歐盟國際科技合作機制及對我國的啟示

◆鮑悅華/ 文

編者按

在創新資源于全球范圍內高速流動背景下，加強科技創新合作已成為提升國家和區域競爭力與創新效率的重要路徑。新冠疫情的全球肆虐、知識生產方式的巨大變革等內外部因素又進一步增強了各國科技合作的意愿與動力。歐盟將研究創新政策視為歐洲綠色和數字化轉型的引擎，根據預測，到2040年，歐盟將依靠研究與創新創造多達32萬個新的高技能工作崗位，并在歐洲層面以1∶11的杠桿率撬動更多外部投資。在長期科技合作實踐過程中，歐盟已經建立起較為成熟的國際科技合作機制。本文主要對歐盟層面國際科技合作的最新戰略和舉措進行歸納梳理，為我國創新型國家建設提供有益參考。

一、歐盟國際科技合作的主要戰略

1.歐盟層面

2012年9月，歐盟委員會宣布其加強在研究與創新方面國際合作的戰略方針，強調國際合作的重要性以及歐盟作為全球研究與創新領導者的作用，將“地平線2020”（2014-2020）計劃和科學外交確定為實施該戰略的主要工具。

在主要科技大國科技支出占國內生產總值的比例超過歐盟、地緣政治緊張局勢加劇、人權和學術自由等基本價值觀受到挑戰，以及“一些國家越來越多地通過歧視性措施尋求技術領先地位，并經常利用研究和創新來提高全球影響力和社會控制力”等背景下，2021年5月18日，歐盟委員會發布《全球研究與創新方法：變化世界中的歐洲國際合作戰略》（《The Global Approach to Research and Innovation: Europe’s strategy for international cooperation in a changing world》），推動以規則為基礎的多邊主義，追求對等開放以共同應對全球挑戰并交流最佳實踐。該戰略重申歐盟以身作則保持國際研究和創新合作的開放性，促進以基本價值觀為基礎的公平競爭和互惠，以及加強歐盟在支持多邊研究和創新伙伴關系方面的領導作用。該戰略將通過調整歐盟在研究和創新方面的雙邊合作，加強歐盟的開放戰略自主權，使其以符合歐洲利益和價值觀等方式開展。

值得注意的是，該戰略提出了與重點國家和地區進行科技創新合作的最新策略。除了加強與美國、加拿大、日本、韓國、新加坡、澳大利亞和新西蘭等主要科技強國的合作之外，該報告還將中國視為歐盟應對全球挑戰的伙伴，同時也是經濟競爭對手和系統性競爭對手，這使得歐盟必須重新平衡與中國的科研和創新合作。歐盟已與中國就聯合路線圖展開討論，以建立合作框架條件和指導原則，實現公平競爭和互惠，尊重基本價值觀、道德和科學誠信標準，并確定在氣候科學與生物多樣性保護、循環經濟、健康、食品、農業、水產養殖、海洋觀測等研究領域加強互利合作。

2.歐盟部門層面

2 0 2 0年，歐盟研究與創新總局（D G R E S E A R C H A N D INNOVATION）發布了《研究與創新戰略規劃（2020-2024）》，確定加快歐洲轉型的七大研究與創新政策，總體目標與具體目標如表1所示。該戰略目標體系的實現依賴于廣泛的科技合作與參與，正如歐盟研究與創新總局指出的，“大部分研發活動和措施將與公眾和利益相關者共同設計和創造，從而加強對研究與創新政策的共同所有權，促進共同研究與創新的價值”。歐盟研究與創新總局將每年舉辦一次“歐洲研究與創新日”旗艦政策論壇，將政策制定者、利益相關者與公眾聚集在一起，討論并塑造未來的研究與創新格局。

