治建設，時刻保持道德品質堅定，不越紅線，不違法亂紀；②加強招標管理人員的專業水平，及時掌握各種招標政策，邀請業內專業人士對醫院相關人員進行招標管理培訓。定期對招標管理人員進行考核、監督，提高招標管理人員的自主學習性，提高招標質量與招標效率，做好醫院招標工作，為醫院選擇最優的供應單位[10]。

2.4 加強對招標代理公司的監管

完善對代理公司的考核機制，加強對代理機構的監督。招標過程中，招標代理機構在公平、公正的基礎上應充分為醫院考慮。對招標代理機構的監督包括加強對招標文件的審核，審核內容包含招標文件的科學性、嚴謹性，是否存在其他不合理條件限制或者排除潛在供應商，是否滿足國家相關標準、行業標準、地方標準或者其他標準規范；加強對招標過程的監督，抽取評標專家是否規范，開評標過程是否存在不當言論；開拓招標代理機構市場，引進多家代理公司，使其良性競爭，淘汰服務能力差、服務質量不合格的招標代理公司，完善質量考核體系，實時動態監管[11]。根據項目的復雜程度制定不同的考核標準，并制定相應的質量控制流程和實施方案，以服務水平和考核記錄為基礎，對招標代理機構進行量化評分。根據考核期內的評分狀況，將考核不滿足要求的給與整改期限，整改后仍不滿足要求的不再合作，進而提高招標代理機構的服務水平。

2.5 規范評標過程，嚴肅評標現場紀律

為保證評標過程公平、公正，按照規定對評標過程進行全程錄音錄像。審計監督人員全程“監視”，對專家評標過程中的不當行為進行提醒。整個評標過程的錄音、錄像進行保存，便于標后查閱。選取招標項目相關專業的評標專家，并對評標專家小組名單保密，統一資質審查標準，嚴禁尺度把握不一[12]。評標過程中投標文件出現歧義或不明確狀況時，交由評標小組共同商議后，最后由評標組長決策，并將決策結果通知投標單位簽字確認，提高評標效率減少投標投訴。各評標專家應獨立評審，不能有傾向性言論，保證評標過程公正公平。

3 效果分析

通過實施完善招標管理制度，規范招標流程，規范評標過程等一系列招標風險防控措施，不僅提高了招標文件的科學性、合法性、完整性，而且加強了招標采購的公開透明度，極大地提高了本院招標效率及招標質量。本院2021年完成政府采購項目204項，涉及預算資金一億多元。通過風險防控大約節約政采資金13.68%，期間沒有發生投訴質疑項目。工作情況見表1。

表1 本院2021年招標采購情況

4 結論

本研究根據作者所在醫院招標過程中存在的風險問題進行分析，并根據實際工作經驗提出相對應的風險防控對策。由于醫院招標工作專業性和特殊性都非常強，為保證醫院招標過程的合法合規、科學有效、公正公平，公立醫院高度重視醫院招標采購管理工作。只有正確識別醫院招標過程中存在的風險，才能根據招標項目的特點圍繞重點進行風險防控。隨著醫療衛生服務體系的改革，加強內部控制管理制度，平均政府財政資金成為醫院快速健康發展的重要保障。本文研究存在一定的局限性及片面性。今后招標工作將以問題為導向，轉變工作方法，提高創新管理方法，結合醫院招標工作存在的問題，逐步完善招標風險防控機制，便利招標過程更加合法合規、科學高效，為醫院穩定發展提供保障，降低醫院采購工程中的風險。