山區地市普通國省道養護管理機制存在的問題與對策建議

■黃鐘婷

（三明市公路事業發展中心永安分中心，三明 365000）

公路建設是創造財富， 公路養護是保護財富。普通國省道是綜合交通運輸體系中規模最大、覆蓋面最廣、受益人口最多的基礎設施，是連接高速公路“大動脈”與農村公路“毛細血管”之間，通達城市、鄉鎮以及港口等節點的重要通道，在構建新發展格局、促進縣域發展、鄉村振興中具有至關重要的基礎和保障作用。 應樹立普通國省道養護全省乃至全國一盤棋思想，提升山區地市普通國省道養護水平，保障人民群眾安全出行。

1 A 市普通國省道專養公路現狀

1.1 公路養護情況

A 市普通國省道專養公路里程1 952.7 km（表1、圖1），有國道6 條1 106.5 km，省道6 條846.2 km，共有橋梁582 座約4.6 萬m， 隧道41 座約4.0萬m。據統計，二級以上公路1 374.5 km，水泥砼路面1 871.5 km，瀝青砼路面81.2 km。近5 年來，因養護經費短缺，無法全面開展預防性養護和路面大中修工程，導致水泥混凝土路面的使用壽命下降，尤其是重載交通量大的縣域， 因公路路況水平較差，路面坑槽嚴重，群眾反應極其強烈。 根據福建省交通建設工程試驗中心對路面使用性能的檢測情況，2018 年之后A 市普通國省道平均路況下降明顯（圖2），達不到全省平均路況水平。

圖1 2017-2021 年養護里程

圖2 2017-2021 年路面狀況PQI 值

表1 A 市普通國省道養護狀況

1.2 養護機構設置及人員情況

A 市公路養護中心機構規格為副處級，內設機構設置為10 個科室，對11 個縣（市、區）公路分中心、4 個直屬中心垂直管理。 全中心在職人員1 020 人（其中一線養護人員717 人），離退休職工1 100 人。其中一線養護人員按養護工人工種劃分，由養護公路站站長/副站長、日常公路工程施工養護工人及機械手養護工人組成， 主要從事A 市公路、涵洞、橋梁、公路綠化、隧道、服務區、停車區管理、操作機械設備搶修道路等日常養護工作。 一線養護工人按技術等級進行劃分，技師占6.5%，高級工占60.1%，中級工占25.5%，初級工占7.9%。

1.3 養護資金情況

福建省普通國省道養護經費按照各地市2007年征收的養路費（以各地市車輛保有量為參考）為基數，按比例進行切塊分成，全省各地市機構運行經費和人員支出、日常小修養護經費均從切塊分成資金中列支。 A 市普通國省道養護經費切塊資金約0.8 億元，平均約為3.9 萬元/km·年，不到全省平均數9.89 萬元/km·年的一半， 養護里程占全省的15.2%，養護資金僅占全省的5.15%。

2 養護管理機制存在的問題

2.1 養護計劃經費嚴重不足

A 市普通國省道養護資金年切塊分成包干數約為0.8 億元， 年養護人力成本加上正常小修養護費用、行政費用、離退休人員補助等費用全年支出約需1.7 億元，養護資金缺口高達0.9 億元。 由于社會對公路出行與服務的需求日益增長、車輛不斷增加、養護里程增加、養護標準不斷提高、養護成本不斷上升，導致養護資金缺口較大。 地方政府對普通國省道公路養護管理的投入不夠，給予的支持和優惠政策力度不足。

2.2 養路經費保障機制有待于完善

福建省財政廳、交通運輸廳下發文件要求“各地應將上級安排的普通公路養護資金納入同級財政預算管理， 與本級安排的公路養護資金統籌使用。 要加強對資金使用的統籌管理，不得留用、截留、坐支和平調，不得用于公路建設”。 但目前只有沿海5 個經濟發達的地市已將養護經費納入地方財政預算管理，其他5 個山區地市因經濟欠發達、市級財政緊張、資金缺口較大，尚未將養護經費納入地方財政預算管理。 因省內沒有出臺配套政策明確省市縣應承擔的養護經費比例，A 市政府財政部門無法將普通國省道的養護、路網監測運行和應急處置等支出責任納入同級財政預算安排和投資計劃，普通國省道養護資金難以保障，普通國省道養護資金缺口和養護工程配套資金一直未得到有效解決，制約了國省道養護高質量發展。

2.3 公路養護一線人員結構不合理

A 市公路事業發展中心養護職工隊伍中46～55歲559 人，占了總數的78%，老齡化尤其嚴重；技師人員僅47 人，僅占總數的6.5%。 為主體的高級工和中級工占了總數的85.6%。 人員結構存在的問題一是年齡老化嚴重，46 歲以上養路工占比78%，再過5～10 年基本退休；二是面臨技術斷層，目前在編的養路工，以及聘用的派遣工或臨時點工普遍存在文化程度不高、技能相對單一，初中及以下文化程度養護人員占比62.6%、技師占比6.5%，養路機械操作手短缺嚴重，不利于養護工作專業化、機械化、信息化、精細化發展要求[1]。