表1 加快歐洲轉型的研究與創新政策

3.協會層面

科學歐洲（Science Europe）由歐洲兩大科學機構——歐洲科學基金會（ESF）和歐洲國家研究理事會（EUROHORCs）于2011年合并而成，成員來自29個歐洲國家的38個研究與資助機構，是歐洲最重要的協會組織。科學歐洲的工作建立在其成員組織所擁有的廣泛而專業的知識之上，其重要使命之一在于促進成員之間的合作，通過相互學習和思想領導力共同推動歐洲和國際研究與創新政策的發展。2021年6月，科學歐洲公布了《科學歐洲戰略規劃（2021-2026）》和《科學歐洲多年度行動計劃（2021-2026）》，確定了三大優先任務，分別為塑造歐洲研究政策的發展、促進研究文化的發展、加強科學在應對社會挑戰中的作用與貢獻，如圖1所示。

圖1 科學歐洲戰略規劃確定的三大優先任務

科學歐洲將通過在成員組織之間分享最佳實踐、促進成員組織之間的政策協調、促進成員組織之間的合作、向歐盟機構和相關利益相關者宣傳共同利益、發展和支持科學歐洲和成員組織的活動及科學推廣這五項基本方針，重點在國家和歐洲層面促進對研究與創新的投資，促進研究與創新合作，加強全球層面的研究和基于研究的創新。

二、歐盟國際科技合作的具體舉措

1.加強頂層“規則”設計

歐盟強調在成員組織內部制定研究與創新國際合作原則，并運用于對外合作活動中，堅持公平的競爭環境和互惠原則，踐行“以規則為基礎的多邊主義”。在歐盟與擁有強大研究和創新基礎的非歐盟國家合作過程中，首先確定有針對性的雙邊路線圖，共同承諾實施框架條件，以確保公平競爭環境和促進共同價值觀。歐盟還將重點制定針對歐盟研究機構和高等教育機構的應對外國干預指南，并提出在國際范圍內明智地使用知識產權的行為準則。

2.擴大朋友圈，共同應對全球挑戰

為了應對在氣候變化、流行病、生物多樣性危機、資源枯竭等方面的全球挑戰，歐盟正努力在全球建立多邊研究與創新合作伙伴關系，尋找應對全球挑戰的解決方案，并加快歐盟的綠色和數字化轉型。表2羅列了目前歐盟與代表性國際科研聯盟與組織之間的合作。

表2 歐盟與代表性國際科研聯盟和組織的科技創新合作

3.開展多譜系科技合作計劃項目資助

歐盟提供多譜系科技合作項目以實現其發展目標，其中居于核心地位的是“地平線歐洲”（Horizon Europe）計劃。該計劃是歐盟延續替換“地平線2020”計劃（表3），在2021～2027年預算期的新一輪研究與創新框架計劃。該計劃預算為955億歐元，配合歐洲約1.1萬億歐元的多年期財政框架（2021～2027），目標是幫助歐盟站在全球研究與創新的前沿，積極應對重大社會和環境挑戰，獲得新的發展動能。地平線歐洲向全球的研究人員和創新者開放，鼓勵他們與歐盟合作伙伴合作準備提案。它將包括加強國際合作并支持清潔和可再生能源、海洋研究、地球觀測、傳染病等領域的多邊倡議的專門行動。地平線歐洲雖然具有較強開放性，但針對不同合作伙伴設置了不同的戰略側重點，體現了與其頂層科技合作戰略的良好銜接。

表3 歐盟對“地平線2020”計劃中不同合作伙伴的戰略方針

除了地平線歐洲計劃，歐盟還設置了其他科技合作計劃項目。例如在健康領域，歐盟設置了預算為4.5億歐元的“第三個歐盟衛生計劃”（The third EU Health Programme）；針對人均國民總收入低于歐盟平均水平 90% 的歐盟國家，旨在減少經濟和社會差距并促進可持續發展的“凝聚基金”（Cohesion Fund）；支持整個歐盟環境、自然保護的“環境與氣候行動”（Environment and climate action, LIFE）；縮小區域發展不平衡以加強歐盟經濟和社會凝聚力的“歐洲區域發展基金”(European Regional Development Fund,ERDF)等。這些項目針對特定領域，與“地平線歐洲”構成了一個較為完整的科技合作計劃項目體系。

