全民所有自然資源資產清查長沙試點的實踐與思考

沈志意，邱 蘭，蔣 威，諶慧倩，賀 妍

(1.長沙市規劃勘測設計研究院，湖南 長沙 410007；2.長沙市自然資源和規劃局，湖南 長沙 410013)

近年來，全民所有自然資源資產管理工作受到國家高度重視，黨中央、國務院的一系列重大決策部署，要求摸清全民所有自然資源資產家底。《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見〉五年規劃（2018—2022）》要求實現完備的全口徑、全覆蓋國有資產管理情況報告制度[1]。2019年 9月，自然資源部辦公廳發布第一批全民所有自然資源資產清查試點通知，湖南作為5個試點地區之一開展清查試點工作，先試先行探索全民所有自然資源資產清查技術方法及制度建設。2021年2月，自然資源部辦公廳發布在全國開展第二批試點的通知，要求進一步完善資產清查價格體系，并驗證和優化第一批試點總結的技術路徑和方法。

1 全民所有自然資源資產現狀

1.1 全民所有資源概況

以《全民所有自然資源資產清查技術指南（試行稿）》（以下簡稱《技術指南》）為依據，按資源分類及地類對應的要求，以長沙市內五區國土變更調查為基礎，按自然資源資產類型進行統計匯總，構建自然資源現狀一張圖[2]。

長沙市內五區自然資源資產總面積1 199.84 km2，其中，全民所有自然資源資產總面積占國土總面積的42.23%。全民所有自然資源資產中，土地資源占比87.62%，森林資源占比10.24%，草原資源占比1.40%，濕地資源占比0.74%。根據《技術指南》要求，水資源相關地類納入土地資源統計清查。

1.2 資源特色

長沙市內五區全民所有自然資源主要以土地資源、森林資源為主，草原資源對應地類多為其他草地，以荒草地和零星地塊為主，不生產草料及其他相關產品，不具備市場交易等特征；濕地資源則多為分布江河湖泊周邊的零星內陸灘涂。通過查詢現有礦業權數據及近年來礦產儲量表，五區礦產資源沒有清查《技術指南》要求的35種，且都處于關停狀態，本次未需對礦產資源進行清查。

1.3 清查對象

本次清查工作以國土變更調查為基礎，對長沙市內五區全民所有的土地、森林、濕地和草原資源進行清查，包括實物量統計及經濟價值估算。其中，土地資源包括建設用地、農用地、未利用地（含水資源）及儲備土地，森林資源包括林地及林木經濟價值，濕地資源在實物量統計的基礎上進行生態價值探索，草原資源多為荒草地，本次只進行實物量統計。

1.4 工作流程

利用各類專項調查中的權屬、數量、質量、用途和分布等成果基礎，通過統一基準時點（時期）補充調查的價格、使用權、收益等情況，估算資產經濟價值，掌握全民所有自然資源資產的自然現狀、管理狀況及資產量情況[3]。清查工作包括準備工作、資料處理、自然資源清查、總結與成果整理歸檔等（圖1）。

圖1 工作路線圖Fig.1 Technical roadmap

2 工作方法

2.1 多源大數據空間整合

2.1.1 專題數據空間整合

自然資源資產清查以土地、森林、草原和水利等各項已開展的專項調查數據為基礎，與國土變更調查數據進行疊加。通過整理、清洗、轉換為標準坐標系后，生成資產清查數據集，為實物量統計和經濟價值估算做準備。

2.1.2 基于ArcPy程序化解決圖斑處理難題

空間數據整合工作中圖斑處理可細化為4類，分別為細小圖斑、狹長圖斑、空洞圖斑和銳角圖斑處理。本次基于ArcPy編程技術方法，通過批量化、程序化融合處理細小圖斑，提高圖斑處理效率與人為判讀誤差；通過優化狹長圖斑的識別方法，確定適合長沙實際的圖斑形態指數；通過發掘銳角圖斑識別工具，對圖斑銳角及個數進行標識。