3 提升A 市普通國省道養護管理機制的對策建議

3.1 調整養護資金分配政策

福建省10 個市級公路養護機構， 養護里程與養護分成資金比例嚴重失衡。 按養護里程對比，以A 市和沿海B 市為例，A 市養護里程占全省的15.2%，分成養護資金僅占全省的5.15%；B 市養護里程占全省的5.4%，分成養護資金占全省的21.2%。為解決當前普通國省道公路養護資金分配不合理問題， 建議盡快出臺普通國省道日常養護預算定額。 建議根據交通運輸部《養護預算編制導則》（2021年1 月1 日正式實施），盡快出臺《普通國省道日常養護預算指標》，綜合普通國省道管養里程、技術等級、交通量、路面類型、使用年限以及沿線橋隧、綠化、養護基礎設施等實際，測算各設區市（區）普通國省道日常養護資金需求，由省級財政在成品油稅費改革中央轉移支付資金中安排，切塊下達各設區市（區）包干使用。

3.2 完善養路經費保障機制

一是健全養護財權事權。 由福建省政府出臺配套制度，明確各級政府承擔普通國省道養護資金具體比例，將普通國省道日常養護和養護工程配套經費納入地方政府財政預算安排和投資計劃，建立穩定持續的養護保障經費； 二是統一養護機構性質。參照浙江、重慶等省市做法，將全省所有市、縣公路養護機構都由自收自支轉為財政全額撥款事業單位， 運行經費和人員等其他支出納入本級財政預算，徹底解決養護經費“養人不養路”的問題；三是強化指導監督。 省政府對各設區市政府國省道養護工作進行績效管理， 設區市政府對下轄各縣 （市、區）的國省道養護工作進行績效管理；設區市政府要加強組織領導和監督管理，將國省道養護工作納入年度目標考核，強化責任傳導，支持、督促縣級政府履行支出責任。

3.3 在開源節流上下功夫

3.3.1 規范企業用工制度， 加強技能培訓

薪資結構是人力資源管理中的一項重要內容，目前A 市公路事業發展中心養護企業用工年支出人均約7.5 萬元，全市一共有230 人，需要1 700 多萬元，要力爭將企業的人力成本調整至合理水平。 要規范全市養護企業用工制度，統一招錄條件、統一薪酬標準，可借鑒福州、漳州中心采用勞務派遣的模式，可節約成本500 萬元。 按照市招縣管原則，加強管理及考核，對不合格的及時清退。 同時加強一線職工的各種技能培訓， 在績效上向企業用工一線傾斜，打造一支熟悉各種應急搶險技能、能打硬仗的基層養護隊伍。 既保證了基礎養護隊伍的質量和水平，又降低了人力成本。

3.3.2 探索大宗物資集中采購制度

養護中一些大宗物資的采購如農資、水泥、砂石料、鋼材等，要積極探索制定適合公路養護中心的大宗物資集中采購管理辦法，以此作為重點節流環節，有效地控制采購成本，進行內部物資調劑余缺，減少無序采購造成不必要的庫存積壓和浪費，從而降本增效。

3.4 建立合理的長效激勵機制

突出績效工資與崗位、任務、責任相匹配原則，制定具體的獎勵性績效工資實施細則，對全系統的獎勵性績效工資與工作成效考評掛鉤；適當調整崗位系數，把績效工資重點向關鍵崗位、業務骨干和作出突出業績的人員傾斜[2]，同時依托二級績效考評，切實解決“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的局面，進一步轉變慵懶散的工作作風，調動職工的積極性。 公路部門針對事業用工、企業用工和臨時性用工，在激勵機制上也應當采取老人老辦法、新人新辦法的獎懲機制和人才聘用機制。 建立工勤崗位等級標準，對取得工勤崗位技術等級考試的工勤人員實行符合崗位聘用原則的標準聘用，提高公路養護工人整體素質。 建立企業用工薪酬制度，編制更加科學的養護人員工資晉升增長方案，通過定額考核及年終考評等方式進行工資待遇和獎金分配的等級評定，優勝劣汰。

4 結語

發展公路養護事業，突破公路養護經費瓶頸和人員隊伍結構不合理難題，根本解決還在于省級部門能夠在體制上改變養路分成經費分配辦法，實行工程費制或定額審批制； 省政府出臺配套制度，明確各級政府承擔普通國省道養護資金具體比例，將普通國省道日常養護和養護工程配套經費納入地方政府財政預算安排和投資；山區地市公路養護部門多舉措加強養護管理，在開源節流上、在建立合理的長效激勵機制上下功夫。 切實加強公路養護工作高質量發展，為廣大人民群眾提供“暢、安，舒、美”的道路交通環境，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。