4.優化國際科技合作治理體系

2022年，在科學歐洲的支持下，歐盟正式推出“We ave”協議，以促進雙邊及多邊科技合作。Weave基于牽頭代理原則，當來自二個或三個國家的科研人員聯合申請課題時，無需將項目申請材料分別提交給各自國家的科研資助機構進行評審，而只需選擇其中某一國的科研資助機構作為牽頭機構，然后由牽頭機構根據其內部評審標準與程序單獨對項目申請進行評估，將資助建議傳達給相關的其他資助機構（即合作伙伴機構），用于批準預算。Weave簡化了來自二個或三個國家科研人員聯合申請課題的資助程序，科研人員還能在Weave框架內與迄今為止尚未達成合作協議國家的科研人員進行合作。

Weave將在今后幾年逐步推廣，目前已經有比利時、捷克、德國、盧森堡、波蘭、斯洛文尼亞、瑞士、奧地利、克羅地亞、挪威和瑞典11國的12個科研資助機構加入并實施Weave協議。比如，德國與奧地利、瑞士的三邊科技合作項目D-ACH，以及德國與盧森堡的雙邊科技合作項目D-LUX，都已經開始使用Weave牽頭機構流程。向，以快速流動和充分共享的創新資源及高效順暢的運行機制為基礎，通過區域內所有創新主體相互學習和開放共享，積極開展協同創新，形成彼此間緊密的創新網絡，推動個體成員創新能力的增強以及區域創新績效與競爭力、影響力的整體提升。在這方面，我國同樣可以借鑒歐盟的“泛區域”科技合作經驗。

在國際科技合作方面，我國可以完善國際科技合作頂層領導體系，加強對科技部、工信部、科學院等部門的國際科技合作活動統籌，將國際科技合作項目方向、重點與頂層規劃充分銜接，在不斷擴大科技合作范圍的同時，根據不同合作伙伴，以及開展尖端科研合作、吸引科研人才、打開外部市場、提升國際形象等不同目的，制訂有針對性的合作策略。

在區域科技創新共同體建設方面，我國應加強“規則”設計與制度創新，建立有利于科技創新資源跨區域共享流動的體制機制；在區域層面設置一體化科技合作項目，開展科技聯合攻關，整合科技創新資源，實現科技、創新與產業協同發展；探索推進區域內重大科技基礎設施面向全球科學家和科研機構開放的舉措；支持與頂尖科研機構共同開展大科學計劃和大科學工程；推進區域技術市場一體化建設，營造公平競爭和互惠互利的區域科技創新協同合作生態系統。

三、歐盟國際科技合作對中國的啟示

習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上提出：“深度參與全球科技治理，貢獻中國智慧，著力推動構建人類命運共同體。”

促進國際合作、實現互利共贏，是我國政府確定的重要對外戰略，是國內國際雙循環相互促進新發展格局中非常重要的一環。我國在創新型國家建設的征途中，與歐盟一樣面臨著地緣政治緊張局勢加劇、人權和學術自由等基本價值觀，以及“一些國家越來越多地通過歧視性措施尋求技術領先地位，并經常利用研究和創新來提高全球影響力和社會控制力”的挑戰。作為一個負責任的大國，同樣需要與其他國家和地區攜手合作以應對全球挑戰。歐盟在推進國際科技合作中的許多做法值得我國參考與借鑒。

此外，我國正在大力推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區科技創新一體化建設，一體化并非將原來的行政區域變成一個統一的行政單位，而是要去除原來不同區域間的行政壁壘，降低創新要素流動成本，以共同的創新愿景和目標為導