2.2 人機交互技術

自然資源清查數據涉及的專題數據門類多，且數據體量大，空間屬性信息復雜。長沙市內五區全民所有自然資源清查工作采取軟件自動化處理和人工判讀相結合的人機交互技術方法，對空間數據圖層進行處理。具體做法為：基于ArcGIS對空間要素圖層進行空間運算處理；基于ArcPy實現多要素圖層，多數量圖斑、多類型屬性信息批量處理；并結合遙感影像對部分難以確定的專題要素邊界和屬性進行人工判讀，確保數據的準確性和真實性。

2.3 內外業核實對比法

由于全民所有自然資源數據可能存在異常情況，長沙試點采用高清遙感影像圖和外業調查核實相結合的方法進行綜合判斷。外業核查法用以對內業核查的成果以及內業無法定性的類型、邊界和屬性進行實地調查，為成果的準確性和完整性提供事實依據。如濕地資源以“國土變更調查”濕地圖斑為基礎，疊加濕地調查監測成果數據，形成實物量清查數據，因濕地調查監測數據中濕地級、土壤類型、受威脅因子、受威脅狀況等級退化面積、保護狀況和利用方式等7個清查因子缺失，需要對其通過其他專項調查成果賦值、近期遙感影像特征一致的圖斑賦值或外業補充調查等方式補充完善清查因子。

2.4 價格體系的建立

2.4.1 土地資源價格定價體系

建設用地價格體系構建以現行城鎮建設用地基準地價體系為基礎，經必要的修正、調整后形成基于清查時點，且基本內涵統一、全域覆蓋、全地類的國有建設用地清查價格體系。依據《技術指南》要求，建設用地經濟價值估算采取區域平均地價法[4]，其中區域平均地價優先采用基準地價修正確定。

農用地價格體系基于長沙市農用地的自然質量和社會經濟條件劃定均質區域，通過近5年統計年報、實地調查獲取農業成本、產出和收益等方面的價格數據，評估均質區域農用地價格，經必要的核定、修正和補充完善價格信息，建立農用地清查價格體系[5]。

長沙市未利用地（含水資源）因缺乏價值確定依據，暫不估算經濟價值。

儲備土地資產清查價格是明確控制性詳細規劃的土地用途和容積率等規劃條件，基于城鎮土地基準地價更新成果，通過調整與修正確定儲備土地資產清查價格。

2.4.2 森林資源

林地清查價格是喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地的土地流轉租金收益進行年期修正后的價格。林木價格中，不同優勢樹種用材林分為幼齡林、中齡林（近熟林）、成熟林（過熟林）三個齡組的單位面積林木平均價，竹林選取毛竹作為單位面積平均價，不同優勢樹種經濟林，按主要經濟樹種分為產前期、初產期和盛產期三個生產階段的單位面積平均價。以《技術指南》為指導，本次清查工作林木資源價格（見圖2）用材林選取杉木、樟木和馬尾松，用收獲現值法和市場倒算法進行價格測算；竹林選取毛竹，用收獲現值法進行價格測算；經濟林選用油茶、柑橘，用重置成本法和收獲現值法進行價格測算[6]。

圖2 森林資源價格體系構成Fig.2 Structure of forest resource price system

2.4.3 濕地資源生態價值探索

相較于其他資源對于經濟價值的重視，在濕地價值的估算中更傾向于其生態效益，淡化其生產用途效益。也就是說，直接使用價值是濕地資源生態系統價值中較少的組成部分，其重點價值是間接使用價值和非使用價值。

本次結合《濕地生態系統服務評估規范》（LY/T 2899—2017）和《生態系統生產總值（GEP）核算技術規范》（DB3410/T 12—2021）,對濕地資源進行生態價值探索，其中前者需要有長期連續定位觀測數據、濕地遙感監測數據、濕地資源調查數據等，后者需要有統計數據（居民的人均可支配收入、區域人口、污水排放量等）、監測數據（水文監測、氣象監測、遙感監測等）和市場調查數據（固碳價格、工業制氧價格等）。通過網絡查詢并和相關部門進行對接，當前收集到的數據集中于統計年鑒和公報上的統計數據、林業部門的濕地調查數據及少量的市場數據，更詳細專業的觀測和監測數據難以獲得，因此大多數指標無法計算，此次對于長沙市濕地資源生態價值的估算在缺少數據的支撐下未獲得最終結果。

上述評估規范和技術規范對濕地資源生態價值的核算方法雖然在理論層面已經較成熟，但結合長沙市濕地資源管理現狀及數據來源，生態價值核算在此次資產清查工作中較難落地。因2類方法都是將濕地生態服務價值拆解成二級指標計算，而與其所需的觀測和監測數據目前難以獲得，致使當前長沙市濕地資源生態價值的生態功能綜合值在缺少數據的支撐下無法得到實驗結果，未來在數據基礎堅實的前提下可進一步操作實踐。

3 清查與價值核算的問題

3.1 數據多源、時點不一

國土調查、森林資源管理一張圖、不動產登記宗地數據等基礎數據涉及權屬、數量、質量、用途和分布等屬性，清查核算數據時點不統一，會導致數據遺漏、屬性現勢性不足，導致核算結果不可信。核算時點宜與國土調查、變更調查等資源調查體系運行的要求相協調，一般宜確定為年末最后一個自然日或統一至同年度。

3.2 專題數據滯后、屬性不全

森林資源管理一張圖與國土調查關于林地的分類標準不一致，全國濕地資源調查與監測技術規程將全國濕地劃分為5大類28種類型，與《技術指南》要求的國土調查濕地8類二級地類分類不一致。國家林草局正在開展的森林資源管理一張圖與國土三調融合工作，地類融合標準的確定、缺失屬性的補充、融合工作進度對資產清查成果的完整性至關重要。長沙市內五區資產清查工作在以國土調查林地地類空間邊界為底數的基礎上，針對缺失屬性的三調圖斑采用臨近林地圖斑屬性和外業核查相結合的方法確定相關清查因子。

3.3 價格體系尚不健全

建設用地有完整的國有土地基準地價體系，農用地尚未建立基準地價體系，森林資源中的林地、草原資源的草地價格均以本次建立的國有農用地基準地價為參考進行調整后確定，濕地資源價值估算則更傾向于生態效益，但濕地生態價值的2種估算方法需從供給服務、調節服務、文化服務、支持服務的二級指標中獲取數據支持，導致生態價值估算在當前的現有數據中無法實現。

4 結論與建議

（1）建立健全資產清查工作機制。資產清查基礎數據需要自然資源和規劃局、林業局、農業農村局等多部門提供，實物量及價格體系均需獲得多部門的認可。在工作層面，要重視建立成熟的工作機制，在基礎數據保障、工作組織和監管模式等方面給予制度保障。市級統籌是部門聯動、落實基礎數據提供，有效推進工作的組織保障。

（2）建立技術交流平臺保障成果準確性。數據空間整合中存在的圖斑沖突、屬性問題，需要多專業技術人員的配合，保障數據的完整性、準確性和合理性，建立多部門、多層級技術人員的交流平臺是數據準確、成果合理的保障。

（3）充分利用已有的、已開展的相關工作成果。長沙市正在開展多個專項工作，其中林業局正在開展森林資源管理一張圖與三調的融合，其融合成果是數據空間整合的重要組成部分；自然資源和規劃局正在開展不動產登記等工作，其宗地數據中的宗地編號、不動產單元編號、宗地面積、土地用途、容積率、供應方式、使用權起始時間和使用權結束時間等屬性是所有者權益的探索中權益系數的關鍵信息。

（4）加快推進專題數據的融合，提高數據空間要素匹配度。加快專項成果數字化的工作，實現數據矢量化、電子化和即時化，統一成果體系、統一分類標準，增強各類專項數據空間要素匹配性，可為摸清全民所有自然資源資產實物量奠定良好工作基礎。

（5）加強濕地資源的調查監測，推進生態價值核算。建立常態化的濕地資源監測監管機制，完善定位觀測數據、濕地遙感監測數據、濕地資源調查數據，污水排放量、水文、氣象、遙感監測（等）數據，固碳價格、工業制氧價格等市場調查數據。

（6）建立資產清查年度更新機制。國土調查是全民所有自然資源資產清查的底數，國土調查實施年度變更機制，可結合國土調查年度變更工作，對全民所有自然資源資產清查同步實施更新，了解年度自然資源資產保值增值情況，為資產平衡表的編制奠定基礎，同時納入自然資源資產管理績效考核，掌握全民所有自然資源資產的變化情況。